高职院校治理能力现代化的内涵及其衡量标准

□雷世平 姜群英

高职院校治理能力现代化的内涵及其衡量标准

□雷世平 姜群英

高职院校治理能力是指高职院校统筹各个领域治理主体、处理各种主体关系，实现高等职业教育事业发展进步的水平与质量。高职院校治理能力现代化是指高职院校治理体系和治理能力适应现代社会发展要求的进化过程，具体是指以高职院校治理体系为依托，借助制度、机制、政策、技术等因素，促使高职院校多元治理能力保持协调进步、务实高效的一种趋向与动态过程。高职院校治理能力的现代化表现为治理主体的多元化、治理制度的体系化、治理方式的民主化、治理手段的统筹化以及治理环境的协同化。

高职院校；治理能力现代化；内涵；衡量标准

党的十八届三中全会明确指出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这是国家改革的总目标，也是各领域改革的总要求。国家治理体系和治理能力现代化，被理论界称之为继农业、工业、国防和科学技术“四个现代化”之后的“第五个现代化”。教育治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。2014年2月，教育部部长袁贵仁同志在2014年全国教育工作会议上提出，要深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化。高职院校是我国高等职业教育实践的重要形式和载体，是高等职业教育的基本 “细胞”。高职院校如何在推进现代高职院校制度建设过程中，不断推进治理体系和治理能力的现代化，是一个需要系统思考的重大理论与现实问题［1］。为了加快推进高职院校治理体系和治理能力的现代化进程，提升高职院校治理能力和水平，促进我国高等职业教育事业的可持续发展，本文就高职院校治理能力现代化的内涵与衡量标准等理论问题做一些有益的探讨，以其进一步推进高职院校治理能力现代化等相关问题的深入思考和研究。

一、几个相关概念的理解与认识

要深入了解高职院校治理能力现代化的内涵与衡量标准，首先有必要了解“治理”、“治理体系与治理能力”及“现代化”等相关概念的要义。

“治理”是上世纪90年代以来，国际政治学领域逐渐流行的一个概念。近年来与之相呼应的还有更侧重公共产品供给和分配方面的 “公共治理”和就全球性议题进行协作的“全球治理”。相对于之前意识形态和强制色彩更浓的“统治”和“管治”而言，“治理”更为中性，也更凸显绩效观念。“治理”由治理主体、治理内容、治理结构以及治理机制等构成，是通过规则和制度约束，对利益相关主体之间的关系进行重塑，使利益相关主体得以调和，并且采取联合行动的持续过程。“治理”与“管理”不同：治理的目的在于实现多元利益主体之间的利益均衡，而管理强调的是保证实现既定目标；治理注重监督、明确责任体系和决策指导，而管理主要关注决策落实的计划、组织、指挥、控制和协调；治理主要依靠法律规范，而管理主要依靠内部层级关系；治理的作用在于规范权利和责任，而管理侧重于规定具体的发展路径和方法［2］。治理不同于管理，治理活动涉及范围更加宽泛，不仅包含自上而下的统治、管理，而且更强调方方面面的“共治”以及各参与主体责任的共担等内容。

“治理体系”是进行有效治理的，紧密相连、相互协调的一系列制度体系，它涉及各相关领域的体制机制、法律法规安排［2］，包括治理结构体系、治理功能体系、治理规则体系、治理方法体系和治理运行体系等五大基本内容。“治理能力”是某组织运用制度或机制管理组织各方面事务的能力，即制度执行力。它内含治理的效率和治理的合意性，即治理的主体和客体相互协作的能力，具体包括意志力、执行力、凝聚力、发展力、创新力、变通力、沟通力、协调力和纠错力等［3］。治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，有了好的治理体系才能提高治理能力，提高治理能力才能充分发挥治理体系的效能。

对“现代化”一词的理解，国内外专家学者尚无完全统一的认识。真可谓，仁者见仁，智者见智。当前，尽管我们无法对“现代化”下一个明确的定义，但根据国内外学者的理解，我们至少可以形成以下基本的认识：首先，现代化是一个系统，它是由物质、制度、文化等若干个相互作用的子系统组成；其次，现代化是社会各方面的现代化，既要包括经济、政治的现代化，也包括文化的现代化。是人类社会在政治、经济、文化以及社会生活领域等所发生的由传统社会向现代社会的全方位转型；再次，现代化是一个过程，在这个过程中，经济、社会、文化以及人们的精神面貌、思想观念和思维方式等方面都将发生深刻的变化，并且随着这些变化，社会的文明程度不断提高，人们的生活质量不断改善，社会的运行机制更趋于合理。

