公共体育服务供给中政府与民间组织的互动研究

公共体育服务供给中政府与民间组织的互动研究

王涛,崔世君

(浙江工商职业技术学院 公共课教学部，浙江 宁波 315012)

摘要：在当今我国政府行政服务改革和体育公共服务改革的背景下，文章通过对我国公共体育服务供给现状的研究与分析，研究公共服务供给过程中政府与民间组织的互动关系，使二者在组织上相互独立、职能上互补、互助、互惠，从而弥补公共体育服务中市场失灵和政府失灵的现象，对于推动政府公共体育服务改革，解决公共体育服务政府供给与社会需求之间的矛盾，加强服务型政府的建设以及和谐社会的建设具有重大的理论意义和实践价值。

关键词：公共体育服务;服务供给;政府;民间组织;互动研究

文章编号：1004-3624(2015)05-0017-04

中图分类号:G80-05

文献标识码：A

Abstract:Under the background of the reform of government service and public service in China, this paper studies the interaction between government and civil society in the process of public service supply, which makes the two party independent, mutual benefit, and make up the contradiction between market failure and government failure in public sports service.

基金项目：浙江省高职研究会基金项目(201392)

收稿日期：2015-05-25

作者简介：阮力(1982-)，男，浙江湖州人，讲师，硕士，研究方向：残疾人体育.

The Interaction between Government and Non-governmental

Organizations in the Supply of Public Sports Service

WANG Tao,CUI Shi-jun

(Sports Department, Zhejiang Business Technology Institute, Ningbo 315012， China)

Key words:public sports service；service supply；government；civil society organizations; interactive research

当今，中国人民早已经摆脱了体质上的“东亚病夫”和经济上的“贫穷落后”时代，随着改革开放步伐的不断深入，我国居民的物质生活的不断提升、居民消费结构的改善和健康意识的觉醒、体育已经成为人们日常生活的重要组成部分，国人对体育需求的不断增长致使对发展体育的载体——体育服务的需求日益高涨。与此同时，消费者对政府所提供的公共体育服务的丰富性、有效性、专业性提出了更高的要求。

然而，当今我们国家公共体育服务发展却存在诸多问题，由于体育场馆投资大、资金回收慢、市场机制运作不成熟等特点，国内大量体育场馆建造后不能得到有效利用，造成人力、物力、财力上的浪费，成为许多体育场馆所属部门的负担。而民间组织以其经费自筹性、形式灵活性、活动公益性、服务互补性等基本特征，从而填补我国政府在公共体育服务中空白和盲点。因此研究公共服务供给过程中政府与民间组织的互动关系，弥补公共体育服务中市场失灵和政府失灵的现象，对于推动政府公共体育服务改革，解决公共体育服务政府供给与社会需求之间的矛盾，加强服务型政府的建设以及和谐社会的建设具有重大的理论意义和实践价值。

1我国公共体育服务供给现状及分析

建国以来我国政府对体育场馆、公共体育服务及体育产品等资源实行的是举国体制下的管理和配置，政府作为公共体育服务的唯一主体，在公共体育服务供给中基本上实行的是“一元”体制，在原有的经济体制下，垄断性公共体育服务供给是我国政府行为的一个特色，一方面作为公共体育服务部门大多数作为全额或差额财政拔款的事业单位在经营过程中由于缺乏积极性、约束性、监督性，容易造成经营管理水平低下、经营盈利不足、管理体制僵硬、服务效率很低等现象。另一方面由于我国作为发展中国家，政府财政能力有限不能实现公共体育服务的迅速发展，据中国体育产业数据显示：我国80%以上城市存在体育场馆设置落后、体育场馆使用率低下、经营亏损严重和体育服务欠缺等问题，特别是城乡公共体育服务不平衡现象尤为严重。这些情况不仅对体育场馆的使用造成了极大的浪费，而且进一步加剧了公共体育服务需求与供给的矛盾，无法满足我国广大居民的精神文化需求和体育锻炼需求，也严重阻碍了我国从体育大国向体育强国的转变。

