天祝县金融资金扶贫攻坚的社会调查研究

李文斌

（西北师范大学经济学院，甘肃 兰州 730070）

一、引言

天祝藏族自治县是国家级重点贫困县，也是甘肃省确定的43个扶贫开发重点县之一。近年来，由于经济的发展，广大农牧民发展生产、脱贫致富的愿望越来越强烈。天祝县属于藏区，藏族人口比例较高，藏区是我国地势海拔高，少数民族人口比例高，贫困人口比例高，返贫率高，而社会经济发展水平低的“四高一低”地区，也是目前减少和消除贫困，构建和谐社会的重点和难点地区，所以对天祝县金融扶贫状况的调查与研究至关重要。

2013年9月份，甘肃省委省政府出台了《关于深入实施“1236”扶贫攻坚行动的意见》，在提出的“六大突破”中，特别是“金融资金支撑”的突破，对进一步加强金融资金支持提出了新的要求。天祝县作为扶贫开发的重点县，是甘肃省扶贫开发工作攻坚阶段的重点和难点。本文通过对天祝县多个乡镇进行实地调研，对天祝县目前金融资金参与扶贫的情况进行了调查，找出金融扶贫工作中的问题所在，并提出建议和对策。

二、主要金融机构参与扶贫的现状及成效

2010年开始，国家和省、市对天祝县加大了金融支持力度，出台了一系列金融扶持“三农”政策,鼓励金融机构服务地方经济发展，先后开展了“妇女小额担保贷款”、“双联惠农贷款”、“草食畜牧业和设施蔬菜产业贷款”三项惠农贷款，支持农牧业持续快速发展。通过提供一系列贷款，天祝县居民生活水平显著提高，取得较好的社会效益和经济效益。

天祝县农村信用社从2010年至2014年连续五年发放妇女小额担保贷款，贷款利息全部由中央财政贴息，有效缓解了农牧民“贷款难、贷款贵”问题，天祝农村信用社累计发放妇女小额担保贷款30977笔，金额95493万元。从2013年开始，天祝县农村信用社借助天祝县政府大力发展草食畜牧产业和设施蔬菜产业的有利时机，积极发放“双业”贷款，“双业”贷款利息由省财政厅、武威市财政局、天祝县财政局以及借款人四方同时承担，借款人只承担利息的1%，利息采用先付后贴的方式，同时由原先单一的财政供养人员担保变为信用担保、存款质押、财产抵押等灵活多样的方式，一定程度上降低了贷款难度，五年累计发放“双业”贷款18867户，金额139623万元。天祝县农业银行也积极发放妇女小额担保贷款和双联惠农贷款，其中妇女小额担保贷款累计共发放5145万元，双联惠农带款截止2014年12月底累计发放16.6亿元。

在扶贫贷款的发放过程中，金融机构为了解决农牧民“贷款难、贷款贵”的问题，推出了多种贷款担保方式。贷款担保方式主要有信用担保、保证担保（财政供养人员担保）、联户担保、质押担保和房产抵押等5种。其中，最常用的担保方式为信用担保、保证担保（财政供养人员担保）和联户担保。信用担保可贷款3至5万元，保证担保（财政供养人员）可贷款5至10万元，联户担保可贷款10万元。

三、金融扶贫面临的问题

（一）担保问题

虽然推出了多样化的担保方式，解决了单一的担保方式所带来的局限性，很多贫困农户在贷款过程中仍然面临着严重的“担保难”问题。

1.信用担保中存在的问题。信用担保是金融机构根据贷款人的偿还能力和按时偿还的信誉度而评级的，信誉度高的人最多能贷款3至5万元。对于一些农民和牧民，虽然有偿还贷款等能力，但是没有之前在金融机构贷款的记录，金融机构没有与他们相关的信用信息记录，按照规定金融机构不能给他们发放信用贷款，需要用其他的担保形式担保才能得到贷款，这样就不能及时解决这部分居民发展生产经营中面临资金短缺的问题，贷款资金不能充分发挥作用，而且还会给他们造成“贷款难”的印象，影响他们贷款的积极性。