二、高职院校治理能力现代化的内涵

依据对 “治理”、“治理体系与治理能力”以及“现代化”等相关概念的理解和认识，笔者认为，“高职院校治理能力”是指高职院校统筹相关治理主体、处理各种主体关系，实现高等职业教育事业发展进步的水平与质量。“高职院校治理能力现代化”是指高职院校治理体系和治理能力适应现代社会发展要求的进化过程，具体来说是以高职院校治理体系为依托，借助制度、机制、政策、技术等因素，促使高职院校多元治理能力保持协调进步、务实高效的一种趋向与动态过程。高职院校治理能力现代化的内涵具体体现在三个方面：规范的制度、合理的结构和充分的绩效。其中，规范的制度是基础，合理的结构是支柱，充分的绩效是特征。

（一）以规范的制度为基础，能有效处理不同相关利益主体的关系

规范的制度体系建构旨在使政府、职业学校及教师、行业企业、学生及家长等各职业教育参与者的责任与权利划分更加清晰明确。高职院校治理能力的现代化首先表现以规范的制度体系为基础，借助成熟的制度、体制、机制等因素，有效梳理高职院校与政府、市场、行业企业（社会）、学生及家长等各种关系。

一是处理好政府与高职院校的引导、调控关系。现代政府更多的应是一种有限政府，服务型政府，要有所为有所不为，应是一个“掌舵者”而不是“划桨者”。政府要适度放权并舍得放权，应更多地运用法律法规、政策、标准、公共财政的信息服务等手段，对高职院校进行宏观调控与引导，由办高职院校向管高职院校转变，由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由教育管理走向教育治理，从政府办职业教育转向政府管职业教育。

二是处理好行业企业与高职院校的指导与战略合作关系。对接产业、产教融合、校企合作是加快现代职业教育体系建设与发展的核心问题。行业企业不仅是职业教育的重要参与主体，更是职业教育的重要办学主体，企业举办或者参与举办，或者参与职业教育的教学过程。在治理结构方面，行业企业与高职院校是一种指导与战略合作伙伴关系。行业组织负有发布行业人力资源需求预测、推进校企合作、参与指导职业教育教学、开展质量评价、定期发布行业就业状况等职责。健全行业企业参与制度，充分发挥行业企业重要办学主体、投资主体、培养主体、管理主体和评价主体作用，给予政策支持并强化服务监管。

三是处理好市场、社会与高职院校的引导适应关系。职业教育发展正处在质量提升与内涵建设、加快发展现代职业教育、积极构建现代职业教育体系的新阶段，市场在资源配置中发挥着更加重要的作用。在市场对资源配置起基础性作用的体制下，高职院校所提供的专业与课程、所培养的人才、所创造的科技成果，最终都要接受市场和社会的检验。市场与社会是主要的评价主体，其评价方式也呈现出多元化态势，高职院校必须及时调整办学理念、办学方式和培养模式等，主动适应市场与社会的需要。

四是处理好学生及家长与高职院校的教育契约关系。从法律关系角度来说，高职院校收取学生学费及其他相关费用，并为此向学生提供教育服务，输出教育产品进入市场。从一定的意义上讲，学生（家长）与高职院校之间的关系更多的是一种契约关系，高职院校与学生及家长之间应是平等主体之间的法律关系。在教育法上称之为教育契约关系［2］。这种教育契约关系要求在法律关系中明确高职院校的有限责任，确立学生的权利主体地位，扩大学生参与的权利，最大限度地回应学生合法及合理的利益诉求。

（二）以治理结构为支柱，能充分协调不同权力的均衡配置

高职院校治理结构以“权力”的合理配置与运行为核心，其权力类型的多样化和分散化、利益主体的多元化和复杂化、组织结构本身的松散性，决定了高职院校难以按照某一种权力方式来进行治理，需要通过松散化管理来达成相关利益主体之间的权力制衡［4］。所以，高职院校治理能力现代化也表现为通过高职院校治理体系的建设，内部治理结构得以优化，多元治理能力保持协调进步，努力使各个治理主体到位而不越位，有为却不乱为，实现行政权力有力、学术权力有位、民主管理监督权力有为及行业企业参与权力有效。

行政权力有力，意味着党委的政治领导权和校长的行政领导权协调，党政分工合作、协调运行的工作机制健全，党委集体领导和党政主官分工负责之间的关系顺畅，集中讨论、专家论证、群众参与的行政决策机制完善，各项决策执行有力，各项工作执行到位。

学术权力有位，意味着能够正确处理行政权力与学术权力的关系，遵循学术规律，尊重学术自由、学术平等，赋予学术群体参与学校管理与决策的权力，以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构健全，学术委员会能独立统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，其在专业建设、学术评价、学术发展和学风建设等事项上的重要作用得到充分发挥。

