欧盟跨国拐卖人口犯罪管控研究

董纯朴

内容摘要：跨国拐卖人口犯罪是当今世界共同面临的重大犯罪问题，已成为全球第三大非法获利来源，被国际刑警组织称为“世界上增长最快的犯罪”。欧洲，长期以来已经成为世界人口贩卖的最大目的地。跨国拐卖人口这种21世纪的奴役形式严重损害了受害人的身心健康和人格尊严，严重地干扰了国际社会的正常社会秩序。上世纪八十年代末，跨国拐卖人口对国际组织和各国政府尚属边缘问题时，欧盟就开始对其进行研究，并积极考虑遏制对策、开展具体实践。几十年来，打击跨国拐卖人口犯罪已成为欧盟人权战略的一个重要特征。欧盟致力于在国内和世界各地使用“3P”做法来打击跨国拐卖人口犯罪：起诉贩运者，保护受害者以及预防未来犯罪。在打击、预防跨国拐卖人口犯罪过程中务实高效，立法和机制建设也比较成熟。近些年来，我国急剧上升的拐卖人口犯罪出现了一些新的特点。欧盟的做法为我国有效预防、依法打击拐卖人口犯罪，积极救助、妥善安置被拐卖受害人提供了样板和借鉴。

关键词：欧盟；拐卖人口；管控

一、完善立法：不断加重对贩卖人口犯罪行为惩罚

（一）确立和完善有关打击跨国贩卖人口犯罪的法律和合作框架

“缺少打击贩运人口活动的专项立法，可以说是打击这种犯罪的最严重障碍。在立法缺乏的情况下，很难惩治贩运行为并将贩运者绳之以法。” 自21世纪初开始，欧盟开始关注打击跨国人口贩运专门性立法的重要性，并不断付诸于实际行动。首先，立法重视国际合作。贩卖人口问题是一个国际问题。考虑到贩卖人口犯罪已走向全球化，个别国家单靠自身力量已不足以应付的现实，欧盟决定于2003年9月2日正式加入联合国《打击跨国有组织犯罪公约》，以及关于打击贩卖妇女儿童犯罪行为的附加条款。欧盟委员会负责司法和内务事务的委员维托里诺认为：“这一决定表明，欧盟委员会非常重视在打击有组织跨国犯罪方面的国际合作，证明欧盟支持接受这一世界性挑战的各国，并希望更多的国家尽快批准该公约。”

其次，建立和完善欧盟打击跨境人口拐卖犯罪法律制度。2001年，欧盟颁布了《欧盟理事会关于打击人口贩运的框架决定指令》，其中对贩运者的起诉被作为首要目标。根据该指令，“只有当她们尽力配合对贩运者的起诉时”， 她们才可能被提供临时的移民保护。如果被贩运者没有任何信息可以提供给检察官的话，她们就会被遣返。事实上，“有一点欧盟不太愿意承认但却不得不承认，那就是临时居留许可并不是为了受害者的利益而授予的，相反，其唯一的目的仅仅是为了有助于对贩运者的起诉”。 该指令规定，到2004年8月为止，欧盟成员国必须通过“有效的、相当的和劝戒性的”立法以惩罚人口贩运者。2011年4月5日，欧洲议会和理事会预防与打击跨国人口贩运及保护受害者的2011 /3 6/EU号指令获得通过，取代了2002年打击跨国人口贩运的框架决定。与以前相关立法比较， 该指令加强了打击跨国人口贩运力度，并涵盖了跨境起诉和赃款追回的条款。

在一系列立法实践和打击跨国人口贩运行动和发展的基础上，欧盟委员会于2012年6月19日宣布已制定《2012年至2016年打击贩卖人口5年战略》。共有40项具体措施，涉及预防人口贩卖、保护受害者、援助受害者、刑事追究人口贩卖者等。按照欧盟委员会制定的战略，欧盟成员国将成立打击贩卖人口的机构，建立共同的调查机构，联合欧洲刑警和欧洲司法署处理贩卖人口的跨国犯罪。欧盟国家还将建立打击贩卖人口的公共平台，吸收民间组织参加，支持分析犯罪集团利用互联网和社会网络贩卖人口的搜索项目。同时，受害者享受欧盟法律以及成员国法律赋予的被救助权、医疗权、居留权和工作权。无疑，欧盟不断完善立法的行为体现了自身立法的发展趋向，在确保其成员国在打击跨国人口贩运方面刑事法律规范一致的最大化具有重大影响。

（二）努力解决内部地域间立法发展不平衡问题

在欧盟区域内，欧盟法律是与各成员国国内法律平行执行的独立法律系统。“欧洲联盟各基础条约中的某些条款和欧盟机构制定的某些法令（规章、指令、决定）构成了各成员国法律秩序的一部分，在一定程度上对各国公民直接授予法律权利和施加责任而不必经成员国国内立法，因此必须受到成员国法院的实施；在条约授权的合法范围内，联盟法律具有最高地位，任何与之抵触的成员国法律都应被判决无效。” 长期以来，在欧盟范围内存在各成员国法律规定各异，犯罪认定难，一些国家调查、起诉和定罪能力弱的问题。从21世纪中期开始，欧盟致力于要求和支持各成员国在国家和国际层面上的跨境人口贩运犯罪立法工作。例如，欧洲理事会和欧洲议会于2010年11月29日达成一致，具体要求绝大部分成员国在今后两年内把欧盟打击拐卖人口新法律的内容纳入各自国内立法中。严格规定所属国家要根据现实跨境人口贩运犯罪情况制定相应法律，对不执行规定的成员国将被起诉至欧洲法院。

