优化国土空间格局保障区域科学发展

平湖市国土资源局 陶跃中

优化国土空间格局保障区域科学发展

平湖市国土资源局 陶跃中

用总体规划（以下简称《规划》）于2010年12月经省、市两级人民政府批准实施。《规划》的管控，对于严格保护耕地发挥了重要作用，促进了土地合理配置和集约利用，有序保障了平湖市经济社会的快速发展。但伴随着城镇化和经济的持续快速发展，受限于全市耕地后备资源枯竭、占补平衡压力大、基本农田保护率高等问题，又直接导致全市整体建设用地空间极其有限，《规划》在“双保”层面显现了很多不相适应的地方。尤其是十八大以来，中央对宏观经济发展提出了新的要求,《长江三角洲地区区域规划》《浙江海洋经济发展示范区规划嘉兴市实施方案》《嘉兴市滨海新区总体规划（2006-2020年）》《平湖市域总体规划（2006-2020年）》等一系列重大发展规划的实施，都对《规划》提出了调整完善的需求。

平湖市的县、乡两级土地利

一、本轮土地利用总体规划的执行情况

1.耕地和基本农田保护目标及执行情况

按照《规划》要求，2020年全市耕地保有量的任务为46.96万亩。平湖市后备资源匮乏，耕地补充基本依靠外购。2006-2013年已通过异地补充1.56万亩，相应核减平湖市耕地保有量，核减后全市耕地保有量为45.40万亩。到2013年底，全市实有耕地45.61万亩。《规划》要求到2020年全市基本农田保护任务为43.74万亩。经对省级以上重点项目核减，2013年全市基本农田保护任务为43.18万亩。

《规划》要求到2020年全市标准农田保有任务为32.37万亩。到2013年底，全市实有标准农田32.77万亩。耕地保护主要指标均控制达标。

2.建设用地总量与增量管控目标及执行情况

《规划》要求，到2020年全市建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地和村庄用地分别控制在18.92万亩、15.89万亩、12.00万亩和3.89万亩。截至2013年底，四项管控目标的土地利用现状数据分别为23.86万亩、20.95万亩、5.66万亩和15.29万亩，建设用地总规模、城乡建设用地规模、村庄用地规模三项指标均已突破《规划》目标。根据2013年变更调查结果显示，全市农用地51.19万亩，建设用地23.86万亩，未利用地8.07万亩。建设用地占土地总面积的比重已达28.71%，高于浙江省平均水平16.95个百分点，也高出嘉兴市平均水平2.31个百分点。

《规划》要求，2006-2020年全市新增建设用地控制在4.74万亩。几年来，通过省重点项目追加，2013年底实际调整为5.41万亩。至当年底，全市报批台帐实际已经执行3.96万亩，执行率为73.19%，尚余1.45万亩，年均执行速度明显高于规划年均新增建设用地量，意味着今后7年全市新增建设用地可用空间较之前大幅减小。新增建设用地主要为城乡建设用地，较多地启用于独山港区、乍浦港区和中心城区，约占全市新增建设用地的80%。同时，注重了通过农村土地综合整治保障新农村建设。2009年以来，平湖市启动农村土地综合整治试点工作，共立项农村土地综合整治项目23项，复垦新增耕地4846亩，建新安置区5327亩；已完成复垦3838亩，建新安置点建设3421亩，安置3849户农民搬迁。

3.节约集约用地目标及执行情况

按照《规划》要求，到2020年全市人均城镇工矿用地、万元二三产业增加值用地量分别控制在125平方米和22.80平方米以内。2013年底，全市人均城镇工矿用地为125.97平方米，比《规划》目标多0.97平方米，与《规划》基期相比下降22.71平方米；万元二三产业增加值用地量38.62平方米，比《规划》目标多15.82平方米，与《规划》基期相比下降44.87平方米，说明集约用地水平正在逐步提高。

4.重大项目实施和规划修改调整情况

《规划》执行以来，杭浦高速公路、南排独山排涝应急工程、西气东输二线省级天然气配套工程、杭州湾跨海大桥北岸连接线和杭平申线（浙江段）航道改造平湖段等5个项目共使用省级预留新增建设用地指标6679亩，核减基本农田任务5551亩。同时积极服务项目建设，国土部门及时做好规划局部修改调整。至2013年底，全市累计完成有条件建设区规划修改方案26个、面积6670亩，规划预留指标落实方案15个、面积3418亩。

