城乡统筹背景下的教师有序流动

李 江

（重庆第二师范学院继续教育学院，重庆 400065）

近年来“通过中小学教师流动，优化师资配置，已经成为我国各级政府和教育行政部门缩小教育差距、促进教育均衡发展的主要政策工具之一”[1]，也越发引起理论界、实践界的关注。教师流动即“一名教师在一所学校连续任教几年后，由教育行政主管部门安排其到其他学校任教”[2]。这种基于县域内教育均衡发展的教师流动模式已经成为促进教育均衡的重要手段，其内蕴的意义至少体现为：扭转教师一味涌向重点中小学或在市场竞争中处于优势地位的学校的局面，由此带来教师教育信念的改观；提升师资薄弱学校的教师力量，由此推动教育公共性的逐步实现；破解教师流动有量无质的难题，由此实现教师流动的有序发展。故此，深入探索教师流动在实践过程中的现实问题，寻求完善和改进的可能对策，既有助于进一步推动相关政策的制定，也有助于更深层次地推动教育均衡发展。

一、教师有序流动：教育均衡发展的着力点

一般而言，市场经济下的教师流动都有其存在的合理性，但存在的合理性并不能说明流动的合理性。合理的教师流动是能够促进社会良性运行、能够促进教育均衡发展的有序流动。教育公平是社会公平的重要基础，包括教育权利平等和教育机会均等两个方面内涵。“平等地分配公共教育资源”就成为教育均衡发展、保障学生起点公平和机会均等的最根本要求，这里的“资源”涵盖了经费投入、师资力量配置和教育资源管理与监督等几方面。新《义务教育法》颁布实施多年以来，各地各级政府努力改善和缩小了校际之间的办学条件差距，中央和省级财政专项帮扶政策也在不同程度上缩小了经费方面的差距，所以说“在基本完成上述资源均衡配置之后师资配置的均衡便成为义务教育资源均衡的核心内容”[3]。

有专家指出，“均衡发展的实质在于——维护平等、促进义务教育的整体发展。基础教育均衡发展的根本宗旨在于扩充优质教育资源的总量、提高基础教育的整体发展水平，从而为所有就学儿童、少年提供平等而高质量的教育条件。均衡发展具有相对性、过程性和动态性特征，绝对的均衡是不现实的，均衡的本身并不是目的，真正的目的是推动教育发展”[4]。“教师流动作为教育资源再分配的一种有力形式，可以促进师资的合理配置，保证教育的均衡发展，最终实现教育公平。”[5]故此合理的教师流动应该是有序的、多维的，是“下向流动与上向流动结合、量的合理性流动与质的合理性流动整合、普适性流动与自获性流动一体运作、区域内流动为主与区域间流动相辅”[6]的流动。

二、城乡教师有序流动过程中的现实困境

城乡教师流动在实践过程中面临着诸多问题，笔者试图从城乡教师交流的政策执行、交流的公益性及其相关配套制度视角审视其在实践过程中所遭遇的现实困境。

（一）政策理解不同导致执行不力

1999年，中共中央国务院颁发《关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》（以下简称《决定》），文件指出：“各地要制定政策，鼓励大中城市骨干教师到农村基础薄弱学校任教或兼职，中小城市（镇）学校教师以各种方式到农村缺编学校任教。”《决定》的颁发意味着城乡教师的交流开始得到国家政策层面上的支持。2002年出台的《中小学教师队伍建设“十五”规划》和2003年的《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中首次明确使用“教师交流制度”，在一定程度上实现了城乡教师合理流动的“制度化”。

然而，十几年的城乡教师流动实践中却出现了政策执行力低下的倾向。这种倾向一方面表现为县教育局在推行城乡教师有序流动时监管不力，推行时常有积极响应却行动缓慢、重视文件传达而忽视实践操作、重视理论宣传而忽视具体落实等不良现象。这期间虽然也有县级层面对于如何落实更符合本县实际的讨论或审议，但其结果终究挤兑了县域内学校间基于自身条件探索相关工作的空间与必要，进而遗忘了对县域内师资现状的分析以及寻求逐步提升整体教学效果的思考。另一方面，由于一些政府人员具有经济人的特征和官本位的思想，教师交流政策在执行过程中会陷入片面追求个人利益和政府政绩的风气，政府的政策调控在一定程度上是失效的。[7]这期间，虽然有政府或学校的调研与政策文件，但不难发现，城乡教师交流实践往往演变成了政府某些领导寻求个人政绩的手段。在自上而下行政化、权威性取向推进的进程中忽视了县域内教育均衡发展的根本目标。城乡教师交流政策的理解性差异导致政策执行过程中的失衡，或演变为政府官员谋求个人经济利益及个人政绩的手段。

