职业教育发展中政府职能的定位、现状与改进

□吴一鸣　孙晓雷

职业教育发展中政府职能的定位、现状与改进

□吴一鸣孙晓雷

职业教育改革发展中政府职能的核心定位是优化发展环境与资源配置，但随着职业教育内涵发展的深入，政府职能也正面临着层级结构失调、实施主体多元、实现形式粗放等突出问题，必须要通过分级落实责任、完善治理架构、激发办学活力来予以改进。

职业教育；政府；职能

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，要建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，促进校企合作制度化。而在《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中，则进一步从激发职业教育办学活力的角度，就如何通过政府推动、市场引导来有效实现这种办学机制的国家设计，做出更为具体的部署和安排。但在实践中，如何厘清政府职能的边界？如何有效实现政府职能？仍然是职业教育发展中亟待解决的重要问题，也是推进职业教育治理体系和治理能力现代化的基本前提。

一、职业教育发展中政府职能的核心定位

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中对职业教育发展中政府职能的界定其实是非常清晰的，即政府应主导职业教育改革发展。对政府这种主导职能，业内有很多种认识。如王玲、柳连忠认为，政府职能主要包括教育立法、统筹规划、管理监督、信息服务、财政投入等五个方面［1］。郎群秀、冯跃霞则认为，政府职能主要表现在立法与规划、经济支持、监督检查三个方面［2］。而由于职业教育利益相关者众多，政府在职业教育中还起着监督和调节职业教育各部分矛盾的作用，在过程和结果都是公开透明的前提下，限制自己对职业教育的介入，督促职业教育机构独立思考和行动［3］。其实，不管如何细分，政府职能在职业教育发展中的核心定位还是集中体现在优化发展环境与优化资源配置两个方面。

（一）优化职业教育发展环境

在职业教育发展环境上，政府应该充分发挥行政职能来予以全面优化。这也是政府推动职业教育改革发展的基本职责。从目前实际情况看，至少可以从以下方面来努力：一是加快现代职业教育体系建设，提升职业教育在教育体系中的地位；二是加快推动就业准入和职业资格证书制度，提升各行各业人才队伍建设的标杆；三是加快职业教育发展的制度体系建设，提升职业教育发展的规范性和保障性；四是加大校企合作的引导推动力度，全面强化职业教育质量体系建设；五是创新技术技能人才的评价方式，增强职业教育社会吸引力；等等。

（二）优化职业教育资源配置

在职业教育资源配置上，政府则应该充分借助市场杠杆来予以全面优化。当然，这必须以政府责任全部得到履行为基础。在职业教育资源配置上，政府主要承担三个方面责任：一是要求、督促职业院校举办方切实承担举办之责；二是推动职业教育发展上的区域均衡，以有效促进和实现教育公平；三是推动职业教育发展上的结构优化，以提升职业教育服务产业发展能力。而市场杠杆，则必须成为深化职业教育改革的重要手段，以此来有效激发各不同利益相关者推动职业教育改革发展的动力。从目前情况看，市场杠杆至少可以从以下方面来着力发挥作用：一是通过制定职业院校生均经费标准，推动职业院校人才培养模式改革；二是对企业参与职业院校办学在税费减免、奖补扶持、项目建设等方面给予政策倾斜，提升企业参与校企合作的积极性；三是给予职业院校更多用人自主权，彻底打通行业、企业、职业院校之间的人才流通通道；四是通过政府购买服务方式，激发民办职业教育活力；五是通过试点股份所有制、产权制度改革等方式，调整优化职业院校的布局结构；等等。

