利益冲突在中国政府科技资助体系中的表现及管理

常宏建，方玉东

(1. 山东财经大学工商管理学院，山东 济南 250014;2. 国家自然科学基金委员会、纪检监察审计局，北京 100085)

随着科学活动镶嵌于其中的社会与环境的变化，整个社会价值取向更加强调物质利益，科技资助活动中的利益冲突越来越多。甚至在科技政策法规体系较为完善的美国，科技资助体系也因为利益冲突的存在而广受质疑，认为该体系经常因为“俱乐部”连带关系而资助一些平庸的研究，破坏具有潜在高产出的研究，造成科学基金分配的不公正。相对于发达国家而言，中国科技管理制度和科学规范尚不健全，加之中国特殊的人情和关系社会现象，在科技资助体系中的利益冲突现象也更为严重。因此，对利益冲突的防范和管理，是国内外科技资助机构共同面对的重要任务之一。然而长期以来，利益冲突问题在中国科技资助体系中并未得到足够的重视［1-5］。

1 政府科技资助体系中的利益冲突分析

1.1 利益冲突的概念

科学建制化的发展，使得多数国家和地区都利用公共财政对科学技术尤其是基础研究进行持续的支持和调节。政府科技资助活动包括对科学资源、科学信誉等多种利益的分配，涉及政府资助机构、受资助机构、同行评议组织人员、评审专家、项目申请人、主持人、参与者、社会公众等多个利益主体。这些利益主体处于各种社会关系之中，往往扮演多种角色，存在多种利益关系，在这种相互交织的利益关系网络中，可能存在“这样一些境况，使得相关人员关于主要利益的职业判断受到次要利益的不当影响”，或者“某个公职人员的公共职责和私人利益之间存在冲突，影响他正常地履行公共职责”，这就构成了利益冲突。从法律的角度解释，利益冲突是指“公职人员或受委托人职责与其私人利益，或获取私人利益之间的关系”，在这种关系状态下，受托人的某种利益具有干扰他代表委托人做出合理判断的趋势或倾向［6-10］。简言之，科技资助体系中的利益冲突是指科技资助活动中干扰受托人公正地执行其义务，违背委托人意愿做出不合理判断，而导致资助工作不公正的一种境况，这种不公正可能体现在资助结果和程序等方面。

1.2 利益冲突的危害

利益冲突是一种状态和倾向，如果适当处置，并不一定必然发生相应的行为，而导致科学资助工作中的不公正。但是，如果处置不当，则会引发多方面的危害。首先，利益冲突最直接的危害是会影响评审专家和基金资助机构管理人员的公正判断，导致科技资助活动中资源分配的不公正，使资助结果产生偏差，妨碍和限制科学知识生产;其次，利益冲突会消解政府资助机构、受资助机构、评审专家以及申请人等相关机构和人员之间的信任关系，使得科学共同体功能失调;再次，利益冲突还可能给资助机构管理人员、科学家等相关人员提供利益寻租的机会，形成科研腐败和学术不端行为;另外，利益冲突所造成的不良后果会丑化科学及科学家在社会公众中的形象，从而削弱社会对科学和科学家的信赖和支持，进而会危害科技事业的发展［4，11］。

1.3 利益冲突的表现形式

政府科技资助体系中存在的利益冲突有多种表现形式，可以从以下三个角度加以分类［4，12］。

(1)以利益冲突发生的主体来划分，包括政府科技资助体系中所有利益相关主体和这些主体之间的利益冲突，可以简单分为人员和机构两类主体，因为上述人员和机构存在多种利益关系，利益冲突也就在所难免。由于同行评议是科技资助体系中最重要的活动，因此其中最主要的是资助机构管理人员、评审专家和申请人及他们之间的利益冲突。

(2)从利益冲突的内容来看，可以分为经济利益冲突和非经济利益冲突。经济利益冲突是指各科技资助体系中存在的直接或间接的经济利益关系，包括礼金、礼品、有价证券、支付凭证、宴请或其他利益。非经济利益冲突是指经济利益之外的其他利益关系，比如评审专家与申请人存在竞争关系、师生关系等。