在欧盟严格约束下，作出响应的成员国数量不断增加。2004年8月1日开始生效的芬兰刑法新条款规定，如果有组织的犯罪团伙从境外向芬兰非法贩运人口，或途经芬兰向他国贩运人口，将被视为严重犯罪行为，根据犯罪情节将被处以4个月至6年的监禁。墨西哥于2011年7月13日发布法令，决定对宪法的3项条款进行修改，目的是要协调联邦、州、市三级政府“最严厉”地打击贩卖人口特别是拐卖儿童犯罪。对贩卖人口，强迫他人卖淫、劳动、逼婚、摘取器官以及非法收养等的犯罪人员加大惩处力度，判处20至40年监禁。巴西政府于2013年3月颁布了一项为期三年的全国性战略计划，以更严格的法律和力度打击跨境拐卖人口犯罪。2013年8月25日，英国宣布为了巩固和完善现今的反人口贩卖法将出台“现代奴役”法案，加大人口贩卖打击力度。该法案将新增人口贩卖罪行种类，允许法庭限制违法者释放后创立公司、走访某些区域或与女性和小孩一起工作的权利。“欧盟作为世界上唯一具有超国家性质的区域性国际组织，在十余年的时间里，制定法律和机构建设并举，逐步强化内部执行机制，已经建立了较为成熟的区域法律制度。” 欧盟努力在其境内逐步消除打击贩卖人口相关法律的漏洞，协调欧盟成员国的有关法律使相关法律一致化，在更加有效在欧洲范围内打击贩卖人口和利用儿童卖淫等无耻行为、为受害者提供最详细、最广泛的法律保护规定等方面发挥了极为重要的作用。“在很多国家都可以看到一种普遍现象，在制订和实施了连贯一致的打击贩运国家战略之后（通过在国家打击贩运专项行动计划中制订和颁布），打击贩运人口的刑事司法行动显著增加。” 同时，欧盟在打击跨国人口贩卖领域中重视立法研究、立法及时、立法重视国际合作方面显现出的特点对世界各国起到了标杆和示范作用。

二、惩罚贩运者：多方合力起诉贩卖人口犯罪行为

（一）不断加大对跨境贩卖人口行为刑事责罚力度

在欧盟，人口贩运被看作是对人权的极度侵犯，是严重的犯罪行为。欧盟和美国等一些国家和国际组织推行注重起诉贩运者的方式，被称为“起诉违法者中心主义”模式。2001年，欧盟颁布了《欧盟理事会关于打击人口贩运的框架决定指令》。其中，对贩运者的起诉被当作首要目标。之后，各成员国开始重视对贩运者进行起诉的问题。首先，各国政府不断加大对贩卖人口行为的起诉力度，为受害者伸张正义。2011年，罗马尼亚政府着手的贩卖人口案达到897起，诉讼案件达480起，入狱人数达276人。2014年初，英国和爱尔兰开展打击贩卖人口犯罪活动，共逮捕了232名人贩子，并对其控以132项控罪。其次，起诉严重践踏相关法律的警察群体。公务人员特别是警务人员因腐败而参与人口贩运活动，是造成绑架与人口贩运犯罪猖獗的一个重要原因。据美国国务院2012年 6月公布的《人口贩运问题报告》报道，在2011年，阿根廷检察官、绑架与人口贩运调查专项办公室（UFASE）主任科伦坡“公开反对官员参与人口贩运，并以贩运罪起诉75名联邦警察，他还对其他辖区的警官采取了同样的行动。”第三，政府鼓励受害者起诉人贩子。打击人贩子的关键是要受害者指控他们。在欧盟起诉人贩子的实践过程中，缺少必要的受害者证词常常成为审判的障碍，许多受害者及其家庭受到了人口贩卖团伙的威胁，很少敢在法庭上作证。为此，意大利于1998年设立了一个保护证人的计划，向被贩妇女提供6个月的居留权和法律援助服务。之后，案件的起诉量骤然猛增4倍。2002年，美国纽泽西州“Jimenez-Calderon”案例中，法官以TVPA法判处主谋和共犯贩运人口判刑17年，并要赔偿被害人135，000美元，被害人因协助司法侦办并起诉人口贩子，而受到政府实时的保护，可长期居留并得到工作许可。近期，欧盟成员国2008年共审判涉嫌贩卖人口的罪犯1500名，2010年共审判1250名。

（二）非政府组织介入非法使用受害者案件起诉

“从20世纪90年代末以来，宙斯·拉米洛和胡安·拉莫斯的农场劳动力承包公司，即R&A收割公司，提供劳动力收割柑桔，并为美国最大的一些柑桔种植商提供其它柑桔产品。从2000年1月到2001年6月，拉莫斯强迫700多名墨西哥和危地马拉工人（其中主要是男性）无偿工作，或所支付的薪酬远远低于最低工资，并且通过暴力威胁工人，在收取从亚利桑纳到佛罗里达的交通债务，以及提供工作设备、住宿设施和其它必需品费用的表面之下，他们构成了威迫性的控制。在R&A收割公司雇员殴打一名估计是帮助工人的货车司机之后，当地社团组织Immokalee工人联盟敦促检察官调查对强迫劳动的申诉。R&A收割公司的所有权人在2002年因强迫劳动控诉而被判定有罪。”

（三）个体公民正义行为促进政府起诉涉案嫌犯

本世纪初期，贩卖人口在阿根廷不属于犯罪行为。2002年4月，阿根廷公民苏珊娜·特里马尔格23岁的女儿出门后被绑架。这位母亲开始采取行动，依靠个人的微薄力量寻找女儿下落。经过十几年的努力，这位普通母亲冒着生命危险亲自解救了150多位被拐卖的女孩，其中有的才12岁。2008年，在其游说下，阿根廷将贩卖人口定为联邦犯罪。“阿根廷反人口贩卖部门的联邦检察长和负责人马塞洛·科隆博说，“特里马尔格几乎改变了阿根廷和整个拉丁美洲对贩卖人口的看法，她在这个方面做出的努力和成绩是不可估量的。”“1975-1980年，在独裁统治下的阿根廷，共有14000人死亡或失踪，如今政府正在以各种方式起诉数量庞大的涉案嫌犯。”

三、区域刑事合作：加大打击跨国贩运人口犯罪力度

（一）国际刑警组织加强与欧盟成员国的刑事合作

国际刑警组织的宗旨是保证和促进各成员国刑事警察部门在预防和打击刑事犯罪方面的合作。在汇集、审核国际犯罪资料，研究犯罪对策；负责同成员国之间的情报交换；搜集各种刑事犯罪案件及犯罪指纹、照片、档案；通报重要案犯线索、通缉追捕重要罪犯和引渡重要犯罪分子；编写有关刑事犯罪方面的资料等方面发挥着重要的作用。

