促进自主创新的政府采购政策

李建军，朱春奎

(1. 上海市人民政府办公厅，上海 200003;2. 复旦大学国际关系与公共事务学院，上海 200433)

促进自主创新是政府采购政策功能的一个重要方面，近年来随着创新政策范式由供给侧向需求侧的逐渐转变，政府采购再次进入人们的视野，引发了创新政策学者和政策制定者的广泛关注。国外对自主创新政府采购政策进行了广泛的研究和探讨，并形成了比较成熟的理论和完善的政府采购促进创新的政策体系［1-4］。随着中国政府采购制度的实施，国内学者认识到政府采购对建设创新型国家起到重要的作用，也开展了大量的政府采购自主创新的政策研究。

1 政府采购促进自主创新的基本原理

作为需求侧创新政策的重要工具之一，近年来，政府采购在各国推行的需求侧创新计划中位于核心地位。运用政府采购支持创新活动的基本原理在于:政府凭借其强大的购买力，可以在一定程度上直接或间接影响创新。同时也可以促进企业内部的创新，企业之所以从采购中受益，是因为采购有助于在一定的时间内挽回大量有时甚至是风险性投资的沉没成本。同时，作为领先用户具有的信号效应也会影响创新的扩散(最期望的情况当然是，由政府采购所引发的创新转化为国内经济效应，而非转向提高创新产品或服务的海外供给商)［5］。

政府采购作为一种创新政策的主要优势在于:政府可以提出它理想中的一种产品或服务，并将它交给具有创新能力的私营企业，并用最有效和高效的技术来满足其需求［6-12］。无论政府采购是否以创新为导向，都会对创新活动产生影响，政府采购作为地方需求的重要组成部分，是影响跨国公司区位选择和地方创新活力的重要因素;政府采购通过有效识别、明确表达与成功整合碎片化的个体需要，可有效解决创新活动中的市场失灵(信息不对称)和系统失灵(生产者与使用者缺乏互动)问题;运用创新型的解决方案可以提高公共基础设施和公共服务的整体水平，通过激发创新活力来实现政治目标和提高治理绩效。

政府采购可以为创新型服务或产品创造需求，建立起领先市场，为新产品和新服务开拓市场产生示范效应，帮助企业更容易获得第三方投资，降低企业创新活动所面临的技术风险和市场风险，加速新产品和服务商业化、扩散和应用的关键，从而对创新活动产生激励作用。

事实上，通过政府采购促进本国自主创新不仅是国际社会的共识，也是欧美一些发达国家的通行做法，即便是加入世界贸易组织《政府采购协议》(GPA)的缔约方也有类似的做法。这方面美国和德国经验都是很好的借鉴。美国与德国政府采购促进自主创新各具特色［13］:美国通过优先购买国货来保护本国政府采购市场，从而达到促进自主创新的目的;德国的绿色政府采购实质上是利用技术壁垒来保护本国政府采购市场，从而达到促进本国自主创新目的。但他们却有一个最根本的共同点:符合各个层面上的法律法规要求。在国际层面上，购买本国货和绿色政府采购都得到了世贸组织政府采购协议的支持，德国属于欧盟国家，因此，在德国的倡议下，欧盟政府采购指令中也明确表达了支持绿色政府采购的观点;在国内法律层面上，美国有《购买美国货法》和《联邦采购条例》的支持，德国虽然没有专门的绿色政府采购法，但是在联邦政府层面的法律非常详细和具体，其评判公共货物、服务及工程采购的章程中详细规定了非常具可操作性的政府采购应遵循的环保方面的基本原则和程序。美德各州及地方政府也制定了更为具体的相应细则。

2 中国政府采购促进自主创新的现状与不足

政府采购是世界通行的用以支持企业创新活动，引导经济发展方向、保护和扶持国内工业、实施宏观经济调控的重要手段。政府采购政策主要有两种功能，一是通过集中采购为公众提供优质的公共服务，降低采购成本，防止腐败;二是支持和促进企业的技术创新活动，通过企业竞争力的提升来增强国家的竞争优势。