政策执行的不力在忽视、挤兑地方实际的同时也在不断排斥个性化、独特性、地方性的政策解读。更有甚者，政府“对城市重点中小学挖掘人才不但不加以限制，反而在政策上提供了种种便利，实行政策保护，这是错位。可以说农村教师不断流失与城市择校风潮是同一性质的问题，从一定程度上讲是政策调控失效造成的”[8]。

（二）利益主体不同导致公益性缺失

从政策的执行与实施看来，城乡教师交流在实践中出现了政策公益性缺失的倾向，这种倾向集中体现在城乡二元结构以及部分利益集团因利益受损而采取的“消极执行或变相抵制”。

首先，城乡二元结构加剧了教师无序流动的恶性循环。由于城乡二元结构的束缚，教师的流动始终无法摆脱“城市中心”的困境。对经济相对比较落后的农村地区而言，师资队伍长期处于单向流出的窘境——教师学历、年龄、职称结构非常不合理，这些无形中影响了农村地区教育的发展，更进一步减弱学校组织文化、增加不安定因素。潜在的差距刺激了条件较好的家庭，为了下一代着想将孩子送到城镇学校，农村学校生源减少，形成恶性循环。

其次，城市中小学及其教师利益受损触发了对流动的“消极执行或变相抵制”。城乡教师流动制度是一种“非帕累托改进式”的制度设计，即新的制度安排会导致学校一部分人或一部分利益集团受到损害。[9]从学校的角度看，城市学校认为骨干教师离开自然会降低学校的竞争力和教学水平，这种无法短时间内恢复的弊端使得“有的学校为了完成交流任务，就把一些自动离职、调入外区的教师报上去，算做交流了”[10]。从教师的角度看，城市在医疗、生活水平甚至子女受教育方面等均有优势，并且城市更容易接触到具有挑战性的工作，以最大限度地提升其业务能力、发挥个人价值。也就是说，“如果农村地区的学校不能提供有竞争性、有刺激性的特殊条件，则很难留住这部分教师”[11]。

（三）配套机制不健全导致流动的动力不足

城乡教师有序流动的配套机制不健全主要体现在以下两个方面：一是硬件配套不达标——农村学校没有多媒体设备、没有网络、没有先进的教学器具或现代化的教学设备，有些农村学校甚至无法满足交流来的教师的交通与住宿要求。有的教师在交流后感叹，初到农村学校时简直是“不知所措”，脑子里在惊讶“落后”的同时却又“不知道怎么办”。二是教师心理难以适应——由于相应的评价、考核等政策上的限制，农村学校对城市教师固有的“高期待”带给交流教师的只有高负荷工作，美其名曰“发挥优秀教师的示范作用”只不过是对交流教师的超负荷使用罢了；反过来讲，农村教师交流到城市学校以后难以融入新的群体，学校领导和其他教师的轻视无形中加大了其备课压力和授课时的自卑感。

三、城乡教师有序流动的可能对策

城乡统筹并不是简单的“均贫富”，而是在兼顾公平与效率的基础上实现城市居民和乡镇居民的全面发展。对基础教育而言，最具有能动性的师资配置的均衡直接关系着义务教育能否均衡发展，而教师的有序流动则是师资配置合理化的重要保证。针对上述教师有序流动中的各种问题，有必要结合城乡统筹的背景，从教师有序流动的价值引导、政策制定与实施以及配套机制的建构与落实等重要环节展开思考与探索。

