关于我国职业教育法修订的建议——基于对德国职教法修订的研究

□高　明

关于我国职业教育法修订的建议——基于对德国职教法修订的研究

□高明

职业教育法作为我国职业教育领域的基本法，指引和规范现代职业教育的发展和现代职业教育体系的构建。目前，职业教育法的修订工作已列入第十二届全国人大立法规划和国务院法制办的议事日程，正在由教育部负责推进。借鉴国外职业教育法修订的经验，将有助于做好此次修订工作。通过简要回顾德国职业教育法的修订历程，总结德国职业教育法修订的特点，参照我国现行职业教育法，提出应提升法律地位、扩大适用范围、突出职教特色、增加中微条款和明确监督主体等建议。

德国；职业教育法；修订

一、问题的提出

2014年10月，党中央在北京召开了以“依法治国”为主题的第十八届四中全会，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为“新常态”背景下全面推进依法治国指明了方向，明确了任务，做出了全面的部署。在教育领域为贯彻好四中全会精神，重点做好依法决策、依法行政、依法办学和依法治校。具体到职业教育领域，应依法办好职业教育。而所依的法主要是《中华人民共和国职业教育法》（简称《职教法》）。

《职教法》于1996年5月，由第八届全国人大常委会第十九次会议审议通过，于当年9月颁布实施，是我国职业教育改革发展过程中的标志性事件，是我国职业教育法制建设的里程碑。《职教法》由 “总则”、“职业教育体系”、“职业教育的实施”、“职业教育的保障条件”和“附则”五部分构成，共40条。对我国职业教育在教育中的地位、发展方针、结构体系、实施举措、体制机制和经费渠道等做出了基本规定。对我国职业教育科学化和法制化的发展以及初步构建现代职业教育体系起到至关重要的作用。但《职教法》自颁布实施19年来，随着我国经济社会的发展，特别是“依法治国”、经济“新常态”、建设人力资源强国、实现“新四化”、经济体制改革和技术更新换代对职业教育提出新要求；职业教育在发展过程中，出现了新情况、遇到新问题、产生新矛盾；职业教育法制的建设相对滞后于新形势下职业教育的发展。而2006年，中央政府对义务教育法进行修订，体现出我国在立法水平、立法技术和立法质量的提升，对《职教法》的修订具有重要的借鉴意义，提供了宝贵的经验。因此，为保障依法治“职教”，需要对《职教法》进行修订和完善。

二、德国《职业教育法》修订的回顾

德国联邦政府为应对21世纪的挑战，大力发展职业教育，在对《职业教育法》（1969）和《联邦职业教育促进法》（1981）进行合并、增减和修订之后，于2005年4月1日，颁布并实施新的 《职业教育法》（TheVocationalTrainingAct），包括：总则（Generalprovisions）；职业教育（Vocationaltraining）；职业教育的组织 （OrganizationofVocationalTraining）；职业教育研究、规划与统计（VocationalTrainingResearch、PlanningandStatistics）；联邦职业教育研究所（FederalInstituteforVocationalEducationandTraining）；处罚规则（ProvisionsGoverning Fines）；过渡与衔接条款（TransitionalandConcludingProvisions）等七部分，共105条［1］。此次修订，肯定了职业教育对德国社会经济发展的重要作用，凸显了职业教育的法律地位，明晰了职业教育法律的基本框架，以积极主动的姿态应对新世纪职业教育所面临的机遇和挑战。通过对联邦政府和州政府职权的划分，联邦政府参与“双元制”中企业内的职业教育，州政府负责“双元制”中学校职业教育以及其它全日制职业教育，以便为更多的青年人提供更好的职业教育培训的机会，以使不同地区和家庭背景的年轻人，都可以拥有一技之长，独立且成功地开启自己的职业生涯；也为德国的经济发展培养高质量的各级各类技能型人才，保证德国在世界上的竞争力，确保德国职业教育在世界的领先地位。

而随着统计技术的发展，为满足数据个性化处理的需要，提高职业教育体系的透明度，对职业教育实施综合评价，更好地把握职业教育的发展趋势，德国联邦政府于2007年4月1日对 《职业教育法》再次修订，主要涉及数据的处理。在数据内容方面，进行了代替和补充。用新的统计技术采集的数据代替原有数据，并对新数据进行了归类；同时，补充了教育机构与受教育者之间签订的《职业教育合同》相关的细节数据。在数据表现形式方面，用充分体现个性特征的“数据群”取代原有的表格或集群式数据，以节省依据法律有义务提供其占有信息的机构在编制数据时的时间和精力，提高数据统计的效率。

