高职院校内部治理结构改革与创新问题探讨

2015-01-31李宏昌

职教论坛 2015年19期

□李宏昌

高职院校内部治理结构改革与创新问题探讨

□李宏昌

近年来，伴随我国高职院校由办学规模扩张向注重内涵发展的转变，传统高度集中统一的内部管理体制已不合适宜。为了推进高职教育更好更快发展，高职院校必然要建立健全内部治理结构，这既需要国家教育行政管理“顶层设计”的强力推动，也需要高职院校内部的自我改革与创新。为此，文章以高职院校内部治理结构的基本内涵为逻辑起点，在阐述高职院校内部治理结构价值诉求的基础上，明确提出了新时期高职院校内部治理结构改革与创新的思维向度与路径选择。

高职院校；内部治理结构；基本内涵；价值诉求；思维向度；路径选择

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》中明确提出：要建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代大学制度。高职院校作为我国高等教育的重要组成部分，积极构建一种既适应深化自身内涵建设，又适应经济社会发展要求的良性内部治理结构，是新时期高职院校建立健全现代大学制度的本质与核心。近年来，伴随我国高职院校由办学规模扩大向注重内涵发展的转变，传统的高度集中统一的内部管理体制已经不合适宜。为了推进高职教育更好更快发展，高职院校必然要建立健全内部治理结构，这既需要国家教育行政管理“顶层设计”的强力推动，也需要高职院校内部的自我改革与创新。

一、高职院校内部治理结构的基本内涵

（一）高职院校权力系统

现阶段，我国高职院校内部主要存在着四种权力：政治权力、行政权力、学术权力和民主权力。政治权力集中体现在中国共产党高职院校委员会（以下简称“党委会”），行政权力体现在以高职院校院（校）长为首的行政管理体系，学术权力体现在高职院校内部学术评议机构，民主权力体现在高职院校内部民主管理与民主监督。具体而言，高职院校的政治权力就是“从价值、信仰与国家治理角度确定高校性质与管理权力，它是政府及社会的代理人……体现为党委领导下的校长负责制制度设计”［1］；行政权力主要是依据国家法律法规、政策和高职院校内部规章制度建立的一种影响和支配高职院校内部机构及其成员的一种权力；学术权力主要是指高职院校中专门从事教学科研的专业技术人员和学术组织所具有和运用的权力，“是以（技术）专家、学者为核心，植根于学科专业背景，追求的是学术自由与学术自治，其基本目标是保证高等职业教育的科学发展、学术标准的贯彻以及学术人员基本权益的实现”［2］；民主权力主要是根据高职院校章程所赋予的，以教职工代表大会和工会等为主要组织形式，对学校事关未来发展规划和全体师生员工根本利益的重大事项所拥有的民主管理、咨询、监督的权力。四种权力只有相互影响、相互制约，才能保持高职院校内部权力运行的动态平衡。

（二）高职院校内部治理结构的涵义

高校治理（University governance）源于公司治理（Corporate governance）。当前，关于“治理”，被普遍认同的定义来自于 “全球治理委员会”，他们认为：所谓治理“是个人或组织，公共部门或私有部门管理其一般事务的多种方式的总和，它是一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程”［3］。“高校治理”与通常的“大学管理”不同，它强调高校各治理主体权、责、利的合理划分及其权力在运作过程中所形成的相互依存、相互制约、相互影响的关系。正是在这个意义上，“高职院校内部治理不仅应包括教育行政管理与教学质量管理，还应包括通过权力或决策机构、资金与产权结构、运行管理机构、督导评估机构的合理设置与安排，形成有效的内部运行机制，体现学术自由、分级管理、院系相对独立的模式”［4］。而高职院校内部治理结构则是现代高职院校制度在“高校治理”理念指导下的制度化结构，它通过“高职院校内部的组织机构设置及其权力配置、制衡和激励，以及处理高职院校各利益相关者之间关系的一系列制度安排”［5］，其实质是通过高职院校内部各利益相关者之间的权力科学、合理分配与制度优化设计，不断实现各利益主体诉求的“最大公约数”，以达到高职院校内部治理公正与效率契合的理想状态。