在欧盟打击跨境拐卖人口犯罪执法机制中，国际刑警组织在通信数据库帮助、分享情报、业务指导、专业培训等方面始终发挥着指导、协助作用。该组织总秘书处24小时国际刑警指挥及协调中心一直与欧盟及世界各地警察机构联系合作，共同预防及打击有关偷运人口、贩卖人口及剥削儿童犯罪活动，并协调相关的联合行动和提供国际刑警通告和资料库，协助相关国家及地区辨识犯罪嫌疑人。2005年初，西班牙警察总局“打击非法移民和假证件中心”得到欧盟国际刑警组织通报，告知马德里有一个由非法中国侨民组成的犯罪团伙，专门从中国福建等地贩卖人口。西班牙警方经过3个多月的侦察摸底后，于6月9日破获了一个贩卖中国人口的犯罪团伙，逮捕了14名中国非法移民犯罪嫌疑人。

国际刑警组织认为国际社会应该对全球范围的人口贩卖活动予以更多的关注，其通过组织培训项目，出版相关刊物，相互提供协助，并建立与人口犯罪有关的国际数据库等方式，来提高人们的认识，以便更有效地打击贩卖人口行为。为了对欧盟所有成员国参加打击跨境拐卖人口犯罪行动的警察进行培训，国际刑警组织贩运妇女以图性剥削问题专家工作组委执法机构的侦查人员编写了《侦查方面最佳做法手册》，将关于侦查为性剥削、强制劳动、奴役和贩运器官而贩运人口案件的资料纳入手册。于2006年对手册进行了修订，再次下发给所有成员国相关警务人员。这些操作层面的专业知识有利于改善欧盟境内的跨国界执法和司法合作方式，对于直接指导欧盟各成员国警察机构打击跨境拐卖人口犯罪行动侦查实践，强化案件证据意识，提高破案率，提升案件的侦办效果具有重要的指导作用。

（二）建立完善的多种打击跨国拐卖人口执法机制

一是将人口贩运犯罪划归至欧洲刑警组织职权之下。为了促进欧盟各国的刑事司法合作，集中欧盟各成员国和联盟的力量共同打击跨国拐卖人口等其他跨国有组织国际犯罪活动，欧盟于1996年6月22日通过了《欧洲刑警组织公约》，设立了欧洲刑警组织。《欧洲刑警组织公约》第2条规定，其宗旨是“改善各缔约国主管当局预防和打击恐怖主义、非法贩卖毒品和其他严重国际犯罪的效果与合作，在有事实表明存在有组织犯罪集团参与上述犯罪，至少影响两个缔约国的情况下”。作为欧盟司法与内务合作领域取得的重要进展之一，欧洲刑警组织于1999年7月在海牙开始正式运作。“考虑到欧盟范围内人口贩运犯罪的严重性，1996年12月联合行动将人口贩运犯罪划归至欧洲刑警组织的职权之下。” 在进行长达两年调查工作基础上，欧洲刑警组织于2011年1月11日成功捣毁一个阿富汗人口贩卖集团，并在意大利逮捕了26名嫌犯。另外，“整体而言，欧洲刑警组织不但为欧盟成员国执法机关的信息交流提供了一个平台，而且还积极为提高成员国的犯罪分析和促进侦查技术的共同进步而努力。”

二是设置边境联合执法队。经过多年紧密的双边合作之后，美国和加拿大按照《加美智慧边境宣言》于1996年设置了边境联合执法队。其主要由两国多个相关执法机关共同组建，包括：美国边境巡逻队、移民与海关强制执法局、美国海岸警卫队、加拿大边境服务局及加拿大皇家骑警。边境联合执法队主要目的是有效地维护和提高两国边境的完整性，工作范围是对有组织犯罪集团采取辨识、调查、侦防等措施，防止其从事有组织犯罪或是任何对美、加两国国家安全产生危害的行为。“应该说，边境联合执法队非常符合《加美智慧边境宣言》的要求，集中了对边境执法和安全保护工作最有经验的职业人员，他们的联合工作能够有效加强边境控制力度，禁止非法人口流入两国国内。”

三是多国合作打击人口贩卖行为并搜查犯罪链。长期以来，欧盟非常重视在打击有组织跨国犯罪方面的国际合作。2013年7月1日，欧盟迎来了第28个成员国克罗地亚，随着欧盟一体化程度的发展，欧盟的警务合作模式由最初的双边合作发展到当今的多国合作。2013年2月，英国、法国、比利时三国警察联合突袭了超过70个犯罪团伙老窝。英国边境管理局的警官搜查了英格兰地区与苏格兰地区的共超过35个可疑地址。在曼彻斯特、谢菲尔德、兰卡斯特以及格拉斯哥发出了搜查令，此次行动共派出超过150名UKBA官员参与。UKBA犯罪调查小组的克里斯·福斯特认为：“我们认为这次行动是有史以来抓捕走私贩力度最大的一次，不管是从时间长度上还是搜查范围上。”与此同时，作为联合行动的一部分，法国与比利时也共同搜查了40处可能窝藏犯罪团伙的地点。“我们英国的警官与法国和比利时的警官们在这次联合行动中相互帮助，我们相信这次行动成功地中断了一个有组织有系统的犯罪网络，消除了英国移民管控工作的隐患，我们将利用此次行动所掌握的线索和证据，进一步进行调查。”

四是加强与非法移民来源国和中转国警方之间的联系与合作。美国多年来已向其他国家提供了数亿美元，帮助其加强打击人口贩运的体制，并为受害者提供更多支持。长期以来，墨西哥犯罪团伙从墨西哥向美国贩卖人口获利颇丰，对美国国家安全的危害日益增大。为了加强美墨边境安全，2008年美国会通过了《梅里达倡议》法案，决定从当年财政计划中专门拨给墨西哥司法部长办公室200万美元，用以增强对该国《打击偷渡者与人贩的安全与治安行动计划》支持。并协助培训墨西哥军人和警察，提供“黑鹰”直升机及其他装备。2011年，美国向墨西哥3000多名调查员与其他工作人员提供了专业性培训。两国之间的紧密合作，在执法实践中屡屡取得成就。例如，墨西哥司法部门于2012年2月15日宣布，墨、美采取联合行动，破获了一个涉嫌将墨西哥女子运往美国从事性交易的犯罪组织，并逮捕了7名男性嫌疑人和4名女性。

