中牟县土地节约集约利用研究

◎刘文杰

中牟县位于河南省中部，土地总面积140559.4公顷，总人口68万人，辖11镇6乡431个行政村，是中原经济区郑州大都市区重要经济支点。截至2014年，该县已使用新增建设用地规模指标3050公顷，预计在未来6年辖区内可用的新增建设用地规模指标仅余1019公顷。随着该县经济、社会的不断发展，用地需求缺口巨大，节约集约用地显得尤为重要。

中牟县节约集约用地的主要做法

加强规划调控，引导产业合理布局

中牟县充分发挥土地利用总体规划的整体调控作用，引导土地节约集约利用。在土地利用总体规划修编时，将耕地和基本农田合理摆放，把有限的建设用地规模指标放置在产业集聚区，这样既保证了耕地与基本农田数量、质量长期稳定，又为重点区域开发建设预留了空间。在项目选址、土地报批等环节，通过差别化的土地供应政策，引导企业向产业集聚区集中，逐步扭转过去粗放的用地模式，促进项目集中布局、资源集约利用。

严格项目预审，促进节约集约用地

中牟县严格按照土地利用总体规划和年度建设用地计划，重点把好用地预审关、规划条件审查关，所有建设用地必须符合土地利用总体规划和年度计划，凡不符合土地利用总体规划的建设项目，其用地申请不予受理。从严落实《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，认真执行国家、省有关用地控制指标的政策规定，对新增建设用地项目的性质、规模、用地面积、投资强度、容积率等控制指标严格审查，不符合用地条件的，坚决不予审批，用地规模过大的，该核减的核减。几年来，中牟县在项目用地预审过程中核减用地面积55公顷。

清理闲置土地，着力盘活存量土地

中牟县政府先后开展了囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题专项治理活动和存量闲置土地清理处置专项行动，对2006年至今经国务院或省政府批准征收国有建设用地中批而未征、征而未供、供而未用闲置土地和违规用地进行了详细排查，逐宗制订处置措施，并认真整改落实。经过努力,中牟县在专项活动中完成土地征收256.9654公顷，完成土地供应807.144公顷，处置闲置土地23宗，追缴土地出让金4861万元。中牟县2006～2013年批准建设用地征收率达到95%，供地率达77%，两项指标均位居全市前列。

提升准入门槛，推进标准化厂房建设

中牟县为提高土地节约集约利用水平，各产业园区都制订了企业准入条件，认真落实土地供应投资强度和容积率“双控”指标，对达不到投资强度、容积率等规定标准的项目不予供地或核减用地面积。如汽车产业集聚区规定，入驻工业企业投资强度不低于每亩260万元，产出强度不低于每亩500万元，税收贡献不低于每亩每年10万元，建筑密度不低于40%，绿地率不超过20%，单层厂房容积率不低于1.0,多层厂房容积率不低于1.6，行政配套设施用地不能超过整个项目用地的5%。目前，汽车产业集聚区已建成标准化厂房50多万平方米，平均容积率达到1.65。

拆除砖瓦窑厂，加快黄河滩区产业转型

中牟境内黄河滩区曾有黏土砖瓦窑厂300 座，占地18000多亩，直接从业人员达2万多人，一度成为沿黄三镇的支柱产业。为节约集约利用土地资源，县委、县政府下定决心分三批全部拆除了黄河滩区砖瓦窑厂。窑厂拆除后,结合窑厂废弃地现状，编制了窑厂废弃地复垦利用专项规划。目前已实施了4个批次的复垦项目，总面积17606亩,新增耕地17010亩，总投资5758.71万元。复垦指标通过建设用地增减挂钩分别用于都市农业、新型社区、标准化厂房、基础设施和民生工程等。

加快农村新型社区建设，推进新型城镇化进程

几年来，中牟县以农村新型社区建设为突破口，加快构建符合中牟实际、具有中牟特色的现代城镇体系，按照《中牟县新型城镇化建设“一改四合”工程方案》，将中牟县行政村整合为50个农村新型社区，其中33个合村并镇（点），17个合村并城。目前，该县已相继开工建设了37个新型社区。

中牟县节约集约用地存在的主要问题

土地节约集约利用意识需进一步增强

个别领导干部片面追求政绩工程、形象工程，习惯于外延拓展，热衷于向上要指标，却不重视对存量土地的集约利用。再加上有关部门之间协调监督不力，追求招商引资，随意承诺投资项目的用地条件，造成土地低效利用。另外政府对土地节约集约利用宣传力度不够，节约集约用地理念尚未成为全社会的共识，更没有成为企业和个人的自觉行为。