二、高职院校内部治理结构改革的价值诉求

高职院校内部治理结构改革的价值诉求是高职院校内部治理结构改革应遵循的基本准则和目标追求。新时期，高职院校要通过内部治理结构改革与创新，保障自主办学，推进内涵发展；深化产教融合，实现工学结合；注重利益协调，推动利益整合；倡导专家治学，维护学术尊严；提升管理绩效，促进和谐发展。

（一）保障自主办学，推进内涵发展

虽然，我国《高等教育法》中明确规定了高校的相关自主权力，但在实际操作中却未有效落实，其根本原因在于包括高职院校在内的各级各类高校仍处于封闭的管理模式下，这既弱化了高职院校自主办学的权力，又阻断了高职院校自主办学的路径。因此，打破现行封闭的管理模式，建立全新开放的治理模式，才是保障高职院校办学自主权的有效措施。正是在这个意义上，高职院校要通过改革与创新实现其内部治理结构的不断优化，从而构建中国特色现代大学制度，“保证是坚持和改进党的领导，这是保持大学的社会主义办学方向的关键所在，也是加快高等教育治理体系和治理能力现代化建设，推动内涵式发展的强大动力”［6］。

（二）注重利益协调，推动利益整合

建立现代大学制度，优化大学治理结构，其精神实质就是有效保障高校利益相关者的合法权益及其诉求的充分实现。因此，在改革与优化大学内部治理结构时，要“权衡和兼顾利益相关者的利益诉求，积极建构一套能有效协调大学内部利益相关者关系的利益平衡机制，明确利益相关者及其组织的权责，规范利益相关者组织的运作规则与方式，解决利益矛盾，化解利益冲突，改善利益失衡，保障利益诉求，促进利益和谐”［7］。对于高职院校而言，其利益相关者在校内主要包括专职教师、教学科研人员、管理服务人员、学生及家长，在校外主要包括政府、有合作关系的行业、企业、社会团体和校友等。所以，“高职院校内部治理结构改革，首先要梳理和尊重他们的利益诉求。在此基础上，将学校的决策、执行和监督权力合理地分配到他们手中，建立起利益相关者真实参与‘相互制约的决策’执行和监督制度”［8］，从而促进高职院校各利益相关者之间的利益协调与利益整合。

（三）倡导教授治校，维护学术尊严

对于建立现代大学制度，英国著名教育学家阿什比明确指出：“我们不要忘记，每个大学能否健康发展就在于校内由哪些人主持”［9］。美国教育学家亨利·罗梭福斯基进一步强调：“在大学里，有知识的人拥有更大的发言权”［10］。作为我国高校的重要组织部分，高职院校在内部治理结构改革与创新中同样要坚持学术自治与学术自由原则，明确教授（由于高职院校的特殊性，行业技能大师和实践专家也应被纳入教授群体）在诸多利益相关者中的独特地位与不可替代的价值。建立现代大学制度就要强调学术权力在高职院校内部治理结构中的主体地位，始终坚持学术本位，倡导教授治校、彰显学术价值、推崇学术自由，树立教授等专家学者及其学术组织在学术事务的绝对权威，而政治权力与行政权力都要服务并服从于学校教学、科研和学术发展。

（四）提升管理绩效，促进和谐发展

“绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现的不同层面上的有效输出”［11］。高职院校治理绩效既反映在人才培养质量、专业服务产业水平、科学研究能力和产教融合程度上，又反映在高职院校内部治理进程中各组成部分的高效合作、良性运行与协同创新上。因此，高职院校要通过内部治理结构改革与优化，积极构建有效提升内部治理绩效的规章制度、组织程序与制度安排，从而实现内部组成部分积极配合、协调统一，确保决策科学、政令畅通、执行有力及运行高效。只有这样，才能在内部治理结构不断优化的进程中，实现高职院校各利益相关者之间的系统性、有序性、协同性和动态发展性，提高内部治理结构的科学性与有效性，促进高职院校和谐发展。