中国对政府采购创新激励功能的认识经历了一个从无到有、逐步深化的过程。长期以来，政府采购工作都围绕着提高公共资金使用效率这一核心目标，并将资金节约率作为评价政府采购工作绩效的主要标准，从而忽视了政府采购的创新激励功能。即使是2003 年开始实施的《政府采购法》，其公共政策目标也仅限于“保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。尽管《政府采购法》没有将技术创新作为政府采购的政策目标，但以公开招标为主要方式的政府采购为企业通过公开竞争扩大其新产品或新服务的公共需求提供了机遇，客观上能够鼓励创新型企业通过竞争脱颖而出。2006 年，中国提出了自主创新、建设创新型国家发展战略。中国政府在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020 年)》及《实施〈规划纲要〉的若干配套政策》中正式提出，将政府采购作为推动自主创新的重要政策工具。

通过政府采购推动自主创新是中国政府采购制度的一项重要政策功能，这不仅作为理论认知得到了中国政府决策层和学术界的共识，而且其效果业已通过欧美发达国家的实践得到了检验。在当前中国部分产业创新能力薄弱、核心技术受制于人的情况下，研究和完善政府采购制度，加大对自主创新的政策支持更是一项现实需要。为此财政部于2007 年出台了《自主创新产品政府采购预算管理办法》等若干文件，开始实施促进自主创新的政府采购政策。但由于受到了外国某些政府和企业对中国对自主创新产品实行政府采购支持政策的指责和非议，国家于2011 年停止执行《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》和《自主创新产品政府采购合同管理办法》三个文件［13-14］。

中国政府采购扶持自主创新的不足包括以下几个方面:

(1)政府采购的规模较小，对自主创新的扶持力度较弱。采购规模是发挥政府采购政策功能的基础，政府采购的规模越大，对社会总供求和国民经济的影响越大，其政策功能的发挥也就越直接、越显著、越有效。但是目前中国政府采购的总体规模依然偏小，与整体经济规模还不相适应。政府采购是20 世纪90 年代中期从国外引进的，财政部从1996 年开始在上海、深圳试行政府采购制度，近年来发展较快，政府采购规模从1998 年的31 亿元发展到2012 年的13978 亿元，约占当年GDP 的2.7%，但与国际平均水平相去甚远，相对较小的政府采购规模限制了扶持自主创新政策功能的发挥。政府采购对普通货物与创新产品基本上是不加区别的，未能给市场化初期的创新产品创造一个强大的需求市场。

(2)缺乏一个公平、公开、公正的市场竞争环境。政府部门常常倾向于优先选择那些曾与其有过合作经历的企业签约，以保障服务质量或避免转换成本，政府采购过程中普遍存在着地方保护主义现象。中国政府采购中存在着“崇洋媚外”现象，重外国产品和品牌，轻本国产品和品牌，使得政府采购中本国产品比例偏低，特别是本国高技术产品比重严重偏低。

(3)有关法律、政策体系尚不完善。长期以来，中国政府采购的政策取向主要侧重于节约资金、预防腐败等方面，没有体现通过政府采购强化对企业创新活动支持的政策取向;政府采购的创新激励功能尚未得到法律法规的确认。政府采购扶持自主创新这一问题涉及不同领域、不同部门和不同的利益团体，从发达国家的经验来看，往往需要一系列法律法规和政策的支持。只有通过相关的法律法规和政策体系，形成政府采购的体制和协调机制，才能真正促进自主创新［15］。而从中国政府采购的实践来看，政府采购扶持自主创新的法律、政策体系在自主创新产品认定机制、政府采购的组织体系等方面尚待进一步完善。

以上不是使得政府采购对创新活动的支持和拉动作用十分有限。在财政部暂停政府采购促进自主创新相关政策的大背景下，中国政府采购促进自主创新的政策实践似乎陷入了低潮，但这并不意味着政府采购发挥支持自主创新的政策功能宣告终结，更不意味着政府采购和自主创新的脱钩［13］。中国目前已暂停的政府采购促进自主创新的三个文件，从国际法规层面看，因其有着较明显的自我保护印记，与WTO 《政府采购协议》公平公正、反对歧视的精神相左，容易受到其他协议国的攻击。国际上，中国目前在政府采购领域还属于游戏规则的跟随者。在研究欧美发达国家经验的基础上，以接轨国际惯例的方式实现政府采购支持自主创新的功能，进一步挖掘和发现政府采购在促进自主创新方面的潜力是实施创新驱动发展战略的必由之路。

