冷静全面看待国际产能合作

梅新育

冷静全面看待国际产能合作

梅新育

国务院发布的《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》在市场上引起广泛关注，很有可能成为中国对外经贸升级的重要标志。但任何事物都是一分为二的，国际产能合作也不例外。在推进国际产能和装备制造合作进程中，我们必须明白，我们的目标是可持续地扩大和保持我们的海外市场，把产能转移到海外并不是我们的目标，只是为了实现目标而可以使用的手段之一，出口（包括货物贸易出口和海外工程承包等服务贸易出口）同样是可以使用的手段。不仅如此，由于海外直接投资风险大大高于出口贸易，因此，其它条件相同，出口手段优于海外直接投资手段。如果我们的指导思想不清楚，不能明确上述两项原则问题，我们的国际产能和装备制造合作就很有可能沦为自废武功，甚至是扶植我们的竞争对手。

(一)

有鉴于此，在国际产能合作问题上，水电、火电、核电、道路、港口、电信等基础设施的产能输出没有太多潜在后患；但在制造业方面，近两年社会上流行的“输出过剩产能”说法完全错误。

不错，过剩产能是当前一个热门话题，粗一看，我国不少制造业产能利用率不高。正因为产能利用率不高，社会上针对压缩过剩产能、重复建设提出了很多意见，“一带一路”也被说成是过剩产能走出去的重要途径。然而，一个项目是否构成“重复建设”，不能纯粹从工艺设备角度测算最优经济规模，要按生存法判断。不能以过了一定的年限是否有许多设备、工厂被淘汰来判断是否构成了重复建设和浪费，而是要看这个时期里面它的投资是否已经收回而且赢得一定的利润。如果这样的目的达到了，即使工厂淘汰破产，这种所谓的“重复建设”在经济上面也是合理的。

更重要的是，我们的制造业是在一个开放的市场上面向全球市场生产，而不是仅仅为国内市场生产。在判断产能是否过剩的时候，我们不能仅仅以国内市场容量判断是否过剩，尤其不能以萧条时期的国内市场判断是否过剩。要在开放的全球市场上，看包括海外在内的整个市场需求是否与我们的产能匹配。尤其不能仅仅看到萧条时期，还要看到未来景气时期，产能能不能够为未来的景气时期做好准备。尤其我们被很多国家作为赶超对手目标的情况下，我们不能够给竞争对手拱手让出市场。

回顾历史，20世纪90年代，我国一度面临严重的纺织工业“产能过剩”问题，政府为此实施了严厉的“压锭”措施，承受政府“压锭”约束的国企几乎全部退出了纺织产业，游离于政府“压锭”约束之外的民营企业则在此时成倍扩充产能。结果在萧条时期过去、中国入世之际，纺织工业“产能过剩”问题烟消云散，在政府压缩过剩产能之时扩产的民营企业抓住了这个机会实现了跨越式发展，国企则因全面退出而丧失了这一机遇。如果说当时的“压锭”和由此造成的市场份额从国企转向民企对中国而言还是“肉烂在锅里”，那么，今天的“国际产能合作”如果变成了产能不必要地从中国向外国的转移，我们遭遇的就是永久性的损失。

如果产能相对于一个全球化的市场已经过剩，那么，无论这部分产能是在中国还是在海外，它都是过剩的；把它从中国搬到海外，除了损失我们的就业、税收和产业基础之外，没有任何别的效果。钢铁被视为我国产能过剩最严重的制造业之一，不少人主张通过海外直接投资建厂而输出过剩钢铁产能，但现实是钢铁市场是一个全球化的市场，这个行业目前全世界产能利用率都不高。根据国际行业组织统计数据，截至2014年11月末，全世界65国粗钢产能21.6亿吨，预计2015年全球钢材需求15.94亿吨，新增粗钢产能约4000万吨，产能利用率从2014年的76.5%下降到72.7%—73%。在这种情况下，向海外迁移我国钢铁产能果真有用吗？

因此，在开放经济环境下，化解制造业产能过剩不是只有压缩国内产能加对外直接投资输出产能一条路，而是可以选择推动贸易伙伴扩大开放，增加出口；对于企业而言，出口比海外直接投资风险小得多。由于初级产品行情下行，许多新兴市场经济体谈判地位削弱，我们可以借助他们需要中国帮助的时机要求他们扩大开放市场。

不仅如此，制造业发展需要的环境在很多国家并不具备：基础设施、公共服务、人力资源、土地制度、达不到规模经济效益……我们很多企业搬迁出去之后效率很可能会大大下降，未必能够经受得住开放环境中国内、东亚同行的竞争，那时候又会给我们留下棘手的问题麻烦。特别是面临全球性过剩的钢铁行业而言，应该会经历一场不可避免的国际性淘汰赛，上述风险尤为突出。我们迁移出去的钢铁产能很可能因为东道国各方面条件欠缺而效率大幅度降低，在开放的市场上缺乏国际竞争力，只能托庇于东道国的贸易保护措施，但东道国给予外资企业贸易保护的内在动机远远不可能与保护内资企业相比，届时我们该如何收拾残局？我们要看到眼前，也要看到日后。