二、职业教育发展中政府职能的基本现状

总体来看，当前职业教育发展中政府职能的现状大致可以从以下三个方面予以简单勾勒。

（一）职能层级结构

在我国现行行政管理架构中，与职业教育密切相关的主要是中央、省级、市（县）这三级政府。虽然三级政府对职业教育改革发展的核心利益关切都可以归结到促进公平、保障就业、改善民生这三点上，但因职权层次不同也让其在职业教育发展中的职能呈现出明显的层级分布。这种职能的层级分布，在一定意义上也可以看作政府行政权力的分化。而如果没有详细界定权力分化的对象，没有说明权力下放给哪一级政府部门、准政府部门，还是下放给有公信力的缓冲机构，那么这种权利分化就没有任何意义［4］。因此，我们必须考虑在多级政府情况下政府间职能的划分，也就是说哪些职能最适合中央政府履行，哪些职能更适合地方政府履行。

在实践中，这种层级分布至少从表面上呈现出一个非常有序的状态。就中央政府而言，其主要通过顶层架构设计、政策法规保障、项目引导推动等措施来推进职业教育改革发展，比如制定出台《职业教育法》《教育规划纲要》等一大批政策文件，以及近年大力实施“示范性高职院校”建设计划、“提升高职教育专业服务产业发展能力”建设计划等等措施，都是站在宏观层面和全局高度对职业教育发展做出的一种制度性、战略性安排。就省级政府而言，它们是在国家政策法规框架下，着力推进区域创新，提升区域职业教育发展质量。比如，统筹区域内职业教育布局，推动区域内中职高职协调发展以加快区域现代职业教育体系建设，推动职业教育专业建设与区域内产业集群发展有效对接以促进产教深度融合，等等。而市县政府则实际承担着职业教育发展中政府职能落地的责任，它们可能会认真落实上级关于职业教育改革发展的各项政策措施，并通过区域内职业教育资源集约共享来提升财政投入的使用效益，通过促进区域内职业院校与行业企业开展深度合作以提升职业教育服务区域产业发展能力。

但如果对实践进行认真考察和细究，就会发现，在这种有序状态的背后，职业教育发展中政府职能结构的内在失调现象其实还是非常突出的。就普遍意义而言，这种失调现象主要表现在两个方面。

一是政府职能的空泛。与产业的密切联系，决定了职业教育实际是作为一种特殊教育类型而存在的，其更需要政府职能系统地发挥作用。但在职业教育产教融合、校企合作中，因教育系统的相对单一，政府应有的职能作用更愿意且事实上也更多地指向职业院校，对产业、行业、企业的作用则显然不够有力、有效。这种局面若长期存在，将无法有效实现政府在职业教育发展中优化发展环境和优化资源配置的核心职能定位，实际上导致政府职能的空泛化。同时，还会将政府发展职业教育的责任不断转移并累积到职业院校层面，导致其可能既承担生存发展上的压力，又承受存在价值上的质疑。

二是政府职能的失衡。所谓职能的失衡，就是在职业教育改革发展中，本应为稳定的“金字塔”形式的政府职能结构在一定程度上形成倒挂，乃至有形成极不稳定的“倒金字塔”的趋势。首先，从当前实际情况看，中央政府的职能发挥较为充分，再加上有强有力的财政资金支持，其相关政策形成了较强的“指挥棒”效应，有力地推动了职业教育规模扩张与内涵发展，但近年来其在职业教育发展政策上日益强化的项目化趋势，不仅使得职业教育难以在根本上从“运动式发展”向“常态化发展”转型，而且在一定程度上也弱化了地方政府发展职业教育的责任。其次，实际承担发展职业教育的责任的地方政府［5］，则因经济发展水平、政府财力、财税制度、部门职能交叉等多重因素，其职能发挥程度呈现出参差不齐的状态。其中有一个现象引人注目，即越是经济发达地区，地方政府的职能发挥程度越好，反之则越差。而这种失衡也实际上印证了前面所提到的政府职能无法落地生根所形成的职能空泛化。

（二）职能实施主体

依据现行《职业教育法》，国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。毫无疑问，教育行政部门应该是作为单一主体，来代表政府落实其在职业教育改革发展中的职能。但实际上，无论是在国家层面，还是在地方层面，教育行政部门的这种主体作用并没有得到很好的体现和发挥。归结起来，主要体现在三个方面。