在上述历史背景下，我国为了应对公共体育服务政府失灵和市场失灵现状，政府开始了公共体育服务民营化改革。政府希望借助民间组织提高公共体育服务规模和效率、缓解政府财政压力，同时为民间组织的发展提供拓展空间。目前我国公共体育服务民营化实践中存在并运行较好的国有民营、公私联营、政府部门市场化等三种形式。①国有民营模式。公共体育服务国有民营模式主要是指在保持公共体育场馆所有制的基础上，由民间组织自主经营，使所有权与管理权、经营权相分离，经营管理者独立决策、利益支配等权力。②公私联营模式(也谓PPP融资模式)。是指政府或体育职能部门和民间组织基于体育场馆经营或体育服务而形成的相互合作的经营模式。但是公私联营模式目前仍存在着组织形式复杂、合作伙伴选择难、风险识别能力差等缺点。③政府部门市场化模式。即指政府以顾客或市场为导向，开放公共服务领域，实现公共管理社会化，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动民间组织、私营部门和公益组织等组织的参与，通过特许经营、合同承包等市场运作方式完成公共体育服务的供给。尽管由于引入了市场机制、挖掘了一些社会资源从而提高了政府的公共体育服务能力，但也存在着如国有资产流失、政府腐败、个人垄断等问题。

2政府与民间组织互动关系分析

针对于公共服务过程中政府调控失灵和市场操作失灵，改革开放以后，随着我国的经济体制改革，政府职能也随之转变的大环境下，民间组织作为一种新型的独立于政府与市场的第三方力量悄然兴起，活动范围涉及经济、文化、科技、教育、医疗卫生、体育、公共事业、公益等各个社会领域，特别是近几年来，随着《社会团体登记管理条例》等条例的即将出台，越来越好的外部环境使民间组织展现出旺盛的生命力，呈现出突飞猛进的发展趋势。

尽管民间组织在参与公共危机、社会服务和提高政府职能等方面取得了一定的成绩，但与此同时我们也应清楚地认识到民间组织在很大程度上得到政府与社会的理解、认同与支持还将面临着一系列问题与挑战，政府与民间组织互动关系最主要的问题是——不对等的合作关系。美国学者萨拉蒙在对民间组织进行深入研究的基础上，指出民间组织与政府之间的关系是互补的关系，而不是对立排斥。在我国，由于长期计划经济模式下国家行政的强势主导原因，政府的职能定位、依法行政、管理社会事务等方式方法与社会的需要与诉求不相适应，导致政府与民间组织之间的合作关系出现不对等的合作关系，民间组织在很长一段时间内扮演或充当着政府助理或政府延伸机构的角色。

民间组织是独立于政府的“第三部门”，是政府之外公共体育服务的筹集者、管理者、执行者，它可以广泛发动政府职能和政府财政之外的社会资源进行公共服务，以有效弥补政府在公共体育服务过程中的资源短缺、效率低下。但在我国，民间组织在参与国家或社会事务时往往承担的是帮助国家实现社会治理的任务，究其原因是因为绝大部分民间组织都是由政府创建，由政府领导并为之服务的，这就使得民间组织常常处于政府的直接或间接控制下，成为政府的附庸或代言人，民间组织在实际活动过程中并不具备独立性、自主性、自治性，资源依赖理论认为，资源与权力的相互依赖关系是促成政府与民间组织互动的过程，不对等的合作是影响我国公共体育服务供给中政府与民间组织互动的主要原因：

2.1政府与民间组织的互动在资源流向上不对等。首先，在组织身份上，根据现有情况，民间组织由于受组织身份、自身能力、政策规制等因素的限制，并不能完全按照自身的意愿和目标开展服务工作，很多民间组织由于受过去经济、管理体制的影响，还有一部分民间组织为了获得在社会的生存，组织身份上或多或少留有政府的痕迹，明显带有“二政府”的嫌疑，尽管随着习近平总书记“四个全面”的不断深化，各地各级政府在淡化民间组织的政府背景作出了积极的努力，全面淡化政府身影，禁止政府公职人员兼职民间组织，成为中央和不少地方的明确要求。其次，在资源依赖上，民间组织在政策法规、投资融资、场馆设备、人员信息等方面对政府有很大的依赖性，而这种依赖性往往是民间组织自身生存所需要的依赖，而不是在公共体育服务上对政府的依赖，而政府很少依赖民间组织来实现公共体育服务目标。第三，在资源使用上，目前，大部分体育运动场馆和体育设施的所有权和经营权还没有完全分离，政府在公共体育场馆使用上往往是无偿使用，而民间组织则需要以租赁、承包等形式进行经营或生产，因此在资源使用中政府与民间组织是一种非对等的依赖关系。

