城镇低效用地现状及再开发政策

宁波市国土资源局镇海分局 何必殊

城镇低效用地现状及再开发政策

宁波市国土资源局镇海分局 何必殊

一、研究背景与意义

2014年5月，浙江省政府出台了《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发〔2014〕20）号文件，标志着城镇低效用地再开发工作在浙江省的全面启动。对于镇海区而言，城镇低效用地再开发也有着明确的现实意义。

首先，镇海区经济社会发展已进入建成全面小康社会的决定性阶段，各类用地需求十分强劲，用地缺口巨大。充分挖掘城镇低效用地潜力，对这些土地进行再开发，有利于盘活存量土地，增加城镇建设用地有效供给，破解土地瓶颈制约，为全区经济社会发展提供用地保障。

其次，根据镇海区分区规划以及镇海区国民经济和社会发展十二五规划纲要，镇海要全力推进新城开发，重点打造新城北部商务区，老城后海塘区域要加快开发建设宁波大宗货物海铁联运物流枢纽港。开展城镇低效用地再开发工作，加大产业用地内涵挖潜，有利于调整土地利用结构，提高土地利用效率，加快产业转型升级。

再次，2003年以来宁波市实施腾龙换鸟政策，一批市区的重点企业如埃美柯等迁到骆驼街道的机电园区和九龙湖镇三星工业园区，先行予以用地。但是，由于受2004年国家土地市场治理整顿土地停批等宏观政策调整影响，目前该两区域内至今仍有较多企业土地未办理相关用地审批手续，在社会群众中影响较大。开展城镇低效用地再开发工作，可积极利用相关政策解决历史遗留问题，促进企业二次发展。

最后，根据镇海区国民经济和社会发展十二五规划纲要，镇海区要有序推进骆驼老镇改造，同时，积极促进部省属大企业参与城市化建设，加快镇海炼化生活区改造提升。开展城镇低效用地再开发，改造提升旧厂矿、旧城镇、旧村庄，有利于优化国土空间布局和土地资源配置，切实改善城镇人居环境，提高群众幸福指数。

二、镇海区土地利用存在的主要问题

目前，镇海区在土地利用上存在的主要问题为：

1.人多地少，土地供需矛盾突出

根据镇海区二调数据，全区人均土地面积0.1036公顷，耕地面积6630.56公顷，占土地总面积27.95%，人均耕地面积0.029公顷，远低于联合国粮农组织提出的人均耕地0.053公顷的生存空间警戒线。本轮土地利用总体规划镇海区的新增建设用地指标为2106.31公顷，但是截至2014年底已经使用1858.96公顷，使用比例已达88.26%。随着浙江海洋经济发展上升为国家战略，宁波市委建设“新材料科技城”的重大决策部署以及镇海区“重塑新优势、实现新跨越”的战略要求，镇海区未来仍需要3000多公顷的新增用地保障，土地供需矛盾突出。

2.结构不尽合理，城乡建设用地布局有待优化

根据镇海区二调数据，全区农村居民点面积2702.30公顷，分别占城乡建设用地面积和建设用地总面积的31.00%和25.39%；城镇建设用地面积5995.68公顷，分别占城乡建设用地面积和建设用地总面积的68.79%和56.33%；城镇和农村居民点建设用地比为68.79∶31.00即2.2∶1，浙江省城市副中心的城乡建设用地比例平均是2.5∶1，从镇海区作为宁波市城市副中心的定位和全域城市化的发展战略来看，农村居民点面积数量仍然偏大，城乡用地结构还有待进一步优化。

3.利用粗放，存量建设用地再开发潜力较大

虽然镇海区面临较大的用地缺口，但是建设用地粗放利用现象仍然较为普遍。根据镇海区二调数据，按照户籍人口计算的镇海区人均农村居民点用地面积达426.23平方米，农村建设用地闲置及农用地低效利用的现象突出。从地均GDP来看，虽然近年来持续提高，2013年达5.68亿元/平方公里，高出宁波市平均水平约40%，但是如果扣除镇海炼化产值巨大的因素，镇海区建设用地的集约利用水平仍然不高，存量建设用地再开发潜力较大。