四、联合调查：创新打击跨境拐卖人口犯罪方式

“贩运人口是一种复杂现象，要求以协调一致的跨部门方法进行有效地应对。由于该问题的复杂性，各组织和各国政府在确认一国要求的技术援助时经常遇到挑战。” 从总体上来看，由于有欧盟一体化的背景，各成员国警方涉外执法的环境比较宽松。例如，在英国可以使用一些侦查权力，监视、法定监视（须经负责人批准）突击监视（须经助理专员批准）秘密人力资源情报（授权程序）、经过批准的通讯侦听（IOCA材料）、没经过批准的通讯侦听（侦听邮政服务、私人电话、手机、呼机盒电子邮件）、电子数据调查。英国警察可以在欧洲范围内进行人员监控和电话监听（A国的警察可以佩戴枪械、穿警用服装进入B国，但不能进入私人房间搜查，需要得到B国的授权。）在进行监听活动时需要注意是否侵犯了人权，其监听过程由B国检察院进行监督是否合法。

但是，在打击跨境拐卖人口等犯罪活动时，因为语言、文化和地方行政差异，使得欧盟各成员国的警务人员之间很难协调工作，遇到许多具体困难：首先，机构设置重叠。欧盟一些国家管理边界的“衙门”最多的达到6个，相互不通气。其次，各申根国家各扫自家门前雪，相互不交换非法移民的信息。执法机关存在严重的官僚主义、语言障碍等问题，在一国警方对另一国家执法机构提出请求协作取证的公函后，受到回复的仅有30%。第三，欧盟国家的腐败存在于各级管理机构之中。人贩子为了逃脱打击，往往对警察进行行贿。例如，罗马尼亚警方中存在很多腐败现象，警方经常通过控制卖淫活动来获取利益。最后，在欧盟范围内的各个具体国家，由于行使主权的范围有限，各国警方对跨境打击跨境人口贩卖犯罪的能力受到许多限制。例如，2011年，捷克共和国参与了一次联合办案活动，共同办案实践反映双方存在重视程度、共同认知等多种问题。例如，在捷克共和国出现丢失2000个儿童的案件属于特大案件范围，但此案如果提请涉案国协助处理则，则被对方认为案子太小，不被引起重视。

“联合调查（joint investigation）是近几年来发展起来的一种新的国际合作形式，它表现为：两个以上的国家为打击涉及它们各自刑事管辖的犯罪活动而组建共同的临时调查机构，共同开展有关的侦查和取证活动。随着贩毒、洗钱、拐卖人口、伪造货币、网络犯罪、恐怖主义等跨国犯罪活动的发展，联合调查已成为越来越受国际社会关注的刑事司法合作方式。” 2000年5月29日，在布鲁塞尔形成了《欧盟刑事司法协助公约》，“联合调查组”这种新型警务合作形式开始在欧盟出现并不断被推广。其特点为：

首先，确定联合调查组领导层。按照欧盟委员会制定的战略，欧盟成员国建立共同调查机构，联合欧洲刑警和欧洲司法署处理贩卖人口的跨国犯罪。联合调查组构建了一个清晰明确的领导机制，根据欧盟成员国不同法律体系中不同人员各自不同的职责，选拔不同邻域或部门的人员——例如警察、海关人员、法官、检察官等担任联合调查组的领导，如果在开展具体调查跨境贩卖人口犯罪时涉及到新的邻域，能够根据所在国的地理环境及时调整联合调查组内成员，保障领导机制畅通无阻，能够机动灵活地处理打击跨境贩卖人口犯罪行动中出现的各种新问题。领导者必须具有决策能力、沟通能力、廉正（坦率、诚实，即使面临压力也要坚守正义、使用恰当的提问解决难以解决的难题、保证各方面在进行侦查过程中能够团结一致、合法获取证据，不侵犯人权、参与敏感侦查的人员应接受审查、具备高标准的职业精神。）、团队精神（重视他人的观点、注意自己的团队工作技巧和能力、确保每个组员都能够在工作中充分发挥作用、照顾到调查组内的文化差异、创造一个有助于解决难题的环境、每个组员既是领导者又是具有团队合作精神的人、消除工作障碍，保证团队工作的顺利进行）、创新精神（在工作过程中不局限于依靠调查组内部成员力量，善于向外部力量寻求更好的理念和对策。善于对具体情况进行具体分析、灵活处置、工作中既大胆无畏又不超越各种制度、规定）。

其次，联合调查前签订相关协议。包括：调查组的标志、调查组成员组成、调查组的负责人确定、开展合作调查时限、调查行动范围、行动目标评估、行动过程中利用哪些资源、提供的基本条件等。

第三，确定调查组具体目的。包括：调查并检举犯罪团伙的成员，瓦解犯罪团伙在第一国、第二国或其他地方进行的犯罪活动。在民事诉讼和刑事诉讼中，确定、控制、没收其犯罪所得资产。促进情报、信息和证据的收集，及时交换和使用。在适当情况下，利用欧盟司法组织的支持，促进国家调查协作和后续诉讼。在适当情况下，利用欧盟司法组织的支持，就调查和检举策略、诉讼的相关司法管辖权达成共识。

第四，制定打击跨境贩卖人口犯罪行动计划。在制定这个计划时尽可能地收集到各种有关情报、信息，根据准确的信息和情报，对行动进行有效的风险评估和管理，充分考虑犯罪分子所在成员国的利益和风险。同时，分析人员/研究人员根据掌握的新信息对已经确定的行动计划不断进行新的调整。

第五，侦查决策。包括：需要做出什么样的即时反应？对犯罪嫌疑人情况了解？（情报）对受害人了解？（受害人背景），对犯罪发生地了解？正在使用的侦查方法？

第六，明确行动方式。包括：（1）公众举报。根据举报线索进行侦查、查证。（负责案件的警务人员在接受到各种有关情报后立即将其书面记录下来，形成一份完整的侦查记录。在行动过程中，如果出现人员变动的情况，侦查情报可以通过侦查记录得到有效的保存和移交使用。）（2）主动出击调查、收集情报。（3）开展破坏性调查。有时警方因为各种原因没有得到犯罪情报，又想瓦解当地犯罪行为，就采取警察直接进入犯罪嫌疑人家庭进行搜查，达到震慑犯罪嫌疑人，促使其搬离当地的目的。

