大学治理视角下的高职院校章程思考

□陈新文

大学治理视角下的高职院校章程思考

□陈新文

大学治理是随着现代大学制度的建立而发展起来的，大学治理视角下的高职院校章程应该是兼顾就业、升学与专业发展，确立明确的办学目标和使命；兼顾政府、企业与学校发展，确立灵活的办学体制与机制；兼顾党委、行政与学术权力，建立公平的权力制衡机制；兼顾教学、科研、管理与服务，建立协调的内部治理结构。贯彻落实高职院校章程，应该明确学校章程在高职院校制度中的核心地位，在高职院校办学中的规范效力，在高职院校治理中的文化意义。

大学治理；学校章程；现代大学制度；高职院校

随着高等教育改革的不断深入，尤其是教育民主化的不断推进，大学拥有越来越多的办学自主权。大学作为高等教育的办学者，面临着非常复杂的外部环境和教育内部改革的挑战，建立科学规范的大学制度已成为当前高校面临的主要问题，正确处理好大学与社会发展的关系，处理好大学内部各种关系，是现代大学制度建设的重要内容。高职院校章程是高职院校现代大学制度的根本和核心，是规范高职院校办学、实现内部高效运转、提高人才培养质量的纲领性文件。但由于各高职院校，尤其是大多数普通高校都还缺乏制定学校章程的主观需要和自觉意识，制定学校章程仍还只是各高校承接的一项教育行政任务，这说明高职院校对学校章程的价值内涵和精神实质并不十分理解，甚至可能担心学校章程对自身改革产生制约。所以，在现有高职院校章程文本中，格式化的条款很多，个性化和创新性明显不足，没能体现学校章程的价值内涵和精神实质。

一、高职院校需要学校章程吗

自20世纪90年代以来，高等教育在规模和结构上都发生了重大变化，高等职业教育就是在这时应运而生的，一大批职业大学、中专学校通过转型、合并，升格更名为职业技术学院，这是真正意义上的现代高等职业院校。高职院校从一开始就出现了定位上的困扰，直至今天仍然纠结于“类型教育”还是“层次教育”，这种纠结隐约还存在高职院校办学者的思维中，从而影响着他们的办学实践。从现实视野的观察来看，高职院校都办得生机勃勃且特色鲜明，一派繁荣的景象。但仔细考察高职院校内部治理结构和学校文化就会发现，“类型教育”和“层次教育”的博弈无处不在，上至领导决策，下至教师心理，无不受此影响。有时强调自己的类型以夸大其特色，有时突出自己的层次以炫耀其级别。高职院校到底应该属于什么？它只能在类型和层次中选择一项吗？这带给高职院校的不仅是焦虑和困惑，还有改革和发展机遇的丧失。

高职院校的焦虑和困惑源于对自身发展定位的不确定。高职院校在极力强调自己是类型教育时，其实是希望不要在层次上受到歧视，所以，高职院校在做类型教育时又极力强调自己在同类型教育（比如中职、技校等）中高人一等。高职院校作为类型教育的最主要表现是专业发展和人才培养模式，充分体现了职业教育的理念，即围绕职业办专业，为了就业培养人才。而职业的发展与变迁和产业结构的变化有关，受经济体制改革的影响较大，市场是很重要的因素。我国经济体制虽已成功转型，但不可否认的是，我们的市场还不是一个真正的、完全的市场，不是一个成熟、稳定的市场，这对于高职院校来说充满着变数和不确定性，比如专业发展的稳定性就不够，教师专业的契合度也不够等。作为类型教育的高职院校不能像其他高校一样关注学科发展，而只能关注专业发展。所以就出现了社会需要什么专业学校就办什么专业，教师就从相近专业改造过来，教学设施也跟着变过来。这种看似自然的市场选择带给高职院校的是发展的不确定性，以及办学成本的不断增加，高职院校的焦虑和困惑也就在所难免了。