2.保证担保中存在的问题。保证担保主要以财政供养人员担保为主，但是从全县来看，由于农牧民数量远大于财政供养人员，这就决定了很多人没有一定的关系就没办法取得贷款，而有财政供养人员给农户担保的，金融机构也只能放贷5至10万元贷款，这样也只能解决了一部分居民急需用钱的需要。对于大部分农牧民而言，由于没有关系，找不到财政供养人员做担保，在需要资金的时候贷不到款，耽误了农牧业生产活动和经营活动。

3.联户担保中存在的问题。联户担保是同乡（镇）、同村、同组的农牧民互相担保，承担连带责任，联户担保贷款额可以达到10万元，是目前全县扶贫贷款中采用最广泛、同时也是对农牧民担保难度最小的贷款。但是在在联户担保的过程中，如有一户不讲信誉，不能按时偿还贷款，造成信贷不良记录，就会影响到其他的联户也有同样的不良记录，导致了今后在金融机构中难以贷到款项，这就影响了农户主动为其他农户担保的积极性，同时，一旦发生信贷不良记录，就会影响多户农牧民的贷款。

4.质押和房产抵押担保中存在的问题。这种担保形式主要针对农民专业合作社或养殖小区，贷款额度需求量往往较大，需求量大多数在30至300万元之间，小额度的贷款无法满足合作社和养殖小区的规模经营。大额度的贷款只有依靠一些担保公司来担保，而担保公司主要是按贷款比例收取担保费用，担保费用较高，使贷款者无法承担昂贵的担保费，很多合作社想贷款却又缺乏贷款的信心，这样就限制了这些合作社和养殖小区对资金的需要，使种植、养殖规模停留于现状。这样，一方面限制了合作社和养殖小区的投资需要的规模化经营，另一方面难以发挥这类合作社带动周围农户致富的经济效应。

5.农村产权抵押担保中存在的问题。国务院办公厅《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》明确提出，鼓励金融机构扩大林权抵押贷款，探索开展大型农机具、农村土地承包经营权和宅基地抵押贷款，解决农民和农村经济主体普遍面临的贷款抵押物不足，以此激活农村经济资源。同时，天祝县积极响应惠农贷款政策，对验收合格的日光温室和养殖暖棚发放产权证，为惠农贷款奠定了基础。但是由于金融机构贷款制度的限制，金融机构并不认可产权证做抵押物，所以农村产权证担保抵押仍然是一项空白，产权证没有发挥抵押担保贷款的作用，失去了意义。

（二）农业保险问题

天祝县境内地势西北高，东南低，气候带的垂直分布十分明显，小区域气候复杂多变，常有干旱、冰雹、洪涝、霜冻、风雪等自然灾害发生。全县有耕地31.8万亩，草原587万亩，主要作物有小麦、油菜、豌豆、青稞、马铃薯、大麦、蔬菜等，主要畜种有白牦牛、高山细毛羊等。天祝县自然环境恶劣，自然灾害频繁，而养殖业和种植业对自然环境的依赖度较高，加上农牧业基础薄弱，生产条件差，使得天祝县的种植业和养殖业抵抗自然灾害和意外事故的能力弱。由于天祝县的农业保险具有赔付率高，回报率低等特点，商业保险不愿意办理农业保险业务。由于相关法律法规的缺失，以及对政策性农业保险认识不足，使得政策性农业保险发展不健全。

政策性保险发展缺位，以及商业性保险缺乏开拓农村保险市场的积极性，使得天祝县目前没有形成一个健全有效的农业保险体系，广大农牧民的收入得不到保证，这就使得金融机构在一定程度上提高了农牧民以及农业企业贷款的风险评估，降低了金融机构贷款的积极性，成为农户“贷款难”的一个重要原因。