二、当前平湖市土地利用总体规划实施中面临的主要问题和困难

随着区域经济和城乡一体化的加速推进，张江平湖园区等重大产业平台的布局，海洋经济示范区、新农村建设和土地整治的强势推进，原有土地利用规划空间布局与实际建设发展用地需求之间的矛盾日益突出，受平湖市土地资源禀赋的约束，《规划》刚性执行的困难将更为明显。

1.过高的耕地保有量和基本农田保护率，给耕地保护和用地空间拓展带来巨大压力

当前平湖市耕地保护基数大，基本农田保护率高。根据2013年变更数据分析，全市耕地占农用地比例达到89%，基本农田占耕地的比例高达94%，由此带来建设用地调整弹性空间狭小，各类规划、产业平台及重点项目的选址机动性差。同时，过高的耕地比例意味着耕地开发潜力几近枯竭，大量的建设占用耕地只能通过异地购买的形式解决“占补平衡”。目前部、省对“占水补水”（占用水田必须补充水田）已有刚性要求，购买补充耕地已碰到前所未有的压力。某些时段因碍于补充，全市建设用地已开始面临无法及时报批的窘境。另外，镇街道的农村土地综合整治工作“重建新集聚、轻拆旧复垦”问题还较严重，思想认识、重视程度、工作措施和资金保障还很不到位，制约了土地复垦的有效开展。

2.新增建设用地规模不足，已开始制约发展需求

目前，平湖市新增建设用地规模执行已近75%，根据规划执行前8年年均使用情况测算，结余规模数量只能使用3年，将不能满足今后7年经济社会发展对用地的需求。基于节约集约利用土地现状约束，同时又要保持合理的增长速度，2015年全市地区生产总值正常情况将接近或超过600亿元，预期二三产业增加值将超过574亿元。按照万元二三产业耗地量年均下降8%的要求，2020年万元二三产业耗地量应该不超过30平方米，但相应的全市建设用地总量将突破26万亩，建设用地要净增2.4万亩，剩余新增用地难以满足“十二五”期间的总用地需求。当前，海洋经济发展示范区规划、张江平湖园区规划等相继制定实施，新增建设用地需求大幅增加。到2020年《规划》期末，按照原来相对高速扩张的发展模式，正常需要新增建设用地可能会突破33万亩，但现行《规划》仅落实新增建设用地4.25万亩(不含港区)，新增建设用地满足度仅为13%。落实在允许建设区的比例仅为31%，不足三分之一。

3.新增空间分布不均，区域发展和项目落户要求差异影响规划实施

全市新增建设用地仅余1.47万亩，如扣除未批先建面积，仅剩余1万亩，且各镇、街道分布不均。中心城区三街道、乍浦镇和新仓镇执行率超过60%，独山港镇超过90%，林埭镇和广陈镇不到50%。而在现行制度下，跨镇调整又无法实施，直接影响新增空间的合理调配。区域间发展重点差异、招商引资项目不确定性等，都对《规划》实施带来难度，加上全社会对土地规划意识尚较薄弱，根据项目需要调整规划的情况仍然较多，规划执行严肃性还有欠缺。

4.用地粗放现象还较普遍，

低效用地亟待提升调整

虽然通过创建节约集约模范县、实施“两退两进”、开展低效用地处置专项行动等工作，全市集约用地水平逐步提高，但长期粗放模式下形成的低效存量用地仍然面广量大，潜力有待挖掘，“腾笼换鸟”工作任务艰巨。尤其是建设用地批而未供、供而未用问题还较突出。目前全市（不含港区）实际还有批而未供土地3960亩，绝大部分可供土地在等项目，项目应开工未开工和应竣工未竣工也大量存在。

5.违法用地仍点多面广，坚守耕地红线倍感压力

2008年以来，平湖市作为浙江省城乡统筹试点，全面开展农村土地综合整治工作，推进“两新”工程。但由于前期工业平台用地占用复垦指标比例较高和规划落实村庄新增用地空间偏少等原因，客观存在农民建房安置难，直接导致较多违规用地。同时，当前平湖市城市基础设施建设、农业产业结构调整违规使用土地及个别村民的小搭小建等未批先建情况依然屡有发生。从全市近年来的土地卫片执法检查情况看，违法用地点多面广，一些地区违法违规相对严重，基层监管缺位，特别一些村社区干部土地守法意识淡薄，疏于履行监管职责，个别甚至参与土地违法行为。