高职院校发展机遇的丧失源于对自身发展目标的不清晰。由于发展定位不确定，高职院校的发展目标并不清晰，主要表现为随波逐流，关注形式忽视内涵。职业教育到底是为了职业的教育，还是为了技术的教育，对这一问题的回答关系到对职业技术教育的基本内涵的理解，从而关系到高职院校的发展目标定位。21世纪教育委员会主席德洛尔在《为了21世纪的教育——问题与展望》一书的序言中说：“为了获得良好结果，教育当然要适应各种特殊需求，例如教授技能，为个人在经济中发挥作用做准备。但在某种层次上看，仅仅集中于狭窄的实用目标的教育是最不全面的，甚至最终也未必能够恰当地达到这些目标。”［1］在我国，高职院校过于关注狭窄的实用目标的现象非常普遍，这使各高职院校普遍丧失了发展内涵的机遇，比如关于“双师型”教师队伍建设，过于看重“双师”中执业资格证书及技术操作，而轻视教师作为教师应该具备的素质与品格。再比如关于“校企合作”，过于看重合作的形式，而轻视合作教育的过程及与之相适应的课程建设。关于“课程改革”，过于看重课程文本的建设，轻视课程育人功能的发挥和课程教学及环境的改革。这些都是高职院校自身发展目标不清晰的具体表现，而它的直接后果是使内涵建设从一开始就未得到重视，错失发展机遇，现在不得不以更高昂的代价来挽回。

高职院校的困境和纠结从学校章程的角度来讲，主要反映了三个方面的问题：一是办学宗旨需要进一步明确。这主要是为了减少办学和培养目标中的不确定性，增强教职工的凝聚力和归宿感。办学宗旨要解决的是教育自身问题，而不仅仅是教育条件问题①，历史事实证明，教育条件好了不意味着教育质量就高了。另外，我们批评高职教育的过分功利化和实用性，但不能因此无视高职教育本身应有的功利性和实用性。在中国高等教育结构中，高职院校与其他普通高校承担着不同的任务，有着不同的目标，正是这种差异的存在才使得高等教育的职能更加完善，正视这种差异才能准确定位教育自身。二是内部管理体制需要进一步理顺。办学定位再准确，教育目标也不可能自动实现，它需要一系列的学校制度来保障，需要科学有序的学校内部治理结构和高效灵活的管理体制与运行机制。主要是学术权力与行政权力的平衡，有限理性与学校文化的互补，官僚体制与民主管理的结合，保守发展与激进改革的共存。三是学校与政府及市场关系定位需要进一步规范。这是学校章程最不容易界定的领域，且对外能够产生的规范和约束效力非常有限。当前，包括高职院校在内的所有公立大学还仍然只是政府的下属机构，学校还无法摆脱对政府的高度依赖，这与自主办学的理念不一致。同时，因为政府与市场的关系存在，高职院校也不能不紧随市场发展，甚至市场化，这与教育自身规律不相符。这三个问题的存在已经严重影响了高职院校的科学发展，且缺乏有效监控，学校章程的制定将以制度的形式对这些问题进行规范。因此，可以说学校章程是高职院校改革创新、科学发展的根本保证，高职院校需要学校章程，就像国家需要宪法一样。

二、高职院校需要什么样的学校章程

学校章程是国家以法律形式规定的学校办学的纲领性文件，具有一定的法规效力。1995年8月，在《中华人民共和国教育法》颁布之后，原国家教委下发了《关于实施<中华人民共和国教育法>的若干意见》指出：“各级各类学校及其他教育机构，原则上应该实行‘一校一章程’。《中华人民共和国教育法》施行前依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门校准。”1998年的《中华人民共和国高等教育法》、教育部1999年《关于加强教育法制建设的意见》和2003年《关于加强依法治校工作的若干意见》等法律、文件中都明确要求高等学校必须具备章程，并对章程所应载明的事项做出了规定。教育部2011年11月28日颁发了《高等学校章程制定暂行办法》，对高校章程的制定提出了具体的要求。所以说，学校章程的制定与实施都有明确的法律依据，是受法律保护的高等学校依法办学的重要依据，也是高等学校实施管理和履行公共职能的基本准则。对于高职院校来说，其学校章程应突出以下特点：

（一）兼顾就业、升学与专业发展，确立明确的办学目标和使命

高职院校与其他高等学校的重要区别在于其基本任务中包含了就业和升学两个方面，尽管二者的比例还不是很平衡，但其升学的任务正在为越来越多的高职院校和教育行政部门所肯定。而且，随着就业形势的变化以及社会用工制度的改革，相信会有越来越多的高职学生选择升学深造，高职院校的升学任务也会像美国社区学院一样更加重要。无论是就业还是升学，都会对高职院校提出越来越高的新要求，那就是必须不断推进专业建设与改革，以确保高职学生的学术知识与实践能力都能达到相当水平，为顺利实现就业和升学双重任务打下坚实的基础。然而，由于当前我国社会对职业教育还存有严重的偏见，各高职院校也并不十分安心于高等职业教育的发展，他们谋求升格本科的愿望非常普遍和强烈，这就导致他们不能一心一意办高职，总有种左顾右盼的感觉，时时刻刻做着两手准备。可以想象，在学校章程中明确凝聚高职院校师生愿望的目标和使命是何其难也？我们必须承认，当前相当多的高职院校及其教职工对学校的未来目标并不是十分清晰，高职院校被标榜为高等学校的一种类型，但事实是高职院校普遍希望摆脱这种类型而从层次上发展自身，以取得必要的社会地位。所以，高职院校章程必须明确自身作为高等职业教育的办学目标和使命，坚定信念并充满信心，才能发挥其对师生员工的引领和激励作用，办学才能步入正规。