一是举办体制多元，管评办分离尚未有效实现。以某省为例，现有73所高职院校中，公办57所，民办16所。而公办高职院校中，市级政府举办25所，教育厅举办4所，行业厅局举办21所，国有企业举办7所。中职学校的举办体制则更加多元，有省教育厅举办学校，有行业厅局举办学校，有省辖市教育主管部门举办学校，有省辖市人社部门举办技工学校（技师学院），有县级政府教育主管部门举办学校，有民办学校，有企业举办学校，等等。对不同类型职业院校，教育部门目前只能通过人才培养工作评估或学校设置时的办学条件评估等简单手段予以管理和指导，而对职业院校举办方如何落实举办责任则无力推动。多年以前即提出的管评办分离，至今实际上因为各种壁垒存在而尚未破题，除了“谁办”是明确的外，“谁管”“谁评”都还是非常模糊。

二是管理体制多元，省市两级统筹缺有效手段。教育系统内部，虽然国家层面对中职学校和高职学校的管理职能已经在2011年初合并，但在省级层面很多地方对二者的管理职能至今还是分开的，且并未从机制上予以优化。另外，由于行政级别的缘故，市级层面教育行政部门既不愿意也不太可能对区域内高等职业院校进行管理和指导。再加上人社部门主管的技工教育，在职业教育体系中也仍然作为一种重要类型存在。这些因素，直接形成了职业教育现行管理体制上的“九龙治水”格局。要解决这种管理体制上的多元化，在当前最有效的途径是加强省市两级统筹，但在实践中这种省市两级统筹也还只是在点上取得经验，并未在面上有实质性推动。

三是投入模式多元，区域、院校之间失衡的格局正在加剧。举办体制的多元直接形成职业教育投入模式的多元。从职业院校办学经费来源看，大多以学费收入和财政性经费投入为主体。而财政性经费投入对不同类型职业院校而言，则有省级财政供给、市级财政供给和县级财政供给之分。虽然早在1996年的《职业教育法》中就明确提出要“制定职业学校学生人数平均经费标准。职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”但截至2013年6月，只有10个省份制订实施了职业院校生均经费标准，全国其他21个省份尚未完成此项工作［6］。据笔者相关课题调研，2010年各地高职高专院校生均财政性经费投入，最高为27874.8元，最低为2673.49元，全国平均数为6280.05元；2011年，某省两所同为市级政府举办的高职院校获得财政性经费投入的差距超过4000万元。因为缺少生均经费标准，不同区域的职业院校乃至同一区域内不同举办方的职业院校，其在经费来源上的差距非常大，而且这种差距还正在随着国家对职业教育重视扶持的力度加大而不断扩大。

（三）职能实现形式

随着职业教育从规模扩张向内涵发展转型，政府对职业院校的基础办学能力建设、专业建设、课程建设等等很多方面提出了很多直接而具体的指导性意见。从推动职业教育内涵建设、提升职业教育人才培养质量而言，这些措施很有针对性，也在实践中取得了很好的效果。但从职业教育可持续发展的角度来看，这种细末式的管理与指导，固然有其重要作用和价值，但也非常容易造成政府应有的保基础、促公平、激活力等职能的缺位和错位，本质上仍然难脱粗放式管理的烙印。从近年实践情况看，政府在职业教育改革发展中的职能作用，至少有三个方面需要认真总结和反思。

一是职业院校办学自主权没有得到有效落实。对一线职业院校尤其是公办职业院校而言，在办学自主权上受制最大的是用人自主权。其一，因成立时间不长，多数职业院校需要通过时间来消化前期因合并、升格所带来的人员转型压力，同时又因人事编制指标限制，导致在高水平专业教师队伍建设上难以适应专业建设需求。其二，因人事管理制度上“逢进必考”的硬杆子再加上职称评审中的论文导向，导致职业院校很难引进行业企业能工巧匠充实专业教学团队，行业企业与职业院校的人才流通存在较大障碍。其三，因分配制度上的传统与僵化，职业院校很难拿出有效措施来调动和激发教职工队伍干事创业的积极性和创造性，职业院校教职工队伍的疲态显现与缺少活力已是不争的事实。这一点在笔者对数十所高职院校的调研访谈中已经得到充分验证。