三、高职院校内部治理结构创新的思维向度

（一）从基本国情出发，不断彰显“中国特色”

当前，推进高职院校内部治理结构改革与创新，必须从我国国情出发，与我国现阶段经济、政治、文化发展水平相适应。因为，高校内部治理结构作为现代大学制度中的重要组织部分，在健全与完善的进程中，既要符合现代大学制度的先进理念与精神实质，又要遵循现代大学的内存逻辑与运行规律，使之更加适应国家政治制度设计与意识形成要求。因此，在高职院校内部治理结构改革与创新的过程中，就必须立足我国国情，一切从实际出发，积极探索符合具有世界水平和中国特色现代职教理念的高职院校内部治理结构与运行机制。其中，最为重要和根本的是必须加强与改进党委领导下的校长负责制，并在此基础上，严格遵循现代大学内部治理规律与运行机制，进一步加强顶层设计与制度创新，科学设置组织层级、切实明确权力边界、完善权力运行机制，从而在高职院校内部治理结构改革与创新中不断彰显“中国特色”，弘扬当代中国大学精神。

（二）践行“依法治校”理念，充分发展民主

“依法治校是我国高校内部管理体制改革的必然趋势，是高校管理走向科学化、规范化、民主化的必由之路，也是大学内部治理结构的内在要求。从完善大学治理结构来看，大学章程是高校得以正常运行的 ‘根本大法’，是大学管理与运行的规则体系”［12］。因此，在高职院校内部治理结构改革与创新的进程中，要全面推行“依法治校”理念。为此，在改进与完善高职院校内部治理结构的进程中，高职院校要在党委的领导下科学制定学院章程，在专业建设、专业发展、师资队伍建设、校企合作、集团化办学、大宗物资采购等重要领域，成立学术委员会、教学委员会、人才工作委员会、财经工作委员会，召开职工代表大会，支持职工工会与学会生等群众自治组织，充分发挥全体师生员工在民主决策、民主管理与民主监督中的作用，积极引导全体师生员工参与事关学校重大事项的咨询、决策和运行过程，全力推进学校内部治理的科学化、民主化进程。

（三）注重“利益相关者”，实现治理主体多元化

实践证明，大学内部治理结构的改进与完善过程就是高校内部各利益相关者的利益协调与利益整合过程。因此，在构建高职院校内部治理结构的过程中，最根本的问题是如何解决各利益相关者对高职院校内部事务的知情权与参与权，保障高职院校内部管理体制机制的完善。作为一个典型的利益相关者组织，高职院校内部治理结构的改革与创新，既要体现现代大学的“非单一化组织”属性，又要突显“委托代理关系”的特点，借以科学而有效地解决作为独立法人的高职院校在面向社会办学与参与市场竞争的过程中面临的诸多利益矛盾与冲突。为此，“高职院校以先进的理念为指导，将管理演变为治理的过程。在学校内部，以学术为导向，调动高职院校利益相关的各方力量，使他们之间通过权利分割、责任分担与利益分享，共同推进高职教育事业的发展，才能使内部利益相关者的控制权在大学内部治理结构中达到最优配置”［13］。