三、土地利用总体规划调整完善的几点建议

为进一步提高土地规划的科学性、可操作性和实用性，按照土地规划的总量控制和局部动态调整的原则，根据有关法律、法规和省委、省政府要求及平湖市的实际，本次规划调整完善，要在划定生态保护红线和永久基本农田保护红线、保障生态资源的基础上，统筹谋划合理划定城乡建设用地扩展边界，通过低效用地开发、开展节地评价并腾退盘活土地及城乡建设用地增减挂钩等政策，进一步优化国土空间开发格局，努力保障区域科学发展。

1.坚持科学发展，切实增强规划对耕地资源的保护能力

落实最严格的耕地保护政策，贯彻生态保护优先理念，妥善处理经济社会发展与资源保护的关系。一是根据平湖市水网平原特色，优先划定生态保护红线。突出以东湖为核心的城市水网生态区、以广陈塘饮用水地表水源保护区为重点的城东生态涵养区、与呼应旅游度假区建设的九龙山森林保护区和沿海交通绿道防护林为支撑的滨海生态防护带，充分利用市域骨干路网和河道水系，优化农业生产布局，在全市构筑环境优美的生态绿网。二是合理划定永久基本农田，积极推进高标准基本农田建设。结合高标准基本农田示范县建设，以规划调整完善为契机，结合农业“两区”（现代农业园区和粮食生产功能区）建设，做好高标准基本农田布局与城镇建设发展布局的衔接，对于至规划调整期前已经建设的高标准基本农田、粮食生产功能区项目以及土地整治新增优质耕地，原则上应纳入永久基本农田予以保护，保障全市粮食生产能力。三是落实共同责任机制，形成耕地保护合力。进一步完善耕地保护共同责任机制，落实耕地有偿保护，突出“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”。完善“两网化”管理模式，充分发挥综合执法优势，严肃卫片执法，严格责任追究，规范用地秩序。取上级支持，通过异地补充、有偿代保等形式，核减全市耕地保有量和基本农田保护任务。同时，针对平湖经济技术开发区、独山港经济开发区和张江平湖园区等平台建设用地需求巨大，仅靠平湖市规划指标将无法有效保障，必须继续重视申请追加新增建设用地指标，拓展建设用地空间。同时要积极争取相关政策，开展高标准基本农田置换试点。二要完善资源统筹调剂机制，推进可持续发展。通过多种途径争取支持，恳请上级给予政策倾斜，帮助全市建立耕地补充统筹调剂机制，通过重大项目使用省统筹指标、其他项目实行有偿调剂方式解决耕地“占补平衡”，确保全市建设项目顺利落地。同时要眼睛向内，继续挖掘潜力，在保护生态、实现水域“占补平衡”前提下，抓好对失去功能河浜的开发利用，缓解补充耕地压力。三要大力推进节约集约利用，进一步提高土地利用效益。全面实施内涵挖潜型建设用地保障战略，坚定不移抓好“两退两进”，结合“三改一拆”等专项工作，积极推进城镇低效用地再开发和深度开发，提升存量建设用地节约集约利用水平。完善政策，强化措施，加快推进批而未供土地消化处置，保障和促进重点项目建设。认真落实产业政策和供地政策，严格准入条件和用地标准，强化建设用地批后监管，拓展建设用地内涵空间。