第七，开展联合行动。欧盟各成员国每年10月份召开一次数据分析会，制定下一年度的分析计划。第二年1月份宣布计划，一般年度计划中有三至四次联合行动。各成员国可以根据本国的实际情况选择性的参与。一般情况下，各成员国均积极参与联合行动。例如“HNB”（在欧盟层面上通过国家间的行动合作确保边境安全安检行动）有28个边防机场进入活动范围，22个成员国派遣相关官员、专家参与。在每个年度的3月份开始联合行动。行动过程的第一天为参与活动的各成员国成员讲解具体的联合行动计划、法律框架，并告知本次行动将被国际人权组织监督。告诉行动中具体应该注意的事项。第二天，实施联合行动计划。近期，欧洲议会的一份报告中提到，波兰和意大利执法部门在一次联合调查中发现了一个跨国犯罪集团，利用在线招聘中介从波兰征募受害者到意大利工作。该集团甚至向受害者收取为他们安排“工作”的费用。而受害者一旦到了意大利，则发现自己债务缠身，处在人身自由受限的劳工营，四周都是防止其逃跑的武装守卫。最后，调查官逮捕了27名嫌犯，并解救了 100 多名被贩卖的受害者。

最后，对行动效果进行总结。每年10月份，对本年度的联合行动实施情况进行总结。例如，总结“HNB”行动的报告长达几十页。

五、情报收集：掌握跨境拐卖人口犯罪“硬数据”

（一）申根成员国建立大数据库

1985年，欧洲多国签署了申根协定。该协议为申根国家执法行动制定了框架，并促成了情报数据库——“申根信息系统”。申根一揽子协定包括参与国警察当局之间的合作条款。申根成员国建立了一个大数据库。一线警员和边境执法人员都可以参考该数据库，协助其工作。该数据库和国际刑警组织数据库类似，包含了各成员国的诸如人员、车辆、物品、丢失证件等信息。同时该数据库还记载并保留禁止入境人员的信息5-10年，以确保此类人员从任何国家都无法进入。该系统储存的信息涉及正在犯罪或未来可能的犯罪，正在或未来可能为犯罪提供证据的人员的个人信息。目前该信息系统已经包括了100万人的个人信息，包括他们的姓名、职业、政治观点和性取向等等。一个新的更加复杂的版本业已形成，以处理更加复杂的信息和更多的接入点，新的系统包括指纹、照片、DNA图谱等信息。整个欧洲的各级警署和边境官员在执行例行检查的时候可以看到每个人的个人材料。

2008年，“联合国打击人口贩卖全球倡议”（UN.GIFT）指出：“与其抑制技术发展，不如利用技术潜力对组织犯罪活动进行干预来打击人口贩卖和帮助受害者。”欧盟警察部门特别重视犯罪信息收集和积累，主要信息来源有3种：各成员国信息系统中的犯罪信息，各成员国警方掌握的犯罪数据信息，国际警察部门贮存的有关欧盟成员国的犯罪信息。欧盟大多数国家行动计划包括有关研究和数据收集的专门部分，而且往往突出已确定受害人的数目和概况。”“有50个国家成立了有关数据收集的制度化机制，主要是有关人口贩运。葡萄牙的‘观测站是一个例子。它汇编了来自各实施机构和非政府组织的数据。目前在许多其他欧盟成员国中实行料类似的制度。在巴西，流动检查小组记录被解救的强迫劳动者的数目及其社会经济状况，以便检查有关预防和重新融入的公共政策的影响。

（二）设立国家报告员制度

“近年来，很多国家的不同主管机关和机构开始收集关于贩运人口问题的‘硬数据'。然而，大多数国家的这类数据收集活动都缺少能够为数据提供共同指导方针、定义和格式的中央协调工作。即便是在收集到大量贩运人口数据的国家，这些数据往往是分散的，没有建立可以汇总处理数据的中央数据库。” 为了有效解决数据收集能力不足，缺少贩运人口问题中央数据库等问题，《欧盟人口贩运指令》要求设立一个国家报告员，或负有数据收集和汇编、评估为打击人口贩运而采取的国家措施并报告有关进展情况责任的相应机制（第19条）。“任命一个独立的国家报告员也可能被证明是有效的。有关人口贩运国家报告员最初是在欧盟采用的。” “并随后在整个欧洲安全与合作组织成员国中加以促进。” 几十年来，尽管该《指令》的落实在欧盟全范围内仍处于逐渐落实的状态，但有许多欧盟成员国已经发布了一些全面的国家报告，例如，荷兰贩运人口问题国家报告员和德国联邦刑事警察局收集并逐年公布贩运人口犯罪的详细数据，其重点是已经确认的贩运人口案件、刑事情报资料、犯罪集团、受害者情况、为执法者和决策者提出的改进建议。“在美国，2008年《威廉·威尔伯福斯人口贩运受害者保护重新授权法案》确定了广泛的报告和监督要求，无论是在国内还是在国外。” 欧盟境内已经有越来越多的成员国为了满足欧盟汇总贩运人口数据的需要，任命了中央协调员，负责协调数据收集工作，维护中央数据库。

六、多方预防：政府行动和民间社会参与者密切合作

（一）建立一套完整的警务体系

欧盟地区由于《申根协定》涉及范围的日益扩大，成员国内部完全取消了边境检查，为跨国犯罪分子实施犯罪带来许多便利。“近年来，中东欧国家有组织犯罪也呈上升趋势。捷克和匈牙利已经成为国际犯罪集团协调、联络的中心，并以此为跳板，向欧盟心脏地区渗透。”“中东欧国家的有组织犯罪集团之所以发展迅速有两个主要原因：一是这些国家地处欧洲的交通要道，二是欧盟内部没有边界控制。捷克内务部的一份秘密报告称，这些有组织犯罪集团的最终目的是渗透到所在国的政治和经济生活中去。 “在不影响关于人员自由流动的国际承诺情况下，缔约国应尽量加强可能必要的边界管制，以预防和侦查人口贩运活动。” 捷克由于同德国有较长的边境线，成为走私物品和贩卖人口的热点地区。为了加强边境检查，建立了一套完整的警务体系。