（四）强化监督与制约，构建有效制衡机制

在高职院校内部治理机构的改进和完善过程中，还要通过不断强化对权力的监督与制约，积极构建权力制衡机制。为此，一方面，高职院校内部治理 “要建立健全决策——执行——监督的闭环机制，对于决策环节要形成包括由行业企业等外部人参与决策的制度，以教授或专业组织为主的咨询论证制度，以及师生参与的民主决策制度；对执行环节，由党委对重大决策的执行情况进行监控，建立行政对重要事项执行情况向党委报告的制度；在监督环节要进一步完善监督与评价体系，特别是要引入第三方中介组织对执行情况进行评估”［14］。另一方面，高职院校内部治理要建立有效的权力制衡机制，为了切实维护国家与集体利益，进一步明确高职院校院（校）长在提高学校内部管理效率、提高人才培养质量、促进产教融合、提升专业服务产业水平、促进科研成果转化、确保学校资产保值增值中的责任；进一步完善高职院校内部权力约束机制设计与制度安排，建立健全权力外部监督与内部监督形式，从而确保高职院校内部权力的有效制衡。

四、高职院校内部治理结构创新的路径选择

众所周知，改革是一项系统工程，涉关各种主体的利益协调与利益整合，客观上需要以多维视角与向度进行综合考量与统筹协调。因此，高职院校内部治理结构的改革与创新既要使其政治权力、行政权力、学术权力和民主权力之间科学运行与有效制衡，又要实现院系两级职权的科学配置与合理划分，降低管理重点、提高运行效率，从而保障高职院校内部治理的科学高效与和谐发展。

（一）坚持依法治校，制定学校章程

高职院校内部治理是践行“依法治校”理念下的科学治理、民主治理与文明治理，是以高职院校章程为主要制度载体的治理。因此，制定与完善高职院校章程是改革与优化高职院校内部治理结构的基石。改革与创新高职院校内部治理结构，在本质上就是依据章程进一步改进与高职院校“治理机构和治理体系，推进机构、职能、权限、程序和责任的法定化，正确处理政治权力、行政权力、学术权力与民主权力的关系，努力建构一种开放的、多元主体共治的治理模式，最终形成完备的治理规范体系、高效的治理实施体系、严密的治理监督体系、有力的治理保障体系的治理结构。”［19］为此，要在以下几个方面制定和完善高职院校章程：一是加强与改进党委领导下的校长负责制，进一步明晰与优化党委在高职院校内部治理结构中的政治权力与政治职能；二是积极探索由高职院校党委书记、院（校）长、教授等职工代表，合作企业代表，行业专家代表等组成的高职院校理事会（或董事会）制度，进一步明确学校重大事项的咨询、决策与执行程序，切实维护、保障与增进各利益相关者的根本利益；三是明确院（校）长作为高职院校的最高行政首长，赋予以其为首的高职院校行政管理与服务团队相应的权责利；四是通过章程进一步明确高职院校内部组织机构及其地位、作用与职能；五是明确规定教授委员会、学术委员会等学术团体和工会、学生会等自治组织的权力范围、职责和义务，保证学术权力科学运行与民主权力有效行使。

（二）坚持和改进党委领导下的校长负责制

1998年，我国分布实施《高等教育法》中明确规定：高等学校实行党委领导下的校长负责制。2014年10月14日，中共中央办公厅出台《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（以下简称《意见》）中明确指出：“高等学校党的委员会是学校的领导核心，履行党章等规定的各项职责，把握学校发展方向，决定学校重大问题，监督重大决议执行，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务完成”［16］，《意见》进一步强调：高职院校（院）“校长是学校的法定代表人，在学校党委领导下，贯彻党的教育方针，组织实施学校党委有关决议，行使高等教育法等规定的各项职权，全面负责教学、科研、行政管理工作”［17］。改革与创新高职院校内部治理结构就必须坚持党委领导下的校长负责制，进一步明确党委作为领导核心主要负责学校思想政治与重要事项决策，校长作为学校行政首脑在党委领导下独立行使行政权力主要负责提高学校教学、科研、行政管理工作效率与水平。在改革与创新高职院校内部治理结构的进程中为了更好地坚持与完善党委领导下的校长负责制：“一要创新领导体制，吸纳政府、行业企业等校外人士加入，扩大党委会构成，以增加决策主体的多元化；二要加强党内民主，完善党务公开制度，探索党代表列席党委会制度，形成党委重大决策征求党代表意见的程序；三要成立辅助决策机构，在决策前后接受专家的咨询与评估；四要严格党委会的权力边界，党委会只负责学校重要事项决策，包括学校发展规划、年度计划、年度预算审定等执行环节完全交给校长，不干预具体的办学事务；五要规范决策程序，凡属‘三重一大’事项在提交决策前，经过必要的民主程序，广泛听取师生的意见，确保决策的民主性，为了提高行政的执行水平，建立校长权力的约束机制和执行情况的问责机制”［18］。