三、德国《职业教育法》修订的特点

从德国职业教育法的两次修订情况来看，2005年《职业教育法》的修订范围和幅度更大，影响更加深远。因此，本研究以它为主要考察对象，为我国《职教法》的修订，提供借鉴和参考。

总体来说，2005年德国联邦 《职业教育法》修订的特点，主要体现在以下几个方面：

（一）认可职业教育路径多元化

新《职业教育法》在坚持以“双元制”的职业教育为适用对象的基础上，为使青年人获得高质量的职业教育与培训，并以多样化的途径开启自己的职业生涯，对其它形式的职业教育也进行了认可。

一方面，认可其它职业培训或职业预备教育。在修订前，部分普通中学毕业生参加的联邦劳动部门或社会培训机构组织的职业培训，不被联邦政府承认。但在修订后，普通中学毕业生再接受“双元制”培训时，之前参与的“双元制”以外的职业教育与培训，可以进行一定的抵扣和折算。

另一方面，认可全日制职业学校的职业教育。在修订前，德国全日制职业学校的毕业生，在劳动力市场的竞争力不高，就业率要低于接受“双元制”职业教育的毕业生。为此，全日制职业学校的毕业生不得不从新进入“双元制”职业教育学习。而在修订后，联邦政府授权州政府，将在全日制职业学校实施的职业教育等同于“双元制”职业教育。同时，州政府调整和修订区内全日制职业学校的专业课程，为全日制职业学校的毕业生参加行业协会的资格考试提供便利条件，行业颁发的职业资格证书与全日制学校的毕业证书挂钩［2］。

（二）促进职业教育形式多样化

在修订前，德国职教法强调在“双元制”职业教育中企业的主体地位和联邦政府的主导作用，但未能重视“双元制”中职业学校和政府的作用。修订后，为增强职业教育对于经济结构转变的适应性，加强区域的合作，提升职业教育质量，优化配置职业教育资源。同时，进一步强化校企合作，将职业学校作为“双元制”职业教育的另一个主体，与多家企业联合，共同开展职业教育培训，为企业的内部培训输送人才，帮助那些未开展过培训的企业开展内部培训，满足来自新的工业部门和职业领域对于培训的需求以及满足那些需要更多理论知识的专业培训。

此外，在确保向青年人提供高质量的职业教育与培训的前提下，新的联邦《职业教育法》为增加职业教育与培训的灵活性，允许在培训要求和年限具有显著差异性的职业教育领域开展多种形式的培训，并制定相应的标准和要求，在培训期满并成绩合格后，颁发职业资格等级证书。而对于某些特殊职业的培训，在预备阶段的职业教育与培训结束后，可以直接参加联邦政府举办的职业教育与培训。如果预备阶段结束后，没有机会进行后续培训，可在2年职业实践后参加联邦政府组织的针对特殊职业的职业资格考试，合格后取得相应资格。

（三）加速职业教育管理现代化

德国新的《职业教育法》将“现代化”作为职业教育发展的核心。为此，修订后的德国职业教育法推动职业教育加快改革与创新，以为应对社会经济、科学技术和劳动岗位的日新月异的变化。首先，及时更新培训职业。在2000-2013年之间，德国联邦政府共推出新职业51种，更新职业147种。第二，加快制定培训职业方案的速度。修订前，培训方案的制定到实施需要5年的时间，而修订后，从建议开设新的职业到提供相关的职业培训只需要一年的时间。最后，精简管理与咨询机构。将联邦职业教育与培训研究所（BIBB）的“常务委员会”并入“总委员会”，由来自联邦政府、州政府、企业和工会的代表组成，规模从53人缩减到29人；成立“科学咨询委员会”以取代“专业委员会”。同时，各州的联邦职业教育与培训委员会被取消，由联邦与各州协商成立合作委员会而代之。

（四）推动职业教育体系的网络化

随着欧盟一体化和经济全球化不断发展，国家之间的交流与合作不断加强，以国际化视角整合与配置职业教育资源，开展跨国和跨地区的职业教育与培训，正成为新世纪职业教育发展的新趋势。德国职业教育在顺应国际化潮流的同时，加强国内职业教育资源的整合，逐步构建国外与国内相连接、职教与普教相融通、职前教育与职后培训相衔接的职业教育网络。