涉外警务指挥部是捷克共和国警察的组成部分。其是一个重要的专门行政警察机构，主管涉外事务和外围申根签证边境的保护，对相关事务进行系统的管理分析，控制。工作人员为896/835警察，101/99文职人员。

涉外警务指挥部的职责：1、系统地分析，管理，协调相关活动。2、管理，协调和保障国际机场的综合服务。3、边防。4、系统管理和协调捷克共和国警察署区域总部下属涉外警察部门的活动。5、在行政程序中具有决策权。6、履行欧盟的法律规定和国际合约中规定的义务。7、在国家和国际层面上进行相关合作。

（二）用新的技术识别手段堵住非法移民入境通道

为了进一步加强欧盟外沿边境检查，有效地保证边境安全，防止跨国拐卖犯罪行为发生，欧盟委员会于2011年10月25日提出利用新技术加强海上出入境管理。2013年“12月2日起，欧盟开始启动新边检系统EUROSUR，旨在加强欧盟外沿边境的检查，更有效地保证边境安全，防止并保护那些以生命为赌注冒险进入欧盟的非法越境者。欧盟外部边境的18个成员国和挪威开始运行国家协调中心系统，非边境国家将于明年12月1日加入该系统。”“这些中心将成为整个系统的支柱，各成员国边检机构、警察局、边防局、海岸警卫队和海军将协同工作，并将欧盟外部边境按照安全风险分析划分为三个等级，明确规定各段边境的负责人。发生事件情况下，成员国当局通知国家协调中心，并将数据输入Frontex信息系统内，欧盟机构将信息通知其他成员国的协调中心，严重事件情况下给予帮助。各协调中心所收集的信息将由欧盟边境管理局Frontex系统汇总并分析，描绘出跨国犯罪网络路线，更有效地打击偷渡犯罪集团。”

（三）开展大规模打击跨国人口贩运宣传活动

一是启动公民社会平台反对跨国人口拐卖。2013年4月15日，欧盟在布鲁塞尔发布了一份重要报告，报告调查显示，在经济危机的阴影下，欧盟国家的人口贩卖问题越来越严重。对于贩卖人口活动，首先着眼于预防，争取让所有的国家都能认识到贩卖人口是非法的行为是预防人口贩卖犯罪的重要基础。为降低人口贩运的需求与供给，欧洲议会和理事会预防与打击跨国人口贩运及保护受害者的2011 /3 6/EU号指令就预防做出了多种重要规定。指令要求各缔约国采取措施，“例如提高意识的信息宣传活动、研究和教育计划，并在合适的情况下与民间团体合作”，（Ibid， Art. 15（2））来降低国内人口，尤其是儿童成为贩运受害者的危险。2013年6月，欧盟委员会发布了一个由超过100 家各级欧洲公民社会组织搭建的反对人口拐卖平台。欧盟委员会打算通过这个平台上定期组织会议，与组织面临的主要挑战，同时提供在线交流。“这个平台将确保他们获得必要的支持……我们也希望学习他们发展中的经验帮助我们进一步制订欧盟相关政策，该平台将集中关注人权、儿童权利、妇女权利、性别平等、移民的权利和避难所。参与组织将分享协助受害者，扩大网络和预防拐卖犯罪的经验和观点。

二是不断开展打击人口贩运研究、宣传活动。对于预防跨国人口贩运犯罪，“开展研究、宣传和大众传媒活动”。 为了呼吁国际社会加强合作，共同打击贩卖人口行为，欧盟从2007年起把每年的10月18日确定为欧洲“反对贩卖人口日”。2014年2月17日， 欧洲安全与合作组织（欧安组织）和欧洲理事会在维也纳召开会议。会议对打击该项犯罪的现存问题及解决方法进行了探讨，涉及与非政府组织加强合作、培训执法人员、保护受害者等内容，为受害者提供心理支持、创造条件让受害者更好地重新融入社会是会议的重点议题。与会代表共同对人口贩运进行了专题研究，从立法和实施上对跨国人口贩运犯罪的预防、调查、起诉、受害人保护与援助等方面进行全面探讨，为执法部门具体实践提供了指导。

电影是一种能为大众所接受，所喜爱的艺术形式。为了向公众广泛宣传人口贩运的危害，以便更严厉打击以妇女和儿童为对象的跨国人口贩运。美国在开展林肯解放奴隶宣言150周年纪念活动时，国务院与俄亥俄辛辛那提全国地下铁路自由中心联合制作了一部电影——《通往自由之旅》，展现了美国历史上的奴役和现代人口贩运的类似之处，以及其对整个国际社会的深刻影响。从而达到提高公众预防拐卖人口犯罪意识，促进公众在发现、制止和预防现代奴役方面开展更多的行动。

三是重视发挥非政府组织的作用。在欧盟，作为打击人口贩运伙伴的非政府组织可以对贩运受害者提供照顾，配合执法机关的工作，并对政府政策提供反馈，在参与预防、打击跨国拐卖人口犯罪方面发挥出重要的作用。“伴随着一体化的深入，欧盟女性团体的活动也逐渐变得活跃和有效，成为欧盟制度框架下女性参与政治、影响欧盟决策的一种主要形式。”“欧盟女性团体是区别于欧盟成员国女性团体的新型女性组织，主要以欧盟机构为政治参与对象，采用正式或松散的组织形式，以传达信息、组织游说等方式参与欧盟的决策过程。欧洲妇女游说团（EWL）是该类团体的代表。” 该组织于1990年由欧盟委员会扶持成立。至今，在30个欧洲国家有2500个组织成员，大部分经费由欧盟资助。其以欧盟机构为政治参与对象，主要目标是跟踪欧盟制度框架层面的变化，采用正式或松散的组织形式，以传达信息、组织游说等合适的方式与手段影响欧盟某些议题的决策和实施过程，实现女性利益。2013年3月6日，联合国妇女地位委员第57次会议边会之一的主题是卖淫=暴力。EWL的代表重申其针对卖淫的观点：第一，卖淫的本质是对妇女的暴力，是妇女的受害。第二，卖淫与贩运妇女基本是一回事，大部分卖淫妇女是人口贩运的受害者，被有组织犯罪伤害和控制，反对人口贩运就要反对卖淫。第三，支持瑞典式方案，以消除卖淫为目标，惩罚嫖客，帮助卖淫妇女转入其他生计。