(3)从利益冲突的性质来看，可以划分为“显性利益冲突”和“隐性利益冲突”。显性利益冲突是指科技资助体系中的利益相关主体利用职务和工作之便，直接从相关机构或人员那里索取或接受私人利益。比如评审专家利用评审工作的便利，或者管理人员利用评审组织工作的便利，索取或接受申请人、参与者及相关单位的利益。这种利益冲突已经发生，实际影响了资助工作的公正性，造成了对科技资助事业的危害，由于其“显性”的特征，也较易于发现与查证。对待显性利益冲突应该以“治”为主。隐性利益冲突是指相关人员可能利用其职务、工作或自身潜在的影响力，为相关机构或人员谋取利益的境况。这种境况会引起正常人对资助工作公正性的质疑。比如会议评审专家与申请人存在私人恩怨，如果评审专家主动回避，则对评审工作不会造成影响，但是如果不回避，人们会理所当然地认为评审专家会给予较低的评价，则利益冲突可能会发生。这种利益冲突可能会发生，但是尚未发生，较为隐蔽，辨识存在一定的难度。对待隐性利益冲突应该以“防”为主。

2 政府科技资助体系中的利益冲突管理现状

2.1 科技资助工作利益冲突管理制度建设

(1)科技部于2003 年起施行的《国家科技计划项目评估评审行为准则与督查办法》提出，相关人员应回避存在的利益关系或其他可能影响公正性的关系。在2009 年联合科研诚信建设联席会议成员部门发布的《关于加强我国科研诚信建设的意见》中，要求科技机构、高校等管理部门研究制定处理科技活动中利益冲突的管理规定。

(2)国家自然科学基金委员会较早就开始关注科技资助工作中的利益冲突现象，在1994 年提出了5 项规避利益冲突的规则，1995 年通过的《学科评审组组建试行办法》规定了评审组成员在会议评审中应回避的情况，基金委由此开始了对利益冲突的制度化管理。国务院于2007 年颁发的《国家自然科学基金条例》规定了基金管理机构工作人员、评审专家三种需要回避的情况，即近亲属关系、评审专家与申请人申请的项目相同或者相近的、评审专家与申请人或参与者属于同一法人单位的。基金委2009 年通过的《工作人员职业道德与行为规范》规定了工作人员需要回避的情况，即工作人员不得申请或参加申请项目，近亲属关系回避，兼聘人员回避所在单位的申请的评审。

(3)全国哲学社会科学规划办公室于2007 年实施的《国家社科基金项目会议评审细则》规定了会议评审专家回避事项，即评审专家申报课题的、作为课题组成员的、与申请人存在亲属或师生关系的需要回避。2013 年修订的《国家社会科学基金管理办法》进一步规定了其他利益相关人员的回避事项，要求评审专家、学科规划评审组秘书、工作人员是申请人、参与者的近亲属或者与申请人、参与者存在可能影响公正评审的其他关系的，评审专家、学科规划评审组秘书申请本年度国家社科基金项目的，应当主动申请回避。

2.2 科技资助工作中的利益冲突管理实践

在制度建设之外，中国科技资助机构还结合自身运行和管理情况，采取了一系列防治利益冲突的具体措施。科技部逐步实施了立项决策和评审咨询相互分离、通过专家库随机抽取评审专家、实行定期轮换、涉嫌回避制和专家信誉制等措施［13］。这些措施是科技资助活动中规避利益冲突的基本措施。国家社科基金一个较有特色的做法是在通讯初评计分时去掉一个最高分和一个最低分，取其平均值［14］，这也会规避评审活动中的一些利益冲突因素。

基金委在利益冲突管理方面较为细致，除了一些基本的制度性措施，还采取了以下做法:一是监督委员会于2003 年起试行派驻监督小组参加会议评审，对评审过程进行实时监督，其中也包括利益冲突情况;二是于2005 年起对会议评审专家开展公正性调查，要求评审专家在会议评审结束之后对其他评审专家在评审过程中的表现进行评价，其中利益冲突也是公正性的一项内容;三是于2006 年开始试行会议评审专家会前承诺，要求会议评审专家签署《会议评审承诺书》，主动回避评审本单位、家属及有“利益相关”的申请项目;四是组织了多次宣讲和培训活动，其中也包括利益冲突的内容;五是允许申请人提供回避人员名单，基金委在选择评审专家时会根据实际情况予以考虑。

上述分析可以看出，中国政府科技资助机构通过多年的实践，主要从评审专家和资助机构管理人员两个方面逐步建立利益冲突管理制度体系，并在工作实践中推行一系列的具体措施，防范和治理利益冲突，在利益冲突管理制度建设和实践方面取得了较好的成效。但是总体而言，目前尚未形成较为完善的利益冲突管理制度体系，现行的一些规定和措施由于过于笼统、缺乏操作细则，而难以执行，当前在利益冲突管理方面还存在诸多问题。