民主管理监督权力有为，意味着教代会、学代会工作制度以及教代会代表旁听学校重大决策性会议的相关制度完善，教职工依法行使民主权利，履行民主管理、民主监督职责明确，教职工知校情、参校政、议校事、督校务的权力，学生发展权、民主权、知情权、困难帮助权、批评建议权等实体性权利和申辩、申诉权以及权利救济权等程序性权利等，得到充分保证，师生参与学院管理与建设的积极性、主动性得到全面释放。

行业企业参与权力有效，意味着行业企业参与高职院校治理机制健全，参与治理的形式多样，行业企业能有平台、有机会，并能制度化地参与高职院校行政决策、行政管理、学术事务、质量保障及监控等一系列实质性活动，行业企业的咨询、协商、议事与监督作用得到充分发挥，行业企业有效参与高职学院治理真正落到实处。

（三）以充分绩效为特征，能全面实现各项事业的健康发展

高职院校治理能力现代化是以建立高效运作的制度体系为核心，以提高制度的整体治理绩效以及提高高职院校竞争力为目的，它摒弃的是过去那种低效率的粗放式发展模式，着眼的是各项事业的可持续发展。高职院校治理能力的现代化意味着高等职业教育迅速发展的事业规模应逐步转向对高等职业教育事业可持续发展的关注、对高等职业教育发展规律的探究、对区域经济社会发展和人的全面发展诉求的适度满足、对高等职业教育各方利益相关者诉求的迎合，在效率基础上更加关注公平，并统筹考虑经济与效能等价值取向。高职院校治理现代化将为高职院校的发展提供整体性、全面性、系统性的发展战略，统筹解决现代化进程中的不均衡、不协调问题，最终形成一个局面：即让高职院校内部的一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发和让其内部的一切创造社会财富的源泉充分涌流的局面。

三、高职院校治理能力现代化的衡量标准

如何衡量高职院校治理能力的现代化，以什么标准去看待它，这对我们如何加快高职院校治理能力的现代化建设，促进高等职业教育事业的发展意义重大。我们知道，标准是丈量事物的尺度，是衡量和比较事物与事物之间异同的标识。由于现代化是一定时期、一定条件的现代化，是相对的、也是发展的，衡量现代化的标准就不是绝对的，而是相对的。再加之现代化是一个社会发展程度的综合性反映，那么，衡量现代化的标准也应是综合性的。高职院校治理能力现代化不是一个简单的定性或定量能够判别的，它需要用定性与定量指标有机结合去概括和把握。具体来说，以下几个方面能够体现高职院校治理能力现代化的发展趋势以及发展程度。

（一）治理主体的多元化

高职院校治理能力现代化的第一个标准是治理主体的多元化。治理主体的多元化强调多元合作治理，共同发挥政府、学校、市场、师生、行业企业（社会）的作用。当代经济、社会发展及教育变革不仅使高职院校治理变得更为复杂，在很大程度上改变着高职院校的治理方式，而且更加突显了高职院校治理主体多元化的特征。高职院校治理，已不仅仅是学校党政领导班子的责任，而是更广泛、更多元的主体的责任。高职院校必须进一步合理放权和分权，让各类不同治理主体在高职院校治理中发挥更大的作用，从一元单向治理向多元交互共治，做到党政组织的领导与多元主体参与各类事务管理的统一，构建“党委领导、校长负责、专家治学、民主管理、企业参与”的现代高职院校治理结构。在学校内部科学设置机构和有效配置职权，建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。

（二）治理制度的体系化

高职院校治理能力现代化的第二个标准是治理制度的体系化。高职院校治理现代化的过程，也是现代高职院校制度建设的过程。在新旧体制转换中，现代高职院校制度的变迁是高职院校治理能力现代化最根本的标志。高职院校治理能力现代化，具体表现为以章程建设为核心，以人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等四大领域的制度建设为重点，把制度建设与高职院校治理能力结合起来，做到以体系化的制度优势证明高职院校发展模式选择的正确性和可行性，以体系化制度的理性来弥补人性以及人的能力的局限与不足，以体系化的制度力量为高职院校各项事业的发展提供坚强保障，以体系化制度权威凝聚改革的共识和力量，以体系化的制度文明为良法善治提供前提基础，以体系化制度兑现履行神圣和庄严的责任承诺［5］。明晰制度伦理，提升制度体系的整体功能，不断完善和发展民主监管制度，构建有效制约和监督权力运行的制度，能从根本上提升制度的执行力，增强制度的有效性。