（一）培养正确的职业导向是教师有序流动的基础

城乡教师有序流动的基础工作在于提升教师的交流意愿、强化职业引导。许多教师把教师职业当作谋生手段，而忘记了其根本内涵——教师工作不仅要求精湛的专业知识、卓越的教学技能，还要有服务社会的责任感。正如美国教育心理学家舒尔曼（Lee S.Shulman）所说：“专业工作者应是那些接受了教育并且利用其知识和技能为不具备这些知识和技能的大众服务的人。他们内心要有为大众提供服务的倾向，有义务以道德理解为起点来运用复杂的知识和技能，并通过提供实际工作以表现出公正、责任感和美德来。”[12]也就是说，只有帮助教师转变“被动交流”“支教大轮岗”等误区，激发教师的职业使命感和参与热情，认识到“交流”的本质，才能实现教师交流的有序、自愿。

（二）设计合理的流动制度是教师有序流动的保障

教师有序流动的制度设计重点在于激励城市教师参与交流，吸引优秀城市教师流动到农村学校工作。有学者强调：“城乡教师交流政策目标的达成在很大程度上取决于交流教师对该项政策的认同和教学效能的发挥。”[13]也就是说“政策实施者不太可能支持他们认为与其自身利益对立的政策。如果可能威胁其工作保障、晋升机会和现状，新政策必定会遭到政策实施者的反对。”[14]所以，制订合理的管理与流动制度，从政策上弥补教师有序流动工作开展的缺陷（如明确交流教师的水平、交流教师的工作量以及交流时间等核心问题），是赋予交流教师归属感、促进教师流动稳定发展的保障。

（三）完善科学的配套机制是教师有序流动的关键

科学的配套机制是教师有序流动顺利开展的关键。首先，要在积极建立和完善教师有序流动制度的基础上完善硬件配套。结合交流教师的特点尽量安排与其专业和专长对应的岗位，同时考虑学校条件，在交通、住宿和办公条件等方面为交流教师提供便利。如日本实行的“偏远地区津贴”“寒冷地区津贴”等方式给予交流教师更高的经济待遇，以促进教师向偏远地区的流动。其次，建立一套科学的考评标准和约束机制，才能全面客观地反映教师的日常教学价值和交流价值。更进一步讲，为促进教师的有序流动必须探索和制订科学的考评激励机制、跟踪约束机制，既全面评价交流教师的教学计划与备课、听课、评课等日常教学情况，又要对课堂教学的创新、教学质量的改变等进行量化考核；同时，推进任教学校评定、学生评定和教师自评三方联合考评，以最大限度地实现教师个人发展、集体发展与区域教育发展的整体提升。▲

[1]郝保伟.中小学教师流动：类型、问题及政策设计[J].教学与管理,2012（11）：7-10.

[2]汪丞.教师定期轮换流动制度——促进校级师资均衡发展的一种思路[J].中国教师，2006(2):15.

[3]崔亚超.关于义务教育学校教师流动问题的研究——以北京市中小学教师流动政策为例[D]：[硕士学位论文].北京：首都师范大学，2003：19.

[4]朱家存.教育均衡发展政策研究[M].北京:中国社会科学出版社，2003:184.

[5]张雷.均衡视野下义务教育教师流动机制探究[J].当代教育科学，2010：（11）21-23,35.

[6]殷世东.义务教育阶段教师流动机制的构建[J].教育发展研究,2013(18):80-84.

[7]刘利祥.我国义务教育阶段城乡教师交流政策实施研究[D]：[硕士学位论文].沈阳：东北大学，2009：27.

[8]牛殿利,牛波.关于农村中小学教师流动问题现状调查[J].基础教育,2002(2):13.

[9]柳新元.利益冲突与制度变迁[M].武汉：武汉大学出版社,2002：74.

[10]马焕灵,景方瑞.地方中小学教师轮岗制政策失真问题管窥[J].教师教育研究，2009（2）：62.

[11]余应鸿，董德龙，胡霞.城乡教师流动及其一体化发展机制研究[J].教育理论与实践，2013(31)：21-24.

[12]李·S·舒尔曼.理论、实践与教育的专业化[J].王幼真，刘捷，译.比较教育研究，1999（3）：36-40.

[13]鲍传友,西胜男.城乡教师交流的政策问题及其改进——以北京市M县为例[J].教育研究，2010（1）:19-22,58.

[14]弗朗西斯C富勒.教育政策学导论[M].2版.许庆豫，译.南京：江苏教育出版社,2007：270.