三、城镇低效用地调查分析

结合国土资源部试点文件和本次调查办法的要求，此次镇海区城镇低效用地再开发调查区共分为旧城镇、旧厂矿、旧村庄和其他4种类型。本次城镇低效用地再开发调查工作，国土部门特别加强了与规划部门的沟通衔接，拟开发地块必须符合土地利用总体规划和城市总体规划，同时要已纳入控制性详细规划，具有明确的规划建设控制指标。为下步制定再开发专项规划和具体实施方案，打下了坚实的基础。

1.数据分析

本次镇海区镇海区划定城镇低效用地再开发调查区108个，调查单元193个，总面积8096.69亩，其中旧厂矿占比最大（64.10%），旧城镇次之（32.49%）。

旧厂矿地块主要分布于招宝山街道后海塘区域及蛟川街道镇海经济开发区内。镇海撤县建区后，城区发展主要为以城关为中心的县域发展模式。进入21世纪，这种模式难以适应新的发展形势，为了解决长期困扰镇海发展的环境、空间等问题，后海塘区域定位为浙东生产性港口物流中心和宁波大宗货物海铁联运物流枢纽港区。因此，招宝山街道后海塘区域内的部分用地“退二进三”，优化产业功能布局，加快老城区及蛟川片区的融合发展势在必行。

旧城镇地块主要分布于镇海区境内329国道两边。镇海区当前正全力推进镇海新城开发，重点打造宁波北部商务区，有序推进老镇改造；同时，积极促进部省属大企业参与城市化建设，加快镇海炼化生活区改造提升。因此，骆驼街道片区的旧城镇改造亟待进行。

2.历史遗留问题

本次城镇低效用地再开发调查地块中涉及历史遗留问题的土地主要分布于骆驼街道机电园区和九龙湖镇三星工业园区内。2003年以来宁波市实施“腾笼换鸟”政策，一批市区的重点企业迁到镇海区内工业园区，先行予以用地。但是，由于当时土地规划和指标的限制，同时受2004年国家土地市场治理整顿土地停批等宏观政策影响，机电园区内至今尚有1575亩土地未完善相关用地审批手续，其中，市属“腾笼换鸟”企业涉及用地面积607亩。根据本次低效用地再开发的相关政策，可有效化解历史遗留的工业违法用地项目，盘活企业资产，促进企业健康良性发展。

3.时间期限

按照国土资源部要求，本次再开发工作试点时间为4年，2017年结束。从镇海区目前调查情况看，虽然面积不是很大，但是由于再开发涉及利益调整大、现行拆迁政策优惠力度过大、宁波市政府城镇低效用地再开发相关配套政策尚未出台等原因，实施难度依然存在，因此，后期制定年度实施计划与专项规划需要合理安排实施时序。

四、存在的问题

1.再开发激励政策未明确

由于宁波市城镇低效用地再开发相关的激励配套政策尚未明确，因此，在各镇（街道）调查上报过程中，存在诸多问题，例如：退二进三的，补交地价优惠政策尚未确定，企业没有积极性；违法用地补办的，缴纳出让金数额较大，企业有抵触情绪。因此，在没有明确政策的情况下，低效用地调查可能不够全面。

2.考核政策细则未明确

由于省厅相关文件明确需进行考核，但考核的具体细则并不明确，主要是考核指标是否与调查的数量挂钩没有明确，各镇（街道）考虑到低效用地再开发具体实施的时间限制与难度，不愿意把所掌握的所有的低效用地进行调查上报，因此，低效用地数据的准确度受到较大影响。