首先，承认德国以外的国家和地区的职业教育与培训，境外的教育或培训时间可以冲抵国内“双元制”职业教育的培训时间，但上限不能超过1/4；并建立职业资格的信用制度来改进德国与欧盟之间的职业资格互认。其次，推动职业教育内部以及不同类型教育之间的衔接与融通，在全日制职业学校就读的学生可参加“双轨制”的职业教育的考试，并鼓励州政府将职业教育与普通教育的毕业证书相结合，帮助职业学校的学生取得高等学校的入学资格。最后，增加了新职业资格的认证。鼓励并认可《职业培训条例》之外的职业资格培训活动，通过组织专门的考试，对合格者授予职业资格证书［3］。

（五）加强职业教育实施透明化

新《职业教育法》通过对机构和人员进行明确的规约，提高政策措施的可操作性，使得职业教育的实施、考核与评价更加透明。首先，界定联邦职业教育研究所的职能。在法律上明确联邦职业教育研究属于公法性质的研究机构，经费纳入联邦政府的财政预算，工作人员享受国家公务员待遇。其主要职责是研究职业理论研究、职业教育发展实证研究、职业教育国际比较研究、职业教育发展趋势预测和促进知识技术的转化。主要的研究方向包括：职业教育发展趋势分析、跨企业的职业教育培训、职业教育专业目录现代化和远程职业教育技术。

第二，厘定国家级的职业教育标准。统一全国“双元制”职业教育的教学法规，并将学生的“动手能力”纳入其中。统一全国职业教育的教育质量要求，包括职后职业教育与培训的职业进修和转岗培训。制定统一的职业教育培训机构和培训人员资质的认定标准和程序。

最后，提高行业主管职业教育的透明度。行业职业资格考试由职业学校的毕业考试和行业协会的认证考试构成，考试的全过程由考试督导组的成员实施监督。学生通过行业测评后，可要求将自己的成绩注明在行业颁发的结业证书上，将影响职业学校对自己的评价。同时，行业考评委员会的委员可直接参与考试，以便于考试的实施。此外，为提高证书的国际影响，行业协会颁发的资格证书被要求同时用德、英和法三种语言印制。

四、对于我国职业教育法修订的建议

（一）提升法律地位

德国是联邦制国家，各级各类教育的立法权在州议会，没有联邦一级的教育法。除《高等学校框架法》（Hochschulrahmengesetz），其他的教育法律由州政府颁布，中小学校、职业学校和高等学校由州政府管理。但德国联邦政府为保证职业教育的质量，向经济发展提供持续的动力，规范全国职业教育发展，将《职业教育法》作为联邦一级职业教育领域的基本法律，由联邦教育研究部和经济劳动部共同制定，经联邦议会批准后由联邦政府颁布，为德国全国范围内的职业教育发展提供权威可靠的依据。

从我国职业教育发展来看，不仅关系到产业结构调整、经济发展方式转型升级和人力资源竞争力的持续提升，而且还关系就业和社会稳定，因此，职业教育既是教育问题，也是事关国家的民生和经济问题。自十八大以来，本届政府大力发展职业教育，职业教育的战略地位更加突出，特别是根据“十八届四中全会”的精神，“依法”治“职教”是必然选择。但《职业教育法》的法律地位并未突出。虽然，我国属于共和制国家，教育的立法权在中央，但我国的职业教育法由教育部制定，其法律地位只是作为《教育法》的子法。而职业教育发展涉及的范围已超出教育领域，应将《教育法》作为修订后职教法的基础之一，将新《职教法》以本法的地位列于“国家法”的体系之中［4］。

（二）扩大适用范围

德国《职业教育法》主要是对“双元制”中具有职业教育资格的企业进行规范，这些企业符合法律规定并拥有办学资质，对全国性的职业教育重大问题做出相关的解释和说明。同时，也适用于其它主体举办的职业教育与培训的学校和机构。而我国现行的《职教法》是由教育行政部门执行的规范学校内部职业教育的法律。虽然部分条款具体规定了政府、行业和企业事业单位开展职业教育的责任和义务，但未确立企业作为举办职业教育的主体地位，行业和企业只是作为职业教育的参与者，因此，对行业企业没有约束力。