（三）贷款期限问题

金融机构所发放的妇女小额担保贷款、“双业”贷款以及双联惠农带款普遍存在这贷款偿还期限短的问题。农户贷款后主要是将贷款资金用于种植业、养殖业以及个体经营中去，特别是农牧业有一定的生产周期，资金投入后需要一定的生产周期和经营周期才能收回，如果贷款偿还期限紧张，一方面不利于贷款充分发挥作用，充分改善生产条件，而且会给居民带来新的经济负担。

四、对金融扶贫的建议

（一）进一步健全担保体系

1.加快建立政府扶持、各方参与、市场运作的多层次农村信贷担保机制。鼓励农业产业化龙头企业、农民专业合作社等有比较充足资金实力的经济实体和各类社会资金组建担保公司，为农户贷款提供担保服务。

2.金融机构要密切与担保公司开展合作，对于符合条件的担保公司，金融机构要予以支持并与之开展合作，不要设置最低资本金等限制条件，鼓励担保公司为农牧业发展提供担保。担保公司切实为农民专业合作社和养殖小区提供担保服务，有利于加快农业产业化发展，减少资金限制，产生良好的经济效应。

3.金融机构应该根据政策及时调整贷款制度。国务院办公厅出台了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》后，天祝县政府结合实际情况，出台了《关于开展农村产权抵押贷款工作的意见》，农业部门对日光温室、养殖暖棚进行了确权登记，向农户发放了产权证。建议金融机构根据政策环境对贷款制度进行调节，允许农户用设施农业产权证作为抵押物提供担保，为农户发放贷款，确实让贷款资金流入农民手中，让农民增收，真正为农村产权抵押担保贷款创造良好的制度环境。

4.加强宣传和指导，培养农户的信用意识，使联户担保发挥更大作用。联户担保是目前天祝县农牧民最主要的担保方式，通过联户担保提供的金额数量相对较大，由于联户担保特殊的担保形式，单个农户的贷款信用情况影响的面较广，培养农户贷款的信用意识，有利于更多农户从扶贫贷款中受益，使贷款能够发挥更大的效益。

（二）加快发展农业保险

1.完善政策性农业保险相关的法律体系。建立健全农业保险体系，首先从政策性农业保险的发展开始。要使政策性农业保险发挥其作用，离不开法律层面的推动和支持。通过以专门立法的方式对政策性农业保险进行限制和支持，有利于对政府发挥作用和农民参与保险的方式进行规范，避免政府因为财政困难而忽视对农业保险的支持。

2.培养农户的风险意识，提高对农业保险的重视。由于大多数农户生产经营规模较小，并且经济收益不高，很多农户不愿意在农业保险上投入更多成本，加上传统思想的影响，很多农户防范农业风险的意识单薄，宁愿抱着侥幸心理，也不愿参加保险，这就制约了农业保险的发展。加强农业保险的宣传，逐渐培养农户的预防风险的意识，改变对农业保险的传统看法，有利于提高农民参与农业保险的积极性，推动政策性农业保险发展，降低生产活动受自然灾害和意外事故的影响，降低农户贷款的难度。

3.加大政策性农业保险的财政补助，降低农业保险的费用和费率。农业保险的社会公益性决定了其更需要政策的扶持与推动，财政部门应该加大对农业保险的补贴力度，降低农户投入农业保险的费用和费率，减少农户的成本，鼓励农户参保的积极性。

（三）延长贷款期限

金融机构提供扶贫贷款的对象中，从事种植业和养殖业的农户占比重较大，此外还有农民专业合作社和养殖小区。种植业和养殖业季节性强，生产周期长，受自然环境影响大，对贷款期限的要求较长。此外，一些涉农的中小企业，尤其是养殖业，自有资金在满足企业基本建设后，基本没有后期生产性资金，需要向金融机构贷款后才能启动正常生产活动。由于金融机构发放的贷款一律为一年期，贷款的期限和农牧民以及中小企业的生产周期不相匹配，不利于资金充分发挥作用，又带来了新的经济负担。所以，金融机构应该延长贷款期限，满足农牧民和中小企业的生产经营周期，减轻经济负担充分发挥贷款的作用。

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