3 强化政府采购促进自主创新的政策建议

3.1 完善优先购买国货促进自主创新的实现机制

进一步规范和完善自主创新产品认定的管理制度，明确科学合理的国货标准、编制国货产品目录。国货标准的确定，可以根据行业的不同，分别采取原产地标准、知识产权标准、增加值标准、注册地标准等不同的方式或组合来划分。进一步明确自主创新产品认证评价标准，强调自主创新产品的产业安全、国家安全等标准。保证自主创新产品认定工作能够符合国际规则，避免遭受不合理的指责和非议。建立产品认定与产品采购的联合工作机制，建立自主创新政府采购专项资金，建立自主创新产品目录快速更新机制。加强政府采购招投标的法律协调和行政监督，规范招标程序，遏制招标管理中的腐败现象，为促进自主创新创造公平竞争的环境。

3.2 探索新的政府采购模式

除了政府首购、订购等专门的采购模式外，还可以采取研发和新产品绑定的采购模式、小企业创新采购、政府信用采购等。当政府需要一种新产品时，应把该产品的技术、性能、质量、标准、用途等需求清晰描述出来，向国内外、内外资企业招标，谁能胜出就签订购买合同。达到要求后，即采购其产品。此模式同一般政府采购的不同之处在于，它要采购的产品事先是不存在的，需要通过研发才能实现;而一般政府采购的产品，是已经存在的，不需再进行研发的。

在政府采购总额中小企业必须占有一定比例;对于小额政府采购合同，要求必须购买小企业的新产品;对于大中额度的购买合同，必须有一定比例分包给小企业;政府采购中标的大企业另外向小企业采购规定额度的新产品。

对于高成长性的创业企业，政府给予一定额度的采购合同，作为信用引导其他企业采购或投资。为了一定的经济、社会或环境目标，政府设计特定的采购体系，协调生产商和众多的机构购买者、私人购买者的需求，但政府并不采购目标产品;私人用户和机构用户在政府机构的信誉担保下，以低价购买目标产品。在这种情况下，政府机构不是最终用户，只是作为发起和协调人，引导机构和私人采购。

3.3 完善政府采购的政策支撑体系

探索推行自主创新首台首套产品研发经费后补助政策，自主创新产品专项资金可根据企业、大学、科研机构投入的研发成本和前期财政科技经费投入，按照实际需要摊销的年限，给予一定额度的补助，降低首台首套创新的风险。实行重点补贴，鼓励本地企事业单位，特别是国有企业，在本地重点项目、重大市政工程中采购自主创新产品，给予一定比例的后补助。完善人才政策，对于在产品创新研发中起到重要作用的引进人才，可以在居住证积分等方面给予一定的政策倾斜，提高相关企业创新的积极性;完备扶持周期，充分尊重科技创新的发展规律和生命周期，探索采用自主创新产品预备案的方式，通过签署自主创新投入合同，将形成产品后的政府采购政策与产品研发过程中的研发资金资助、研发费加计扣除、培训费税前列支等政策相结合，可以更好地起到激励自主创新的作用。建立科技型中小企业认证制度，通过扶持科技型中小企业实现政府采购促进自主创新的政策功能。

3.4 完善政府采购方式方法

建议在政府采购的评标方法中，借鉴德国等国家的经验，引入生命周期成本法来进行政府采购，即使初始采购成本较高，但充分考虑其维护成本和处理成本后仍具有优势，可以有效支持创新性较高的产品，也符合科技创新投入较高、成本较高的规律;明确对于需要研究开发的重大创新产品或技术的内涵外延，明确政府采购的主体。明确规定政府采购时必须给予具有自主知识产权的内资企业产品和技术一定比例的价格上浮优惠幅度，优惠幅度10% ～30%。大力推行电子化政府采购，进一步提高政府采购公开程度。同时，组建政府和民间资本共同组成的机构，承担政府采购的职能，也可以有效规避政府采购直接支持创新产品的现象。

3.5 加快政府采购促进自主创新的法律体系建设

面临发达国家高技术产品进军国内政府采购市场的压力，中国有必要修订《政府采购法》，强化政府采购支持企业创新的政策取向，通过立法建立有别于传统政府采购的创新型(或创新导向型)政府采购制度;加强与政府采购相配套的地方性法规和行政规章，以优先购买本国的货物、工程和服务，保护和扶持中小企业、高新技术企业，牵涉到国家安全方面的例外条款等在中国政府采购法中提到过的、也符合WTO 《政府采购协议》精神的方式来实现政府采购促进自主创新政策功能。

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