二是职业院校办学绩效评价方式一刀切。站在政府教育主管部门立场，对所有职业院校办学绩效的考核用一套指标体系来衡量是最方便的也貌似是最公平的。这一点在职业教育发展初期，无疑是非常有效的，其直接促进了职业教育发展的规范化。但随着职业教育内涵建设的深入，差异化、特色化发展正成为职业院校发展的重要方向，政府教育主管部门已经很难再用一个杆子量天下了。比如，对职业院校普遍使用的毕业生就业率指标，其实际上的水分已经成为社会大众所诟病的对象，甚至每年都已成为高校舆情热点之一。比如，在大多数高职院校都已经过一轮人才培养工作评估的情况下，对办学评估指标体系的分类调整与优化也已迫在眉睫。又比如，对职业院校教师队伍建设绩效上，过分强调论文专著等理论成果而对技术开发与推广成果重视不够，不分专业地过分强调教师个体的“双师型”，等等。

三是在行业企业参与办学上的“单边”推动。正如前文所探讨的，在职业教育发展中政府职能的空泛化，直接导致职业教育产教融合、校企合作中存在单边推动的跛腿现象。从各级政府出台的各项政策文件看，对行业企业参与职业教育办学虽然也有很多针对性措施，比如对企业用工中资格准入的奖励，接收职业院校毕业生实习就业的奖励，等等。但从笔者对企业调研访谈情况看，这些政策措施在实践中要么不被周知，要么没有明确的执行主体，要么在执行时相关部门之间推诿扯皮，导致企业享受这些优惠政策措施时或者实际存在“玻璃门”，或者因投入精力成本过大而主动放弃。就这种普遍现象而言，非职业院校所能解决，也非教育行政部门所能解决，必须有赖于政府各相关部门之间的系统性密切协作。

三、职业教育发展中政府职能的改进策略

为了推动和实现职业教育的全面健康协调可持续发展，各级政府应破除惯性思维和经验主义，按照十八届三中全会所提出的全面深化改革的目标与要求，着眼政府职能转变，从分级落实政府责任入手，着力优化职业教育的治理架构，着力激发职业教育的办学活力。这也应该成为职业教育发展中改进政府职能的基本方向。

（一）分级落实责任，优化政府职能结构

对照前文所阐述的职业教育发展中政府职能的核心定位，无论是优化发展环境，还是优化资源配置，都应该按照《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出的“保基本、促公平”要求来分级落实好政府责任。

一是保基本。作为中央政府而言，应着力于国家职业教育发展顶层设计的健全和完善，全面架构起支撑、推动乃至引领国家职业教育改革发展的制度体系，为职业教育改革发展夯实制度基础。作为省级政府而言，应全面执行和落实国家支持职业教育发展的政策措施，并着力于区域现代职业教育体系建设，深化区域创新，立足区域产业集群建设和转型升级需求，提升职业教育产教融合、校企合作的实效性，为职业教育改革发展夯实环境基础。作为市县政府而言，则应着力于区域内职业教育办学资源的统筹，着力于行业企业参与职业教育办学积极性的调动和激发，着力于职业院校服务区域经济社会发展能力的建设与提升，为职业教育改革发展夯实实践基础。