去年，国务院召开了第七次全国职业教育工作会议，习近平总书记做出重要批示，印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，教育部出台了《现代职业教育体系建设规划：2014-2020》。我国职业教育的方向是发展现代职业教育，任务是构建现代职业教育体系，它既包括职业教育内部各层次之间、职业教育与其它类型教育之间的衔接和贯通，也包括职业教育与行业企业的融合与合作。未来，我国职业教育将贯穿于人的一生，渗透到社会的方方面面。因此，在《职教法》修订过程中，应由国务院牵头，教育部会同人力资源与社会保障部、国家发改委、财政部、农业部和商务部等部门共同参与，赋予行业和企业办学主体地位，有意识地扩展其管辖的范围。

（三）突出职教特色

作为一种相对独立的教育类型，职业教育有着属于自身的特色。德国的《职业教育法》对“学徒、培训企业、职业教育场所等”职业教育的特色内容进行专门规定和明确说明。而我国《职教法》的规定能凸显职业教育的要求。如，在职业学校或其它职业机构的设立方面，除“设备和设施”方面的规定外，基本了沿袭《教育法》的相关条例；而对教师的要求只是“合格”，对于职业教育对教师的特殊要求没有做出规定；同时，也未对职业教育的内容和及时更新做出具体规定。因此，在此次修订过程汇总，应对职业学校的区别于普通教育学校的要求进行补充说明；对从事职业教育的教师的职业资格进行明示，并对“合格”标准进行明确说明；增加根据市场和职业岗位变化及时更新教学内容的条款；并对校企合作和实习实训等方面进行具体说明［5］。

（四）增加中微条款

德国的《职业教育法》不仅包括职业教育的制度、体系、管理从宏观层面的条款，为职业教育发展建立一个整体性的架构；还包括职业教育的统计、评估和科研等中微观层面的运行机制的条款，为推进全国职业教育的发展指引方向提供指导。特别是将“职业教育研究、规划和统计”与“联邦职业教育研究所”作为第四、五部分单独呈现，凸显了二者的重要性。其中关于联邦职业教育研究所的条款共13条，分别对其性质、任务、职能、经费、章程、人员、督察和义务等进行了详细的规定。我国现行《职教法》主要是从宏观层面对职业教育的体制、体系、管理等方面进行了规定，但缺失中微观层面的条款，特别是对职业教育的规划、研究和统计以及职业教育研究机构没有相关的规定。因此，在此次修订过程中，对中央和地方的职业技术教育中心研究所的职责、义务、经费、人员等条款进行完善和补充，而在中微观层面为职业教育的运行提供服务支撑［6］。

（五）明确监督主体

法律中关于审核、监督与处罚的条款，是保证法律执行情况的要件。德国《职业教育法》建立完善的审核、监督与处罚制度。虽然我国《职教法》提出了职业教育机构和人员应承担的责任和义务，但缺乏对承担责任和义务的主体是否执行、执行程度、执行结果，以及法律的监督和执法主体等方面，没有进行规定和说明。在具体的表述方面，过多的使用了“应当”和“可以”等不具备法律强制力的词汇，造成了职业教育监督主体的模糊，严重影响了法律的实施效力。因此，在修订过程中，应明确职业教育的监督主体，阐明其承担的监督与执法的任务与职责，使得各级人民代表大会、教育行政部门、人力资源和社会保障部门、财政部门、中介组织和职业学校及社会职教机构在法律规定的范围内，充分发挥各自的监督职能，并在实际操作过程中，出现违法行为时，有明确的部门实施执法活动，增强我国《职业教育法》的严肃性和强制性。

［1］http：//www.bmbf.de/pubRD/BBiG_englisch_050805. pdf（2014-12-12）.

［2］姜大源.德国职业教育改革重大举措——德国新《职业教育法》解读［J］.中国职业技术教育，2005 （14）：59-61.

［3］国务院.关于加快发展现代职业教育的决定［Z］.国发［2014］19号.

［4］石纪虎.《职业教育法》修订的法理思考［J］.国家行政学院学报，2014（2）：13-17.

［5］刘育锋.对《中华人民共和国职业教育法》修订的若干思考［J］.职教论坛，2010（16）：50-52+61.

［6］陈久奎.中国职业教育立法的百年历程及反思［J］.现代教育管理，2014（10）：63-69.

责任编辑蔡久评

高明（1982-），男，满族，辽宁沈阳人，辽宁教育研究院职业教育研究所助理研究员，教育经济与管理博士，研究方向为职业教育政策研究。

全国教育科学“十二五”规划2012年度单位资助教育部规划课题“以专业衔接为基础的技能型人才系统培养研究”（编号：FJB120567），主持人：高红梅。

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