2.2政府与民间组织的互动在目标性上不对等。公共体育服务作为新型的准公共产品，政府作为满足社会需要的一个系统，它的运行主要是以政治权力而非利益交换为依托。因此公共体育服务具体操作过程中，政府就会把社会效益放在第一位，努力实现社会效益与经济效益的辩证统一作为首要任务，但是财政缺乏、设施破旧、人才流失、技术落后、没有生存的竞争压力、缺乏社会和经济责任感，导致政府在参与公共体育服务中目标不明确，不能满足广大人民群众日益增加的精神文化需求和体育健身需求。

在市场经济浪潮中，与政府追求社会效益的单一动机不同，民间组织的趋利性是其进入公共体育服务的直接动因，尽管公益性是民间组织进入公共体育服务的另一动因，企业在谋求经济利益的同时也愿意去承担一定的社会责任和社会义务。在这个意义上，民间组织和政府在公共体育服务供给上都以满足社会公共服务为出发点，但二者的首要目标是不对等的。

2.3政府与民间组织的互动在风险层面上不对等。公共体育服务民营化的首要条件是要使所有权和经营权相分离，现行的许多体育法规对政府在体育场馆经营和体育服务的过程都有详细的规定，因此政府方面更多考虑的是公共服务的合法性、原先事业编制中的职工安置问题、公共服务过程中官员的腐败问题以及公众的社会认可度问题。现有的体育法规只是在表述了鼓励民间组织参与公共服务，但还没有民间组织参与公共服务的详细规定，因此，相关部门应尽快出台有关政策，规范民间组织公共体育服务供给，保证政府与民间组织在风险层面的公平。

另外，市场竞争不足也是影响我国公共体育服务供给中政府与民间组织互动运营的主要原因，我国公共体育服务长期受计划经济的体制的影响，存在着非常严重的市场竞争不足的现象，历史遗留问题、公共服务资源垄断、政策法规不完善等因素严重导致了公共体育服务竞争不足。具体表现在：

2.3.1经营准入行为。目前，我国公共体育服务的运营管理模式已由政府主导型向民间组织经营型过渡。但在具体操作过程中，部分职能部门未按市场规律允许符合条件的民间组织参与公共体育服务运营管理，无故抬高准入门槛、设置附加要求使许多优势民间组织或企业无法进入公共服务领域。

2.3.2单方服务行为。政府在与民间组织合作签约时在不完全掌握或了解供给需求的情况下，按照自身意愿过度强调体育场馆的竞赛、表演等功能，忽视了体育场馆的本体功能，造成体育场馆对公众开放度不足，严重影响了体育场馆公共服务的数量与质量。

2.3.3行业垄断行为。公共服务类的企业，比如教育、体育、医疗、供水、供电以及城市管理和交通等。这些行业由于具有社会公益性强、自然垄断特征，产业政策导向性强，价格由政府管制、投资规模大和抗风险能力弱等特点，因此相对其它行业垄断性更强，在实际经营过程中由于政府公共服务行政管理体制不到位，很多原本属于政府管理的职能用行政手段依靠民间组织来解决，极易形成卖方优势而侵害了消费者的利益。

3促进公共体育服务供给中政府与民间组织互动的对策

互动说到底即呈现为一种良性的关系，从哲学角度看，任何“关系”不可以由单方面决定，因此政府和民间组织应共同担负起公共体育服务重任，实现由政府单一主体的经营模式向政府与民间组织二者优势互补、和谐互动的局面。

3.1充分调研，积极培育适合国情的公共体育服务供给市场

市场决定产品的供给与需求。公共服务改革的目的是将过去由政府单一承担的社会公共服务转由政府与民间组织共同承担，通过二者和谐互动来提高公共服务的质量与效率。而要实现这一目标，必定需要有一个非常完善的公共体育服务供给市场作为保障。

市场不是自然形成的过程，是需要政府和民间组织精心培育的，而培育完善的公共体育服务供给市场，首先，政府部门的职能定位要努力实现市场化、国际化、多元化、服务化、信息化等功能，明确市场主体，政府要转变职能，搭建平台，以服务为主，加快政府职能转变，通过落实决策、悉心引导、人性化管理等手段创造更好的社会环境、市场环境，提供更多亲民、亲商服务。