二是促公平。中央政府应结合财税体制改革，加大对职业教育发展尤其是欠发达地区职业教育发展的转移支付力度，并着力从项目化建设向常态化保障转变，从扶优扶强为主向扶强助弱并重转变，以促进不同区域之间和不同类型职业院校之间的均衡发展。省级政府则应加大职业教育政策资源的统筹力度，既要着力引导职业院校提升服务区域主导产业发展的能力，又要着力引导部分职业院校增强服务“三农”发展和“四化”同步的意识，以全面促进职业教育的区域均衡发展、产业平衡发展和院校公平发展。市县政府则应立足实际，全面落实上级政府各项政策措施，加强区域内职业教育办学资源的统筹利用与集约共享，着力引导职业院校围绕区域产业需求推进差异化错位发展，同时加强对职业院校办学的监督与管理，确保职业教育面向人人的公平性。

（二）完善治理架构，明确职能实施主体

职业教育现行治理架构，力图通过多元举办体制来调动和激发全社会和各行各业参与职业教育办学的积极性，但同时也带来了管理运行和资源集约上的行政壁垒。从长远来看，这无疑是非常不利于职业教育可持续发展的。就当前而言，这种治理架构可以通过管办评分离和省市两级统筹来进行优化，既继续保持其内在的合理性与积极意义，又为职业教育发展不断注入新的生机和活力。

一是深化管办评分离。从“管”的角度，应从法律和制度上落实教育行政部门作为区域内所有职业院校主管部门的主管责任，应通过制定实施生均经费标准来落实职业院校举办方的举办责任。从“办”的角度，应充分落实职业院校办学自主权，在其专业设置与调整、人事分配制度等重要事项上尊重并保障职业院校的积极性和能动性。从“评”的角度，应在教育行政部门的指导下，充分借助行业组织的作用，充分引入岗位评价和社会评价，既要保障好政府的监管职责，也要发挥好市场的评价机制，二者不可偏废。

二是强化省市两级统筹。省市两级统筹的目的其实很简单，就是要有效实现政府在职业教育发展中的核心职能定位：优化发展环境与优化资源配置。要实现省市两级统筹，必须要有一个合适的组织架构来予以保证。结合当前实际，从相对高效的角度出发，应在省级层面成立加快现代职业教育发展促进指导委员会，变联席会议制度为委员会制度，建议由常务副省长任委员会主任，教育、财政、人社及其他各行业主管部门作为委员会成员单位。委员会下设办公室，作为今后较长一段时期内统筹指导区域职业教育改革发展的常设机构设在省级教育行政部门，由省级教育行政部门副职任办公室主任，并整合现有高等职业教育和中等职业教育的管理资源，负责对区域职业教育改革的指导与管理。在省辖市层面，也应相应成立相关委员会并落实人员组成，同时可大力发展区域性职业教育联盟，以借助联盟架构下职业教育专业集群与区域产业集群的对接协作来实现政府对区域职业教育的统筹管理与指导。在组织架构相对完善的基础上，省市两级统筹即可以通过管理资源与办学资源两个方面的集约作为切入点［7］，创新区域职业教育发展，以有效实现政府职能。

（三）激发办学活力，加快政府职能转变

改进政府职能的立足点和出发点，就是要加快政府职能转变。而政府职能转变的核心，就是要通过政策激励和引导来充分发挥市场机制的作用，激发职业教育相关主体参与职业教育办学的积极性、主动性和创造性。从目前看，至少可以从以下三个方面进行努力。

一是着力引导推动行业企业深度参与职业院校办学。就区域职业教育而言，应以培育区域性行业组织作为突破口来提升产教融合、校企合作的深度和广度。其一，可立足产业链，引导龙头企业带动。作为地方政府，应围绕区域产业发展实际，借助龙头企业在行业内的资源优势、信息优势和品牌优势，通过各种方式来鼓励引导其承担本区域本行业技术技能人才规格标准的制定以及技术技能人才需求的预测预警等职能，鼓励引导其深入参与到产业链与职业教育相关专业群的对接协作中去，鼓励引导其积极参与本行业校企合作的指导与协调。其二，可立足企业群，引导小微企业抱团，这在经济欠发达地区显得更有价值。地方政府应通过各种方式，立足中小企业群，鼓励和引导本地同行企业整合力量、抱团发展。这种区域性行业组织并不一定需要什么统一的外在形式，只要能一定程度上实现行业资源的集聚整合功能，就应该得到鼓励与支持［8］。总之，就是要在本地产业集群建设与职业教育发展之间架起一道合作之桥，其根本目的是从普遍意义上降低企业技术技能人才队伍建设的成本。