（二）兼顾政府、企业与学校发展，确立灵活的办学体制与机制

高职院校的举办者基本都是地方政府，而学校章程应该由大学举办者制定，体现举办者意志，代表举办者利益。但是囿于我国高等教育管理体制，地方政府作为大学举办者却不是办学者，大学自身作为办学者是受举办者委托行使办学职权。所以，高职院校只是办学者，而不是举办者，他们与地方政府之间的关系是办学者与举办者的关系，办学者执行举办者的意图实施学校管理。然而，教育的发展有着自身的规律，是政府不能干预也无法干预的，这就是办学的自主权问题。高职教育的发展模式是“工学结合、校企合作”，这也是高职院校的办学模式，是高职院校的办学特色所在。这只是从职业教育的发展需要提出来的，企业是否需要？在多大程度上需要？在实践中尚无法确定②，也即“校企合作”在当前还缺乏必要的法律基础。在这种情况下，调节学校与企业关系的重要他人就是政府了，所以，政府在这方面可以发挥更大的作用。然而，在各地大力比拼经济指标的环境下，政府之于教育的职能远远没有发挥到位，要么就是无限政府，过度干预学校办学，致使办学自主权丧失，学校沦为政府的下属机构，学校在干部、人事、内部建设等方面都受制于政府，学校片面迎合政府而放弃自身追求；要么就是无为政府，一味忽视办学者的诉求，致使办学积极性受损。对于高职院校来说，在学校章程中明确政府、企业与学校发展的关系，并确立一种行之有效的办学体制和机制以调控这种关系，办学目标的实现才能保证。

（三）兼顾党委、行政与学术权力，建立公平的权力制衡机制

高职院校都是党委领导下的校长负责制，党委会是学校最高议事机构，校长是学校的最高行政负责人，党委和行政的关系应该是决策和执行的关系。这里必须要明确党委书记和校长各自在党委会和校长办公会以及其他学校事务中的地位、角色及职权范围，明确党委会和校长办公会的议事范围、议事规则和议事程序，以规范党委会和校长办公会以及党委书记和校长的职责范围和权力运行，避免出现党政不分、以党代政和学校行政效率低下或个人权力超越组织权力，行政权力代替学术权力等现象。当前，在高职院校最为突出的情况是个人权力凌驾于组织权力之上和行政权力代替学术权力问题。当个人权力凌驾于组织权力之上时，轻者会破坏民主管理的氛围，影响组织其他成员的工作开展；重者会滋长个人权力欲望，导致权力滥用和滋生腐败，对学校发展的影响是巨大的。近年来高校腐败案件逐渐增多的原因就在于个人权力没有得到有效规范。当行政权力代替学术权力或行政权力过于强大而学术权力式微时，就会破坏教育与学术发展秩序，导致教学、科研等专业工作无序化，不仅会影响教师个人教学与科研，而且也容易导致学术腐败或学术泡沬，滋生功利化、官本位等有悖于教育发展和人才培养规律的现象。所以，在高职院校章程中，尤其要对党委、行政和学术三种权力进行明确规范，形成决策、执行和监督三种权力相互制衡的机制，以实现学校内部运行的高效和有序。