四是多方启动多种预防人口犯罪措施。作为性奴隶主要输出国之一的罗马尼亚的一些预防人口贩卖的措施建立在慈善机构资助基础上，如建立官方的海外工作介绍所、散发警告年轻女性不要受骗的传单、建立受害者收容所等。2005-2008年，爱沙尼亚参加了EQUAL项目——“把从事卖淫的妇女，包括遭受人口贩运的妇女融入合法劳动力市场”。在项目内创办了一个受害者收容所和一个从事卖淫人员和遭受贩运之人的康复和日托中心。项目伙伴有立陶宛、德国、波兰、意大利和葡萄牙。

谷歌与一些国际组织共同建立了“全球人口贩卖热线电话系统”，于 2011年投入了1150万美元。“《联合国全球打击人口贩卖计划》的统计则表明，全球有250万人被强迫劳动，其中56% 在亚洲。被拐卖者大多数处于18和24岁之间， 43%的人被迫进行性交易。当然，这些数据并不准确，因此，真正的数字可能更令人发指。这就是为什么谷歌希望把在全球范围内的组织聚集在一起，共享重要数据，更有效地解决问题。例如，每次记录下受害者打来的电话时，受害者的位置和其提供的事实数据都能够被记录在案进行分析，让更多的组织了解，形成一个更广泛的信息网，这可以暴露出人口贩卖或强制劳动的新地点。” 该系统能够通过数据驱动网络来改善服务效率，提供反人口贩卖策略和实战经验，帮助人们对抗人口贩卖现象，保护受害者。

五是宗教力量配合政府打击贩卖人口行径。2012年9月，美国总统奥巴马在纽约举行的年度克林顿全球倡议大会上赞扬了国内基督教团体和政府一起共同合作抗击人口贩卖的行为。“我们感到特别荣幸，今天和我们在一起的有，为了解放受害者并帮助他们复原而奉献生命、有时甚至冒生命危险的倡导者们。这包括有信仰的男男女女，他们就如之前伟大的废奴主义者，在真实地做主的工作--福音派、天主教会、国际正义使命团（International Justice Mission）和世援社（World Relief），甚至个别教会，比如亚特兰大的Passion City教会，还有如此多有信仰的年轻人，他们的良心迫使他们去抗击不公正。”奥巴马引用一些经文解释这些宗教团体参与抗击人口贩卖活动的原因，并认为这些宗教团体在“回应圣经的呼召--寻求公义并营救被压迫者。” 墨西哥特拉斯卡拉州因贩卖人口从事色情业犯罪活动猖獗而成为世界焦点。为此，特拉斯卡拉教区主教弗朗西斯克·莫莱诺·巴龙蒙席通过社交网站发表每周文告时指出，“我们教区充分注意到了这一令人痛心的现实，我们处于这种情况已经长达五十年了”。巴龙主教要求“教会、国家和社会共同合作联手打击贩卖人口行径”。教区通过其传媒展开了广泛的宣传，使人们充分意识到这一犯罪活动的严重性以及恶劣影响。号召采取防御性行动、广泛合作从而及时制止暴力性剥削、保护这一犯罪活动的受害者、严惩人贩子。

六是经济发达国家从预防犯罪和保护受害者角度给予弱国多种协助。为遏制来自阿尔巴尼亚的大规模无证移民和被贩运人口通过亚得里亚海进入意大利，“在警务范围外，意大利政府还从打击犯罪的社会基础建设角度出发，尝试着从预防犯罪和保护受害者的角度给予阿尔巴尼亚协助，即从来源上遏制该犯罪。为此，意大利政府对在阿尔巴尼亚全国各地展开的许多社会发展项目给予了支持。这些项目针对处于被贩运危险中和易受贩运所害的社会群体展开，而且特别注意保障妇女和儿童的人权。除意大利政府外、意大利天主教会及大量非政府组织也对计划施以援手。预防项目的优点在于对潜在受害者进行预警和维护，帮助其增强对人贩，特别是有组织犯罪集团的警惕性和自我保护意识；社会发展项目往往会包含一些培训和教育课程，能为易受贩运伤害的人群提供改善自身处境的机会，帮助其脱离可能受人贩威胁的生活环境和经济上不利的处境。这些行动同样是打击该犯罪的重要一环，是对执法行为的辅助与配合，具有抵制有组织犯罪集团的负面影响的功能。”

七、保障人权：刑事司法程序中以受害者为中心

（一）立法方面非常注重受害人人权保护问题

欧盟委员会在2010年10月18日欧洲“反对贩卖人口日”发表公报指出，目前在欧盟内部和非法进入欧盟的人口贩卖活动的受害者估计达数十万之多。欧盟委员会认为，加强对人口贩卖活动受害者的帮助不仅有利于保护受害者，而且还有利于他们更好地与有关当局合作，从而更快地发现和打击人口贩卖活动。欧盟委员会在2010年3月提出的新立法法案中明确地表明，决心协调欧盟成员国的有关法律，增加对受害者的保护和帮助。

帮助受害者及时得到法律帮助是一个重要的问题。从宏观层面来看，欧盟的法律文书中包含了一些保护受害者并使其康复的措施，特别是有关保护受害者身份和安全、受害者参与司法程序、获取赔偿的可能性以及受害者的地位和遣返等具体和有强制性的预防措施。例如，《欧洲贩卖人口协议》把被贩卖人口作为受害者的权利放在了第一位，确保被贩卖人口有至少30天的适应期。在适应期，其可以得到来自公共机构提供的住房和紧急医疗服务，并特别规定，如果受害者在本国不能得到安全保障或愿意配合警方协助调查，可获得住在国的临时居住权。