有些国内产业产能过剩，实际上相当部分源于原料不足，出口市场没有打开。典型如炼油产业。2013年，全国炼油能力利用率为67%；按照现在已经在建的炼油厂计算，2015年我国炼油能力将达到7.4亿吨，2020年将达到9.1亿吨，平均开工率67%。对这种情况，国内淘汰低水平、高污染不达标炼油厂是正确的，盲目要求推动企业走出去在海外投资设厂是错误的，因为炼油厂投资浩大，沉没成本惊人，商业性风险和政治性风险都很高，对人力资源要求也高，还要经受开放市场下的竞争。对这种情况，更应该做的恐怕是与产油国协商，增加其原油在中国炼制的数量，开展和扩大石油加工贸易，那样对我们更有利。

(二)

从更大背景上看，中国对外直接投资快速增长，无疑是经济发展水平和综合国力取得长足发展的结果，也是中国在国际经济体系中相对地位上升的表现，更有助于提升我国对外经贸的效益和层次。随着“一带一路”规划出台和实施，随着中国海外基础设施投资大潮涌起，相信中国对外直接投资还会继续快速增长一段时间。尽管如此，任何事物都是一分为二的，对外直接投资也不例外，其最大潜在风险就是可能带来国内产业的空心化而最终削弱我国经济可持续增长的后劲。看看19世纪后期以来英国对外投资持续高位，国内投资却长期低迷，陷入高储蓄、低投资局面，成为食利国，这个近代工业革命的故乡也由此错过第二次、第三次工业革命的机会，从工业化的潮头落伍。我们就不难知道这种风险客观存在，而且不容忽视。即使在我国国内，在温州资本遍天下的同时温州经济社会发展深陷瓶颈，曾经实体经济活力充沛的温州也在相当程度上变成食利地区，进一步向我们敲响了警钟。

不仅如此，对外直接投资持续高增长还有可能损害我国平衡区域发展的努力。我国不仅总体经济发展水平仍然落后于发达国家，而且区域经济发展高度不平衡；不仅在总体上仍然需要通过持续的高水平投资实现赶超发达国家的目标，而且需要通过投资在国内的区域间梯度转移延长实物资本的生命周期，并缩小区域发展的落差。尽管我国已经出现了相对的资本过剩，但相对过剩资本在不同区域之间的分布极不平衡，中西部和农村地区相对过剩资本总体上相当稀缺甚至不存在，仍然处于绝对的资本短缺之中。在国际背景上考察，当中国沿海发达地区的部分劳动密集型产业逐渐丧失成本竞争力而需要转移时，我国中西部地区实际上要与越南、菲律宾、印度等发展中国家竞争这部分资本；倘若沿海发达地区的相对过剩资本（包括内资和外资）出于单纯逐利动机赴海外投资，就无异于剥夺了国内欠发达地区的发展机会。由于我国需要通过提高工资水平改善收入分配格局、矫正畸低的消费率，沿海发达地区的部分劳动密集型产业将加速迁移；对于其中面向海外市场的企业而言，当他们选择迁移目的地时，越南、菲律宾、印度等发展中国家的沿海地区无疑比中国中西部地区拥有区位优势。因此，沿海发达地区资本外流损害中西部发展机遇是我国面临的现实风险。

有鉴于此，我国基础设施产能输出、进而带动相关装备输出的策略没有问题；特别是电力产业，近年我国电流进口总体呈增长趋势，电流出口则波动不定，增长、减少年份都有。从现在我国投资和进口发展趋势来看，我国电流进口还会持续较快增长。实际上，密松水电站、俄罗斯远东水电等项目都是着眼于海外投资建设电厂、电力返销国内，国电集团也计划在俄罗斯远东投资建设巨型煤电厂，所发电力返销国内。但在制造业产能输出方面，不能一刀切讲“输出过剩产能”，应当满足以下条件之一，对外直接投资才有价值：

第一，产品重量大、价值低、其国际贸易受运输成本影响较大，因而销售半径有限，无法通过国内生产出口而占领海外市场。一般而言，啤酒销售半径不宜超过500公里，水泥之类建材的销售半径也比较有限。在这种情况下，对外直接投资就是不可替代的选择。

第二，能够利用东道国不可替代的资源优势、区位优势，或劳动力、土地等要素优势。对于我国某些丧失成本优势的劳动密集产业的某些环节而言，这是必须迈出的一步。

在推进国际产能和装备制造合作过程中，政府应该发挥的作用包括建立完善出口和海外投资保护制度，制定全局总体规划和区域、国别和产业指导，实施政策性财政金融扶持。在政策支持方面，现在的力度已经不错了，最重要的是一步步落实，不要过激而滥用资源。

作者为商务部国际贸易经济合作研究院研究员，本文仅代表个人意见