（三）赋予高职院校充分的办学自主权

为了推进高职院校内部治理结构的改革与创新，就必须深入落实我国《高等教育法》和《职业教育法》中关于支持高职院校自主办学的精神，关于高职院校办学自主权的相关规定，依法赋予高职院校充分的办学自主权，这是激发和增强我国高职院校的办学活力与发展动力的基本前提，也是促进高职教育全面、协调、可持续发展的关键环节，更是不断提升高职教育人才培养质量与水平的客观要求。为此，建议全国人大、国务院等相关部门组织充分调查研究，认真总结高职教育发展经验，遵循高职教育发展规律，站在构建具有世界水平、中国特色现代职业教育体系的战略高度，充分尊重与切实保障高职院校办学自主权，及时修订与完善现行《高等教育法》和《职业教育法》等法律法规，深入落实全国职业教育会议精神和《国务院关于加快现代职业教育发展的决定》的相关政策，真正赋予高职院校充分的办学自主权。在这里，要特别强调，地方政府及其教育行政主管部门要 “建立服务行政的意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对高职院校的行政审批事项，依法保障高职院校充分行使办学自主权，政府应着眼于高职院校系统内外部的宏观关系的处理和高等教育事业的质量标准及发展方向的确立，而不应过多关注高职院校内部的运作和管理，政府的角色应当从‘管制’走向‘服务’，充分遵循高等职业教育的发展规律，不干涉和不控制高职院校的学术事务，通过提供服务和支持来促成高职院校办学目标的实现”［19］。

（四）健全二级管理体制，奠定内部治理基础

二级系部是高职院校内部治理结构的基石，这是因为，二级系部既是高职院校重大决策、行政命令的具体实施者与执行者，又是高职院校面向市场竞争与开门办学的直接组织者与协调者。因此，在推进高职院校内部治理结构改革中，要不断深化二级管理，在合理界定学校与二级系部职权关系的基础上，依据高职院校章程充分赋予二级系自主权，“坚持管理重心下移，形成校院系的纵向分权……基层承担着主要的教学、科研、社会服务职能，因此学校要在人、财、物等各方面给予学院充分的办学和管理自主权，充分发挥基层学术权力的作用”［20］，不断扩大二级系部在人才培养、专业发展、教师聘用、课程改革、内部分配等日常治理过程中的充分自主权，将二级系部日益培育与打造成为高职院校基层办学实体，从而促进高职院校理由“传统管制型”向“现代治理型”的根本转变，以准确的市场定位、灵活的治理形式、高效的运作模式实现又好又快、更好更快地发展。事实上，为了更好地推进二级管理，实现管理重点切实“下移”，高职院校还应加强对二级系部的宏观指导与统筹协调，即把学校的教育教学、科研研究、服务社会等具体任务下放给二级系部，使其在专业建设与发展、招生计划、课程改革、教师聘任、校企合作、专业服务产业、协同创新等方面拥有更多的版主自权，在进一步明确学院与系部权、责、利的基础上，建立健全二级系部内部治理运行机制，促进二级系部决策、执行、监督的一体化，从而保障学院整体内部治理结构的科学化与高效化。