（四）兼顾教学、科研、管理与服务，建立协调的内部治理结构

高职院校是以人才培养为主要任务的教学型高校，其一切工作都应该围绕教学这个中心来展开，包括工学结合、校企合作，它们都应该被看成是教学的必要手段或形式。高职院校服务社会的最主要形式就是通过培养人才达到服务目的，尽管在科学研究、校企合作中也有服务社会的问题，但这些只有在和教学及人才培养相结合时，才能成为有效服务。高职院校的科研可能不会涉及基础研究，更多地应该是结合专业教学而开展的应用领域教育教学研究，但这并不代表在高职院校的科研中就没有学术性的存在，更不意味着在高职院校管理中就不需要学术思想和学术权力。相反，鉴于高职院校在办学方面存在的诸多违背高等教育规律的问题，学术权力在高职院校应该受到重视，学术研究及学术创新精神应该得到很好的保护和鼓励，而不是忽视甚至扼杀。高职院校在办学实践中有以社会服务代替学术研究的倾向，这使得本来已经非常实用的职业教育变得更加功利和现实，学术研究工作在许多时候可以平衡、纠正教学思想中的错误，也可以规范学校内部治理与对外服务，纠正高等学校中存在的行政化倾向，让学校回归教育，让教学真正育人。所以，在高职院校章程中，必须确立教学的中心地位，人才培养的核心任务，确立教学单位的主体地位，不断扩大教学单位的自主管理权力。理顺学校内部各管理机构与教学单位之间的关系，建立分级管理、分类评价、相互协调的内部结构，在师生员工中明确一切为了教学，一切服务于教学的理念。明确教师在教学中的重要地位和作用，规范教师的教育教学活动，保障教师的教育教学和科学研究的自主权利。

三、高职院校章程靠什么来保证

学校章程引起重视也是近几年的事，且主要来自教育行政部门的强力推动，而较少有高等学校的内部自主。不管怎样，这是高等学校改革的重要方向，也应该成为高等学校科学发展的内在需要，是学校章程制定的重要契机。但由于各高等学校习惯于传统的行政决策，习惯于高度集权式的领导体制，学校章程的实施可能面临新的困境，对于高职院校来说，学校章程的实施靠什么来保证呢？

（一）明确学校章程在高职院校制度中的核心地位，形成科学规范的学校制度体系

学校章程不是一个孤立的制度文件，它应该是大学制度的灵魂和依据，在其下应该有一个与其精神相一致的庞大而规范的学校制度体系。学校章程中提出的内部治理和外部治理的理念与要求不是现有学校制度的体现，相反，现有制度应该根据学校章程进行全面修订和完善，以体现学校章程的价值追求和精神实质。这是高职院校学校章程顺利实施的制度性保证。

在学校章程出台之前，各高职院校已经制定了很多具体的学校规范，形成了现实的学校制度体系，涉及到学校办学与管理的各个方面。但由于教育功利化和高职教育的不成熟性影响，高职院校大都一直处于剧烈的变革之中，学校还缺乏明确的办学自主权，学校发展还很不自觉，甚至受到政治、经济的牵制太多，几乎沦为它们的附庸。在这种状态下形成的学校制度也多是应付之作，一切以上级部门的考核要求为准，而各部门职能上的条块分割缺乏联系，也使得学校制度相互之间在理念和具体要求上出现了矛盾，甚至与学校的本体职能相悖，人才培养受到影响也就是必然的了。

学校章程的制定将对学校制度体系是个规范，它将成为学校每项制度规范出台的根本依据，学校中的每一项制度都将统一到学校章程的要求上来，体现学校章程的价值和精神实质，包括学校事业发展、教师发展、教育教学、学生教育管理、后勤服务、校企合作、科研管理、机构设置与职能划分等所有方面，由学校章程统领的学校制度体系才是符合教育法和高等教育法要求的、保障高职院校科学发展、高效运行的大学制度。

（二）明确学校章程在高职院校办学中的规范效力，形成依法治校的内部运行机制

现代意义上的高职院校历史都还比较短，关于高职院校的治理基本上还处在学习和借鉴阶段，包括学校章程的制定都是如此。但值得注意的是，高职院校章程的制定与实施本身在中国高等职业教育发展历史上将具有重要意义，它将意味着中国高职院校治理行为中“摸着石头过河”的模式即将成为过去，取而代之的是“依法治校、民主管理”模式，一个新的“法治化”时代开始了。学校章程是基于国家法律法规而制定，虽不具有法律效力，但在高校内部应该具有一定的强制力和规范效力。

“依法治校、民主管理”是改革开放以来中国高等教育的一个重要特征，但由于教育法制的不健全，“依法治校、民主管理”的进程非常缓慢，仅仅停留在高等学校的外部办学行为上，比如招生、收费、合作办学等，无论是教育法还是高等教育法都还没有能够有效地约束高等学校内部的管理体制和运行机制。一个最明显的特征是高校日益严重的行政化，包括机构行政化、职务行政化、运行模式行政化、思维方式行政化等正成为“依法治校、民主管理”的最大障碍。行政化必然滋生官本位，官本位必然导致“教授治校”的落空。