3.现行对改变土地用途管理过于宽松

近年来，随着镇海区服务业的快速发展，许多企业自主转型为服务业，主要集中在329国道两侧和各镇（街道）主要公路两侧，相当一部分是所在镇（街道）鼓励发展的。在管理上，目前对改变土地用途管理比较宽松，企业通过各种途径取得工商、消防等审批后，无需到国土、规划部门办理手续，可以顺利取得营业执照等经营许可，也不缴纳临时改变土地用途的收益金。在这种管理体制下，影响城镇低效用地再开发中“退二进三”类型企业的积极性，调查数据可能偏小。

五、政策建议

在后期低效用地再开发工作中，还需加大配套政策支持，建立健全城镇低效用地再开发的激励和约束机制。根据现有文件精神，提出以下几点政策建议。

1.强化信贷支持

金融等相关部门应加大对城镇低效用地再开发提供信贷、融资、债务处置等方面的支持力度，优先保障城镇低效用地再开发的资金需求。特别是针对部分历史遗留用地完善用地手续资金紧张的局面，对于列入城镇低效用地再开发用地范围，符合城市规划和土地利用总体规划，可以协议补办出让的企业用地，建议可以由政府出面，组织相关金融机构提前按照合法工业用地价格予以信贷支持，政府提供信用担保，企业签订承诺书，至用地手续完善后转为土地抵押贷款。

2.建立倒逼机制

要改变原有的管理思路，更多地依靠市场手段和经济手段倒逼低效用地企业提高效益或者退出土地。一是要加快企业信用管理制度建设。目前国家正在大力推进信用建设，要加快企业信用管理制度建设，将擅自改变用途、违法用地、违约开竣工等失信行为纳入到信息管理体系，通过信用制度建设倒逼企业依法依规用地，推动企业实施低效用地再开发。二是要提高用地的保有环节成本。目前工业用地在保有环节的主要税种是城镇土地使用税，宁波市标准是按照土地级别每平方米5-15元，镇海区总体税负水平不高。要实施差别化税收政策，调整城镇土地使用税征税税率和级别，实行城镇土地使用税与亩产税收贡献等土地集约利用指标相挂钩的差别化政策，充分发挥税收对土地集约利用的调节作用。

3.发挥亩产效益评价的导向作用

要开展工业用地土地利用状况和亩产效益调查评价，制定低效利用工业用地认定标准，将低效利用工业用地纳入城镇低效用地范围，综合运用城镇低效用地再开发的相关政策，鼓励和引导企业节地挖潜，提高土地利用效率和效益。

4.加大低效用地再开发的财税支持

允许市场主体收购相邻多宗地块，申请进行集中开发利用，国土资源部门根据收购人的申请和批准的再开发方案，在收购人完成收购补偿后，直接将原土地证注销（不再办理过户手续，免缴相应的过户税费），办理协议出让后核发新用途土地证。对纳入城镇低效用地数据库的地块，建议出让金市级统筹部分减半收取或免收。除公开招拍挂出让的项目外，对列入年度实施计划的其他再开发项目免缴城市市政基础设施配套费。对依法收回、收购存量建设用地用于再开发的，在依法补偿的基础上，再给予原土地权利人一定数量的奖励，但是补偿和奖励的总额，不超过现行房屋征收补偿标准。

5.建立低效用地退出机制

鼓励盘活存量工业用地。符合产业导向并经区政府批准的，工业项目在不改变土地用途的前提下可以调整产业类型；用而未尽等空闲土地可以整体或分割收回，并参照当时取得价格和现时点土地用途市场价格给予适当补偿。鼓励支持企业“协议退出”“协商置换”等途径退出用地。对自愿退出低效利用建设用地使用权的企业，在依法补偿的基础上，可再给予一定的奖励。对企业依法取得土地使用权后，已投入一定的资金进行土地开发，用地已经满足转让条件，但因项目、资金、预期效益等原因，短期内难以继续开发或达到预期目标的，允许企业在政府主导下依法流转土地使用权。