土地和城镇规划衔接不到位

中牟县因土地利用总体规划预留发展空间太小，各园区、镇区编制总体规划时，有突破土地利用总体规划的现象，“三规合一”没有很好执行。城市、村镇建设规划制定后随意调整,对集约用地没有起到应有的指导作用，已制定的规划也存在质量不高和实施不严的问题。

建设用地低效利用状况仍然存在

一是存在土地闲置现象，特别是因规划调整等政府原因造成的土地闲置问题非常突出。二是工业用地利用率不高,虽然工业集聚区近年来提高了项目入驻门槛，但工业集聚区单层厂房仍然普遍存在，整体土地利用率偏低。三是由于历史原因，城区还存在工业用地与生活用地相互参杂现象，部分已停产、倒闭企业用地没有及时处置，造成了土地利用布局的不合理和土地资源的浪费。

土地节约集约利用的监管机制不完善

中牟县制约粗放用地、鼓励节约集约用地的政策规定相对滞后，对低效用地处罚缺少政策依据，节约集约用地的责任机制和考核机制尚未建立。建设用地批前、批中、批后监管过程中部门配合不到位，监管协调机制不完善。对违法用地、闲置浪费土地行为的执法监察还需进一步加强，在“查事”的同时，还要加大对责任人的处罚力度。

提高土地节约集约用地的对策

切实增强节约集约用地理念

应认真贯彻落实国土资源部《节约集约利用土地规定》和《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，充分利用各种媒体和宣传工具，对节约集约用地进行宣传报道，引导社会各界和广大群众监督、支持土地节约集约利用，形成全社会节约集约用地的共识。

建立土地利用管控和调节机制

应严格按照土地利用总体规划批地用地，新增建设用地选址不符合土地利用总体规划的，必须调整选址，否则一律不予通过项目用地规划预审。用规划引导招商引资项目向产业集聚区集中。按照“有限指标保重点，一般项目靠挖潜”的原则，集中用好新增建设用地指标，优先保障重点项目和基础设施、民生工程用地需求，一般项目通过盘活存量闲置土地和低效用地解决用地需求。

严格建设用地使用控制标准

严格执行国家和省市建设用地使用标准，严格按用地控制指标核定用地规模，进一步提高产业集聚区土地投资强度和土地产出效率等工业用地准入门槛，对土地投资强度、容积率达不到标准的新建项目，不予单独供地，引导其入驻标准化厂房；落实农村居民点用地标准，新建农村居民点，人均占地面积控制在120平方米以内，生活服务等配套设施用地不得超过总面积的7%，新建农村居民点建筑容积率不得低于1.0。

积极推进地下空间综合开发利用

开展城市地下空间资源调查，加快编制城市地下空间开发利用专项规划。鼓励对大型绿地以及大型体育、文化、休闲等设施根据城市规划综合设置地下商业、娱乐、民防、物资存储等功能，鼓励新建商业、住宅项目对地下空间的合理开发利用。

建立严格的土地利用监测监管机制

规划、建设、房管、国土部门应加强协调配合，实行项目开工报告和竣工验收制度，监督项目单位按出让合同或划拨决定书明确的开竣工时间、投资强度、容积率、绿地率、建筑密度等控制指标利用土地。在签订国有建设用地使用权出让合同时，土地使用权人按照不低于土地出让金的一定比例缴纳建设履约保证金。项目按期开、竣工的，由国土资源部门返还保证金，否则履约保证金不予退还。

加大存量闲置和低效用地处置力度

继续开展存量闲置土地清理处置专项行动，计划2015年底前对2006～2013年批准建设用地中批而未征、征而未供、供而未用闲置土地基本处置完毕；推进低效用地再利用，开展城镇低效用地调查，对低效工业和物流仓储用地采取限期开发建设、企业自行升级、合资建设、政府回购等方式处置，提高土地利用效率。

建立土地节约集约利用评价考核机制

实行城乡建设用地节约集约利用评价考核，逐级签订目标责任书，落实节约集约用地责任，组织开展节约集约用地督察和单位GDP 耗地率评价，评价结果纳入县政府对各乡镇、街道、园区管委会年度目标考核范围。