当前，在高等学校内部还存在着一种非常普遍的现象，即校长们将学校作为个人理想实现的平台，将个人理想置于学校理想之上。但是，我们必须清楚，办学自主权不是校长的自主权，校长个人理想不是学校理想。不能正确区分办学自主权及个人理想与学校理想，是当前高校“依法治校、民主管理”的又一障碍。校长理想是私人性的、个人独立决策的，而学校理想是公共性的、集体民主决策的。校长要将自己的理想很好地融入学校理想，就必须遵循“依法治校、民主管理”的基本原则，让广大师生员工肯定校长理想与学校理想的高度契合性，否则就可能犯个人主义、经验主义的错误。赋予学校章程以法的地位，是高职院校“依法治校、民主管理”的重要保证，也是理顺学校内部管理体制和运行机制的根本保证。

（三）明确学校章程在高职院校治理中的文化意义，形成学校发展改革的自动修正机制

根据“有限理性”的理论，决策总是在对事物的真实特性不完全理解的基础上进行的，决策者往往不必寻找对决策有影响的所有可能的因素，只要抓住与决策问题、决策目标有最密切关系的主要因素，不必追求解决决策问题的最优解，只要找到令决策者满意的方案。但由于决策者在组织中的角色、地位、以及个人的知识经验等不同，决策者往往会倾向于关注某些方面而忽视另一些方面，这就使得理性变得有限。高职院校制度建设也无法突破“有限理性”的局限性，所以，任何学校制度都不会是完全的，能够填补学校制度空缺的就是学校文化。

“以人为本”是大学文化的本质，也是高职院校章程体现学校文化的核心理念，在高职院校治理过程中，受行政化的影响，“以人为本”还只是停留在口号意义上，学校中的教师和学生还没有真正成为学校的主体。最主要的表现就是教授治校的权利还没有得到应有的尊重，教师在教学、科研、学校事务中的地位还没有真正的确立，学生发展还没有成为学校所有事务取得成效的标志。学校制度的文化价值仍然没有显现，与校园建设相比学校文化仍然是很薄弱的，无视学校历史和传统，无视教育功能与价值的现象还很普遍，高职院校章程应该承担这些责任。

高职院校的学校文化除了制度文化外，还有物质文化、精神文化和行为文化，这些都应该在学校章程中得到体现，比如办学理念、大学精神、大学使命、学风校风、价值规范、理想信念、传统习惯、校歌校训、校旗校徽等。可以说，学校章程是学校文化的制度体现。学校文化是历史形成的，集中了学校发展的每一个历史阶段上最优秀的校长和教授们的教育理念和教育方式，学校文化在学校改革与发展过程中所具有的导向功能、激励功能、情感陶冶功能和价值认同功能，促进学校形成了制度规范所无法实现的自动修正机制。所以，“大学的本质是一种建立在深厚文化底蕴基础上的独特文化组织”［2］。高职院校章程必须体现这种独特的文化，它要规范的不仅是学校内部的权力和利益诉求，更重要的是它将以学校文化的形式表达高职院校作为高等教育机构所应该承担的社会公共责任。

注释：

①参见雷洪德《论教育自身——涂又光教育哲学之本体论》，《高等教育研究》2005年第8期第15-17页。教育自身是从教育本体职能角度提出的，它要解决的是教育应该具有的功能；教育条件是从教育外在要素角度提出的，它要解决的是教育赖以进行的载体。所以，办学不等于办教育，学校只是教育条件，不是教育自身。日本教育学家所提出的“学校繁荣、教育衰败”其实也是论此。

②参见潘海生、王世斌、龙德毅《中国高职教育校企合作现状及影响因素分析》，《高等工程教育》2013年第3期第143-148页。龙德毅是中国职业技术教育学会副会长、中国职业技术教育学会校企合作工作委员会主任，文章通过调查认为，企业对于校企合作需求不足，表现为企业对于合作高职院校毕业生的需求并不高，且职业院校并没有成为企业员工培训的主要依托主体。

［1］刘来泉.关于职业教育几个理念的比较与思考［J］.教育与职业，2008（21）：5－7.

［2］王冀生.大学是一种文化和精神的存在［J］.杭州师范大学学报（社科版），2010（3）：117－120.

责任编辑宋庆梅

陈新文（1970-），男，湖北襄阳人，《襄阳职业技术学院学报》副主编，教授，研究方向为职业教育与高等教育。

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1001-7158（2015）01-0042-05