（三）治理方式的民主化

高职院校治理能力现代化的第三个标准是治理方式的民主化。高职院校党委和行政班子是高职院校各项工作的有效组织者，除了应具备坚强的领导力，发挥核心领导作用外，更需要具备强有力的履职能力，其中民主、科学的决策能力，是第一位的。在当前信息多元、大数据时代，如何对事关学院发展的重大事宜做出科学、客观、准确的判断与决策，考验着一所学校党委和行政班子的智慧和能力。具备和实现决策能力的民主科学化，是高职院校治理能力现代化的重要内容和要求。这就要求高职院校在决策体系建设中，不断创新和完善行政决策机制，努力建立与市场化、社会化、信息化、民主化发展趋势相适应的现代决策机制，充分发挥教代会的作用，开辟听取广大教职工意见或建议的渠道。尤其是一些专业性强、技术性强的重大事项，要开展专家决策咨询、技术咨询、决策评估等方法和手段，积极探索互联网、社交媒体、大数据等现代技术手段在高职院校决策中的应用，全面提高决策的科学化和民主化水平［5］。

（四）治理手段的统筹化

高职院校治理能力现代化的第四个标准是治理手段的统筹化。高职院校治理能力的现代化，应该是教学、科研、社会服务和文化建设等在内的全面现代化，是一个有机的、协调的、动态的和整体的系统。高职院校处在我国政治、经济、社会、文化的大环境中，经济、社会发展的任何重大举措或由此带来的重大变化、重大事件和重大趋势，对高职院校来说都具有明显的传导效应。因此，如何从国家乃至全球的广阔视角出发，高度关注政治、经济、社会运行的基本态势，采取灵活有效的手段，发挥应有的宏观调控作用，选择自己的发展战略和发展模式，是高职院校治理必备的能力，也是高职院校治理能力现代化的突出表现。而这种强有力的调控力，应该突出协调统筹的特征。一方面，从调控手段上看，要应用行政、经济、法律、科技、道德等多种手段，以获取最佳调控效果。另一方面，必须强化全局意识，不断改进和提高洞察全局、谋划全局、指导全局的思想方法和工作能力，立足全局思考问题、谋划工作，把学校的教学建设、科研建设、社会服务能力建设、文化建设一同规划，一同部署，协调好改革、发展与稳定的关系，最大程度地降低政策调整的风险与成本，促进学校各项事业的协同发展。

（五）治理环境的协同化

高职院校治理能力现代化的第五个标准是治理环境的协同化。实现政府、市场、高职院校、社会（行业企业）四个基本领域力量的相对均衡、相互适应、相互协作，才能真正达到高职院校治理能力现代化的状态和目标。这说明，高职院校治理能力现代化，要求高职院校的主办者（即政府）必须具备或拥有一种政策引导和社会协同的能力，全面激发各类社会主体的积极性和创造力，让市场、社会（行业企业）等多元力量都参与高职院校治理实践，实现不同领域力量的均衡、功能的互补、利益的互惠。这种协同能力的强弱，是由政府与其他主体之间关系所决定的。唯有通过政府职能的不断转移，使政府与市场、政府与学校、学校与行业企业之间形成真正的协同关系，走向互动的制度化、长期化、长效化，实现政府引导与市场调节、行业企业参与治理的良性互动，才能保障高职院校主动适应市场和社会需要，走上良性发展的轨道。

高职院校治理能力现代化是一个动态的过程，更是一个与现实世界紧密相关和相适应的状态，以上五个方面的标准，既体现了国家教育治理体系治理能力现代化的总体趋势，又反映了现代职业教育体系及高职院校制度建设的具体要求。当然，任何标准都有其特定的时空范围，一旦时空发生变化，标准就会发生一定的变化。改革实践无止境，解放思想也无止境，高职院校治理能力的现代化标准也会随着国家教育治理体系治理能力现代化的步伐和我国现代高职院校制度建设的进程而有所调整。

［1］雷世平.高职院校治理能力提升路径研究［J］.职教通讯，2015（21）：1-5．

［2］徐桂庭.关于职业学校治理体系与治理能力建设的若干思考［J］.中国职业技术教育，2014（21）：166-170．

［3］丁志刚.全面深化改革与现代国家治理体系［J］.江汉论坛，2014（1）：37-40．

［4］雷世平.我国高职院校治理结构存在的问题及其优化研究［J］.职教通讯，2013（13）：33-37．

［5］陶希东.治理能力现代化的衡量标准［N］.学习时报，2014-12-08（03）．

责任编辑 宋庆梅

雷世平（1962-），男，湖南长沙人，空军航空维修技术学院基础教育学院院长、教授，研究方向为职业教育政策法规、职业教育制度、农村职业教育等；姜群英（1963-），女，湖南长沙人，空军航空维修技术学院基础教育学院副教授，研究方向为职业教育政策法规、职业教育制度。

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1001－7518（2015）31-0041-05