二是着力引导推动职业院校高效服务行业企业发展。地方政府应积极支持职业院校，依托区校合作、企校合作、校校合作，大力推动区域内专业技术人才、技术、设备设施、信息等方面资源的高效整合，真正形成若干个能够服务乃至可以支撑区域重点产业发展的资源平台，并以这种平台为基础，突破制约职业院校创新与服务能力提升的体制机制障碍，打破职业院校与其他合作主体间的体制性壁垒，充分释放出各方人才、资源、信息、技术等方面要素在共同做好社会服务上的活力［9］。同时，地方政府对职业院校的财政投入应该视为政府面向职业院校购买服务，并成为一个普遍意义上的常态化机制，且逐步建立起职业院校服务区域发展的绩效考核指标体系。这种考核指标体系，应该在实践中不断充实和完善，既要保持一定的稳定性，也要围绕区域产业发展保持一定的灵活性。而这种灵活性应充分体现地方政府对职业院校的目标期待，并通过相应政策引导对职业院校办学改革起到良好的促进作用。

三是着力引导推动职业院校毕业生本地就业与对口就业。如何为区域产业提供及时、足够的技术技能人才供给，如何培养更多的技术技能人才在本地就业创业，如何留住职业院校毕业生在本地就业创业，已经成为地方政府的重要职责，也已经成为职业院校的重要使命。在这一点上，江苏无锡市关于“技能绿卡”的做法非常值得各地学习借鉴［10］。但无论是何种促进措施，地方政府必须要通过强化制度执行来确保相关政策的落地生根。

［1］王玲，柳连忠.职业教育的政府主导职能分析［J］.职教论坛，2011（1）：45-46.

［2］郎群秀，冯跃霞.职业教育发展中的政府职能［J］.职教论坛，2010（28）：10.

［3］琳达·克拉克，克里斯托弗·温奇.职业教育：国际策略、发展与制度［M］.北京：外语教学与研究出版社，2011：32-33.

［4］戴维·查普曼，安·奥斯汀.发展中国家的高等教育：环境变迁与大学的回应［M］.北京大学出版社，2009：55.

［5］国务院.关于大力推进职业教育改革与发展的决定［Z］.国发〔2002〕16号.

［6］李剑平.过半省份职校生均经费标准仍“纸上谈兵”［N］.中国青年报，2013-06-17（06）.

［7］吴一鸣.以资源集约为切入点创新职教发展［N］.中国教育报，2012-09-05（06）.

［8］吴一鸣.论职业教育发展中行业指导的功能实现与改进策略［J］.职教论坛，2014（10）：7.

［9］吴一鸣.高职教育服务社会的思维起点与战略把握［J］.教育与职业，2013（20）：17.

［10］马薇.无锡面向大学生推“技能绿卡”［N］.新华日报，2011-07-07（A7）.

责任编辑韩云鹏

吴一鸣（1978-），男，安徽桐城人，安庆职业技术学院副研究员，研究方向为高职教育与区域发展；孙晓雷（1975-），男，安徽芜湖人，芜湖职业技术学院教授，研究方向为高职教育管理。

教育部人文社会科学研究青年基金项目“区域创新视角下高职教育集约化发展研究——基于皖、鄂、苏三省的实证调查”（编号：12YJC880120），主持人：吴一鸣；安徽省高等教育振兴计划重大教学改革研究项目 “系统动力学视角下推动安徽省高职教育内涵式发展对策研究”（编号：2013zdjy184），主持人：吴一鸣；2011年安徽省质量工程项目“校企双主体合作育人的卓越技能型人才培养模式创新实验区研究”（编号：299），主持人：孙晓雷。

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1001-7158（2015）01-0009-06