3 政府科技资助中利益冲突管理存在的问题分析

3.1 利益冲突管理制度不完善

完善的法律、法规和制度体系，是有效实施利益冲突管理的前提和基础。中国国家层面尚没有专门的治理利益冲突的法律和相关规定，在政府层面，国务院颁布的《国家自然科学基金条例》对于指导科技资助机构的利益冲突管理具有重要的指导意义，基金委在此基础上进行了有益的探索，但是总体而言尚未形成完善的利益冲突管理制度体系。中国各科技资助机构虽然发布了相关的利益冲突管理规定，但多数较为笼统，也缺乏相应的实施细则，对于如何界定利益冲突、如何回避、如何豁免，均没有相应的规则，造成实践当中有些规定流于形式。

3.2 利益冲突类型的界定过于简略

《国家科技计划项目评估评审行为准则与督查办法》没有明确指出项目评估评审组织者、项目评估评审活动承担者需要回避的利益冲突类型，对项目评估人员和评审专家仅提到“发现与项目或项目申请者存在利益关系或其他可能影响公正性的关系的，应当主动向项目评估评审组织者申明并回避”，但是并没有指明具体包括哪些利益关系和可能影响公正性的关系。总体来看，基金委和哲学社会科学规划办公室当前明确界定了包括亲属关系、师生关系、同事关系、竞争关系、合作关系等几种利益冲突类型，但是政府科技资助体系涉及方方面面的利益相关者，加之中国特殊的人情大国、关系社会现象，科技资助工作实践中所面临的利益冲突情况更为复杂，显然不止上述这几种类型。

3.3 存在一定程度的利益冲突现象

基金委于2002 年组织了四个调研组，在全国范围内与近800 名科学工作者和科研管理人员座谈讨论，科学界反映项目评审中不可避免会出现各种利害关系［15］。2011 年，国际评估专家委员会回顾和评价了基金委对中国研究和创新体系发展所做的贡献。在《科学基金资助与管理绩效国际评估报告》中指出，对评审专家的调查结果显示，在会议评审和通讯评审中，大约三分之一的评审专家不同程度地遇到下列本应该回避的利益冲突情况:被评项目与评审专家自己所申请项目类似(17.1%);评审专家与申请人是学术竞争对手(14.8%);评审专家与申请人为师生关系(12.7%)、同事关系 (8.5%)、亲属关系(0.2%)。这种利益冲突可能会影响到评审专家对所评议内容的公正判断。另外，国家科技评估中心邀请42 名未获资助申请人参加座谈会，在座谈中发现，尽管通讯评审和会议评审专家的身份是保密的，但参加座谈会和国际评估专家委员会面访的受访者都列举了申请人与评审专家私下拉关系的例子［16］。

4 加强政府科技资助体系中利益冲突管理的策略

4.1 摸清利益冲突的类型

美国国家科学基金会(National Science Foundation，NSF)《利益冲突及道德行为准则》［17］对雇员利益冲突类型进行了详细的说明，涉及工作中以及工作之外的诸多方面，内容非常细致具体。《NSF 评议组专家利益冲突》中明确列出了评议专家、机构访问者、审查委员会成员可能遇到的3 类共17 种利益冲突的情形［18］。美国国立卫生研究院(National Institutes of Health，NIH)在《同行评议条例》中将利益冲突分为“表面利益冲突”和“实际利益冲突”［19］，并进一步细化为经济利益、雇佣关系、以主要专业角色参与的个人、专业关系、针对申请须知的申请、评审小组成员6 种情况［20］。对利益冲突类型的清晰界定，为有效的利益冲突管理奠定了基础。

中国作为发展中国家，科学规范还不健全，加之在科技管理体制、文化等各方面与西方国家的差异，以及特殊的关系社会现象，政府科技资助体系中所存在的利益相关主体可能更多，他们处在各种社会关系之中，形成相互交织的利益关系网络，这会使得中国政府科技资助体系中的利益冲突有别于西方国家，其类型可能更为复杂多样。因此，需要深入研究中国政府科技资助体系中的利益冲突现象及其本质，摸清利益冲突的类型，了解其具体表现形式，明确界定其含义，以便有针对性地制定相关管理制度和措施，这是当前中国科技资助体系中利益冲突管理的首要任务。