其次，民间组织要充分挖掘自身潜能，充分利用社会适应性强的特点，勤练内功，克服对政府的市场依赖性，诚信、守法、文明、尽责地联手政府做好公共体育服务供给市场，促进和谐市场的形成和发展。

3.2明确目标，理顺公共体育服务供给二者的职能关系

权力与利益的再分配是当今社会关系的核心内容，明确政府与民间组织各自的目标，确认政府与民间组织之间的职能关系是两者实现良性互动的必要前提。政府部门在提供公共体育服务方面尽管存在着一定的缺陷与不足，但作为代表国家和全社会利益的政府所拥有的代表性、整合性、全面性是民间组织无法替代，也没有能力替代的。因此，在我国社会力量还比较薄弱的前提下，政府在公共体育服务中的主导地位还是比较明确，作为公共体育服务的另一者，民间组织应明确自己的使命，承认政府的主导地位，明确自身的角色定位，将对构建二者的互动合作关系提供良好的前提条件。

3.3加强与政府的互动沟通，完善民间组织的职能化机制

加强政府与民间组织之间的了解与沟通，消除“官本主义”思想，建立一种平等、公平、互助的合作关系。尽管近几年来民间组织在政府的大力支持与培育下得到了迅速发展，但在自身生存、发展等方面还仍然处于弱势地位，还需要政府和全社会的大力支持与培育，因此民间组织在公共体育服务供给体系中要获得政府的支持、培育与信任，就需要民间组织更加主动地与政府的联系与沟通，以多方面获得政府的支持与信任，积极拓展自身的发展空间，完善民间组织的职能化机制。

3.4健全运行机制，积极推进公共体育服务供给内部体制改革

由于公共体育服务供给的特殊性质，造成了政府在公共体育服务供给中的责、权、利关系不明，但在经营管理过程中由于缺乏积极性、目标性和约束性导致经营效率低下。针对这一现象，公共体育服务内部改革势在必行。首先，政府和民间组织应建立完善、健全的内部机构和良好的运行机制，注重人事制度改革和职称评审制度改革，竞争上岗，能上能下；其次，积极调整经营项目结构，加大公共体育服务市场的拓展力度，实现社会效益和经济效益双丰收；再次，建立激励与约束机制，广泛动员和调动职工的工作积极性，注重对管理人员和技术人员的培养与管理，全面推进公共体育服务供给内部体制改革。

3.5树立危机理念，不断建立健全监管机制

树立危机理念，是决定政府与民间组织互动程度重要的主体条件。政府在加强自身危机意识的同时应注重传播社会危机文化，强化社会危机意识，增强民间组织在公共体育服务供给的参与意识，明确制定危机应急预案，并明确政府与民间组织各自的责任。

民营化意味着政府在公共体育服务供给过程中干预减少了，而是让民间组织更多地参与到经营管理，为了保证公众的利益，防止社会效益受到损害，因此需要有一个健全、完善监督的机制，包括：制度监督机制、政府监督机制、舆论监督机制。政府不仅建立健全监督监管机制、加强监督力度，还应积极主动引导民间组织法制建设，变监督为服务，提高政府工作的效率与透明度，实现二者的良性互动。

4结论

作为公共体育服务供给主体的政府与民间组织之间的关系既有互利、互惠、互补、互动的一面，也有彼此矛盾、唇亡齿寒的一面。因此在公共体育服务供给主体多元化的前提下，政府与民间组织在公共体育服务供给过程中的互动关系对降低政府运行成本、提高运动场馆经济效益、吸纳更多民间参与公共服务、促使政府行政职能转变、提高公共体育服务的质量与效率将起到越来越重要的作用。

参考文献

[1]陈振明．公共管理学[M]．北京：中国人民出版社，2003．

[2]骆秉全，张力．体育经营理论与实务[M]．北京：北京体育大学出版社，2008．

[3]汪锦军．浙江政府与民间组织的互动机制：资源依赖理论的分析[J]．浙江社会科学，2008(9)．

[4]杨凤华．对我国城市公共体育场馆民营化改革的认识[J]．首都体育学院学报，2008(9)．

[5]聂永有，王振坤．公共产品供给民营化背景下的政府规制研究[J].中国人口资源与环境，2012(1)．