（五）坚持教授治学，推崇学术自治

我国著名教育家、浙江大学原校长竺可桢先生曾明确指出：“教授是大学的灵魂”。作为兼具教育性与学术性的社会组织，大学“要充分发挥教授为代表的学术委员会、教授委员会等学术团体在学校学科建设、规划制定、课程设置、招生等重大事项中的决策指导作用，”［21］也就是要坚持所谓的“教授治学”。对于高职院校而言，教授治学是指在高职院校改革内部治理结构中，要传承大学精神、倡导学术自由、秉承学术传统与标准、促进学术健康发展，特别强调有学术权威与社会威望的专家、学者对高职院校教学改革、专业建设、课程设置、学术活动、产教融合、服务社会等日常教育教学和管理服务的影响力、控制力和支配力。在推进高职院校内部治理结构改进与创新的进程中，教授治学是高职院校教师在主体地位的集中表现，是满足高职院校学术运行规律的根本要求。坚持教授治学，就是要倡导学术自由、推崇学术自治，为此，改革与完善高职院校内部治理结构就要科学组建学术咨询决策机构，建立健全教授委员会、学术委员会、各类专业委员会、教学委员会、校企专家联席会等学术性组织，并确保其能够以科学、有效的工作机制促进学校学术权力的良性运行与发展，进而充分发挥上述由教授主导的各类学术组织在事关学校改革、建设和发展中的咨询、审议和评定作用，促进整个教授治学日益走向科学化、专业化和民主化。

（六）健全民主制度，完善监督机制

在推进高职院校内部治理结构改进与创新的过程中，要充分调动全体师生员工积极参与办学，保障全体师生员工的知情权、参与权与监督权，尊重全体师生员工的个性发展和多元利益诉求。为此“一是通过完善和落实党代会制度，培育党代会代表这支党内民主权力，以发扬党内民主带动校内民主；二是切实保障教代会在学校民主监督和民主管理的权力，扩大教代会在学校重大事务中的审议权甚至是决定权；三是尊重并维护民主党派和无党派人士在学校事务中的监督和建议权；四是通过健全学代会制度，加强学生会以及相关学生社团建设，培养学生参与学校民主管理的主人翁意识，保障学生的民主权利”。［22］与此同时，要通过建立高职院校章程，进一步规范高职院校办学、管理与服务活动，进一步明晰各职能部门的职责与权限，进一步明确各重要岗位的工作程序与规范，从而积极引导全体师生员工有序参与到高职院校内部治理之中，通过不断改进与优化工作流程、增加与拓展师生员工参与渠道，集中民智、发扬民主、顺应民意，从而切实发挥教授委员会、学术委员会、教职工代表大会、纪检与监察、财务与审计、工会、学生会等组织、部门、团体在优化高职院校内部治理结构中的民主监督作用。

［1］时伟.大学内部治理结构改革的逻辑、动力与路径［J］.中国高教研究，2014（11）：11．

［2］［19］雷世平.我国高职院校治理结构存在的问题及其优化研究［J］.职教通讯，2013（10）：33-34，36-37．

［3］Commission on Global Governance.Our Global Neigh-borhood：The Report of he Commission on Global Governance［R］.Oxford University Press，1995（02）．

［4］周衍安.公办高职院校内部治理探析［J］.黑龙江高教研究，2007（1）：102．

［5］董仁忠.高职院校治理结构研究［J］.教育发展研究，2011（7）：36．

［6］陆先亮等.大学内部治理结构中完善党委领导的思考［J］.常州大学学报（社科版），2015（1）：103．

［7］［15］徐木兴.依法治国视域下大学内部治理结构优化新探［J］.教育探索，2015（2）：69-70．

［8］刘涛.共同治理视阈下公办高职院校内部治理结构改革的实践探索［J］.职教论坛，2103（18）：14-15．

［9］［英］阿什比.科技发达时代的大学教育［M］.北京：人民教育出版社，1983：63.

［10］亨利·罗梭福斯基.大学有效管理的七条原则［J］.外国高等教育资料，1996（1）.

［11］孙柏瑛.公共部门人力资源开发与管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2009：190.

［12］王作兴.完善高职院校内部治理结构的现实选择［J］.江苏高教，2011（4）：135-136．