4.2 完善利益冲突管理制度

美国科技资助体系形成了从宏观到微观、从法律到机构规章以及操作细则等全面的制度体系，从抽象到具体共同指导和规范着利益冲突管理。尤其是一系列的操作细则，使得利益冲突管理相关规定具有较强的可操作性。美国利益冲突管理制度体系包括:国家层面的法律，如《美国法典》第18 卷11 章“贿赂、贪腐和利益冲突”部分;联邦政府层面针对同行评议利益冲突的专门法规，如美国卫生及公共服务部、NIH 颁布的《同行评议条例》;科技资助机构层面的规章和操作细则，如NSF 的《利益冲突及道德行为准则》针对雇员利益冲突，《NSF 评议组专家利益冲突》针对评审专家利益冲突，分别对利益冲突管理做了详细规定。《NIH 利益冲突管理规则》详细规定了评审专家在利益冲突管理方面的义务［21］， 《修订政策:NIH 基金与合作协议申请的初级同行评议的利益冲突管理》指出政府管理人员在科技资助活动中可能涉及的利益冲突类型、适用的相关法律法规和回避措施［22］。

中国在国家层面、政府层面均没有利益冲突管理的专门法律法规。在缺乏上位法的情况下，中国政府科技资助机构可以根据自身管理体制和运行情况，从当前较为显著的评审专家和管理人员利益冲突入手，在摸清利益冲突类型的前提下，结合显性和隐性利益冲突的不同特性，适时将评审专家和管理人员利益冲突管理制度化，明确利益冲突管理的机构、人员职责、回避程序、回避模式、豁免程序，然后制定相应的实施细则，最终形成较为完善的利益冲突管理制度体系，并根据国家和政府层面制定利益冲突管理法规的情况，适时进行修订调整，使得在科技资助工作实践中对利益冲突的管理有章可循、有法可依。

4.3 围绕同行评议活动建立全面利益冲突管理机制

同行评议活动是政府科技资助机构的基础性工作，美国科技资助机构围绕同行评议活动，针对各个阶段和环节可能出现的利益冲突均有相应的制度安排和管理措施。在项目申请阶段，NSF 要求申请人列出可能存在利益冲突的评审专家名单，管理人员在遴选评审专家时，会根据具体情况回避可能存在利益冲突的专家;在评审之前，NSF 和NIH 均要求评审专家签署利益冲突保证书;在评审过程中，NSF 和NIH 均要求相关人员如果发生了冲突，须向管理人员报告;评审活动结束之后，NSF、NIH 均会对评审意见从不同角度进行审查，这也会有效发现可能的利益冲突情况。

中国科学资助机构在实践中可以借鉴美国的相关做法，在评审专家遴选环节，设法筛选出可能存在利益冲突的评审专家及相关人员;在评审活动开始之前，要求评审专家及相关人员检查并披露可能存在的利益冲突;在评审过程中，明确相关管理人员职责和利益冲突管理程序，发现利益冲突情况，按程序及时处理;在评审活动结束之后，要求评审专家和相关人员进一步明确是否有效规避了可能的利益冲突，同时加强科技资助机构对评审意见的审查，甄别是否存在可能的利益冲突情况。

政府科技资助活动涉及多个利益主体，这些机构和人员均可能会发生利益冲突，因此利益冲突管理应涵盖科技资助活动中所有可能的利益相关者。

全面利益冲突管理还应该包括有效的监督机制。美国科技资助机构均有比较完善的监督机制，比如NSF 监察长办公室在审计监察和调查运作程序方面具有独立的地位，NSF 外部审查委员会(COV)和美国审计总署(GAO)分别从不同的层面对科技资助活动进行全方位的监督。中国政府科技资助机构可以借鉴美国的做法，建立监督机构，完善监督机构职能，赋予其独立的法律地位，并逐步探索健全科技资助工作监督制度体系，提高监督效能。有效的监督机制对于利益冲突管理能起到良好的保障作用。

通过建立涵盖同行评议全过程、各个环节、所有利益相关主体的利益冲突管理体系，同时完善监督体系，树起利益冲突管理和防范的多道“警戒线”和“防火墙”，形成全面利益冲突管理机制，能够有效防范和治理政府科技资助工作中的利益冲突，保障中国科技资助事业的持续健康发展。

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