从微观来看，荷兰外侨法律条文中有一个专门针对人口贩运的“B9”规定，对贩运人口行为的受害者和证人/报案者以及办案过程进行了详尽的描述，使作为受害人或证人的外侨能得到报案的机会，并防止他们在办案过程中被立即驱逐出境。 贩运人口的受害人最多能获得三个月的时间来考虑是否正式向警方报案并协助案件的侦破工作。在案件侦查过程中，报案人会得到在荷兰的暂时居留许可。如果案件最终得以侦破，罪犯被判刑，或者案件的侦查过程超过了三年，那这一临时居留许可就将被转为长期。在2000到2009年间，荷兰移民归化局共向96名中国人发放了在“B9规定”范围内的居留许可，占同期居留许可发放总数的8%，居各国第三位。2008年则高居第二位。

（二）实践过程中最大限度的保护被害人

一是为受害人提供多种形式的保护。首先，从人格上尊重受害人。由于恐惧、语言障碍、身体创伤等原因，被解救后的受害人往往感到束手无策。美国国务院监督与打击人口贩运事务办公室主任路易斯·席德巴卡认为：“不应将人口贩运受害者当作罪犯对待。我们必须帮助确保照顾到他们的需求并倾听他们的遭遇。”“如果受害者感到他们不能信任有关当局，或者他们的决定和行动受到质疑，他们就更可能完全避开这些服务和刑事司法程序。这会导致正义无法得到充分或完全的伸张，并且会增加受害者再次落入贩运分子手中的风险。”其次，确保照顾到受害人的各种需求。保护性措施重点放在满足受害者各种实际需求：合适的住房、教育和关爱等，并让其了解自己的权利、司法渠道、可以得到的服务以及与家庭团聚和遣返回国的程序等方面。2012年9月，美国政府宣布了一项国家战略行动计划——帮助美国的人口贩运幸存者获得需要的支持和服务。作为计划的一部分，全美各地社区积极参与，向国内人口贩运幸存者提供帮助。

二是通过国家行政管理基金对受害人进行经济赔偿。经济赔偿对于受害者康复和彻底恢复可以起到重要的作用，并且对防止其再受伤害起到重要作用。在欧盟一些成员国中，受害者可以通过国家行政管理的方案要求赔偿。例如在奥地利、比利时、捷克共和国、德国、卢森堡、荷兰和斯洛伐克等国家，对强迫劳动和被贩卖受害者的国家赔偿一般通过暴力犯罪受害者基金提供，其具有“包括保证对受害者的支付、避免冗长的法院程序以及肇事者并不一定必须被识别和卷入的事实”的优势。例如，在1995年美国马纳苏伦肯跨国人口贩卖案中，泰国人贩子以承诺高薪和合适的工作时间的方式将75名背景贫困的泰国妇女贩运到美国。这些妇女到达美国后被强迫在地下服装工厂工作，每个工作日工作20小时，被强迫偿还8000到15000美元的奴役契约债务，并被人贩子控制自己的意愿。此案破获后，受害人群体获得了4500万美元的补偿。

（三）执法机关对受害人进行人性化司法取证

一是为受害人寻找合适的翻译，对参与取证的人员进行专业化培训。例如，在欧盟范围内，捷克共和国是一个较小的国家，一般欧盟范围内会说捷克语言的人员很少，同时懂手语、不同国家文化、多国语言的翻译更为少见，而欧盟警方询问被害人时需要懂捷克语言的翻译在场协助，没有好的翻译在询问现场，会使询问被害人的工作变得非常的糟糕。被解救的受害者来自多个国家，为了能够正常的开展询问工作，警方往往在花费很长时间寻找到合适的翻译后，才开始对受害人进行取证。另外，执法机关在司法取证过程中，由专门的培训机构培训警察、法官、检察官怎样与刚被解救的被害人打交道。

二是进行人性化司法取证。“欧盟这些国家对证人保护都十分注意。证人保护有两层含义：第一层含义是证人免遭因作证所引致的犯罪嫌疑人的报复危险，第二层含义是如何避免受害人因作证而第二次受到伤害，这种伤害往往是指在性犯罪或跟性有关的犯罪或其它包括受害人是儿童的犯罪案件中，由于作证要回忆起当时的情景以及还要受到对方及律师的质询而招致第二次伤害的危险。” 受害人在警察局一遍又一遍的陈述本人被拐卖的经历是一件非常痛苦的事情。

首先为受害人设置专门的居留房间。例如，捷克共和国的警察机关专门为被解救后的受害人设置了38个专门询问儿童受害人的房间。为给儿童制造一个轻松、愉快的生活环境，房间内按照儿童心理需求摆设一些布娃娃、米老鼠等玩具，并铺设了木地板，便于孩子在地板上玩耍。

其次以缓慢、友善的方式接近受害人。为了不给受害人形成很大的压力，欧盟警方往往不会匆忙对受害人进行讯问，而是用礼貌、慢节奏、温和的方式询问受害人。捷克共和国有关法律规定，询问15周岁以下的受害人时，只能是一名警察或检察官在场。该国法律规定：移民局的警察不能进入还害人的专门居住房间进行询问，由刑事警察负责。

第三在较长时间内进行取证。由于受害人心理创伤严重，警方往往难以迅速从其口中获知线索，认为现阶段只能“缓慢、痛苦地拼凑线索”。警方在接触、询问受害人的过程往往花费几个星期甚至是半年的时间。办案女子警察在一种非常宽松的环境中多次、适时地对儿童受害人提出各种精心设计的问题。在讯问过程中，儿童受害人可以抱着玩具不直接回答警务人员提出的问题，只是对着自己抱着的布娃娃叙述自己所遭遇的各种悲惨遭遇。

三是排除非法证据。对于违法取得的证据，欧盟各国均规定了严格的排除原则，违法证据法庭一概不予接受。欧盟证据统一的内容由欧洲人权法院在判例中所确定下来。例如，刑讯逼供得到的口供以及由此得到的所有其它非法证据都应当予以排除。在获取被拐卖人口犯罪过程中，警方对获取的证据的真实性要求非常严格，对受害人进行取证时，证人和被告处于被隔离状态。警方通过受害人房间内设置有专用摄像机，把专门警务人员办案询问获得的各种情况传递到隔壁房间中进行信息分析、储存。