3.坚持科学预测，合理预留建设用地弹性空间发展需求，结合国土资源部新增用地计划分配新政和平湖市开发现状，全市到2020年，比较现实的建设用地空间需求在5万亩左右。二要合理统筹保障建设用地空间。鉴于在传统模式下的建设用地保障方式已无法满足全市未来建设用地空间需求，尝试通过多途径合理统筹赢得建设用地空间发展需求。通过城镇低效用地的再开发，约能满足0.5万亩的建设用地空间；通过城乡增减挂钩政策实施，完成保障1.3万亩的建设用地空间；通过消化批而未供土地落实0.5万亩的建设用地空间。真正做到合理统筹用地布局，调剂满足最近几年的建设用地空间需求。三要合理预留弹性空间。因土地利用总体规划的实施是一动态过程，为保证规划实施与经济社会发展基本相适应，通过空间布局和规模两方面增强规划实施的灵活性。本次规划调整完善划定的城乡建设用地扩展边界是建设项目允许布局的最大空间，具体建设项目的布局落位根据每年的计划指标和周转指标等安排使用，较规划调整完善前的建设项目布局空间更显灵活性。同时，为保障全市基础设施、新农村建设项目，全市在规划编制中应预留一定比例的基本农田预留指标。还要根据全市实际，向省厅争取在规划调整完善时将退出的村庄用地纳入基本农田整备区。在规划实施过程中，定期通过农村土地综合整治新增耕地对基本农田布局进行优化，逐步减少基本农田规模，增强规划实施的弹性。

2.坚持上争下挖，拓展规划发展空间布局

4.坚持“多规合一”，切实做好空间布局优化

今后一段时期，用地需求量大仍将是常态。结合本轮规划调整，既要多方努力积极向上争取政策倾斜，又要眼睛向下，做到内涵挖潜不放松。一要适应“双保”要求，申请调整规划主要控制指标。根据“保发展、保红线”要求和平湖市实际，积极向上汇报沟通，努力争

土地利用规划的实施是一个动态的过程，因此，要科学预测用地需求，合理划定城乡建设扩展边界，努力增强规划的弹性。一要科学预测用地空间。结合历年变更建设用地增量、农转用报批及土地供应数据等，综合考虑建设用地集约节约利用水平和城镇建设等各类相关规划用地需求预测，多途径多角度综合分析全市未来建设用地空间

一要尝试开展“多规合一”工作。按照生态文明建设和保障粮食安全的要求，在确保生态保护红线与耕地和基本农田保护红线的前提下，深入分析区域资源环境承载能力，科学预测确定区域发展经济目标和人口目标，在此基础上尽可能与“十三五”规划前期研究、城镇

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此处接上页规划、交通水利等专项规划进行融合。由于生态保护红线和耕地保护红线无法充分融合，必须偿试建立空间布局逐步衔接融合的动态机制。二要盘活存量建设用地空间布局。切实在内涵挖潜、提高土地利用效率上作文章，提出盘活存量用地、有效控制建设用地外延扩张的规划调整完善措施，充分发挥土地利用总体规划在促进优化经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用。三要细化新增建设用地。提前谋划规划布局，根据各镇街道功能定位，确定耕地保有量、基本农田任务、新增建设用地等主要指标。突出重点，优化城乡建设用地结构。新增空间应主要向城市、新农村、开发区、张江（平湖园区）和重点镇街道工业功能区倾斜，提高对发展用地的保障水平。同时，要加强规划指标统筹，增强规划实施的调控能力。

5.坚持创新突破，整体推进城乡建设用地增减挂钩工程

在现有国家、省城乡建设用地增减挂钩政策基础上，争取重视支持，进一步探索适合平湖市农村实际的工作思路，加大力度，整体推进城乡建设用地增减挂钩工程。一是逐步形成增量撬动存量的机制。在城乡建设用地总规模约束条件下，充分考虑农民搬迁意愿时间空间都有一定的不确定性，新增建设用地空间应（或扩展边界）适当扩大，允许划定部分二类基本农田(新增耕地集中置换区)。按照“控制总量、建设增量、盘活存量、保持流量”的思路，1.3万亩二类基本农田可作为流量用地的布局空间，在规划调整完善时一并纳入城乡扩展边界。二是进一步推进基本农田空间优化。因全市基本农田保护任务重、建设用地弹性空间偏小，在规划调整完善时将已退出村庄用地纳入基本农田整备区，同时划定相应规模的二类基本农田。在规划实施过程中，定期通过农村土地综合整治新增耕地对基本农田布局进行优化，逐步减少二类基本农田规模，退出基本农田纳入有条件建设区，与其他相关规划实现动态“多规合一”。三是积极争取允许复垦指标台账式管理。考虑全市建设用地空间区域间的不平衡和农民搬迁意愿时间的差异性，整村或整个图斑短期内集中搬迁困难大，应积极争取允许节余指标台帐式管理。或者通过先行落实新村安置建新区，一个建新区可对应多个复垦地块，并在全市范围通过有偿调剂进行用地空间的统筹考虑。