我国土地财政转型问题探讨

■ 赵俊杰/赵鹏宇

（1.国家土地督察上海局，上海 200032；2.四川大学工商学院，成都 610041）

我国土地财政转型问题探讨

■ 赵俊杰1/赵鹏宇2

（1.国家土地督察上海局，上海 200032；2.四川大学工商学院，成都 610041）

土地财政的形成与我国的国情和制度密切相关，现行土地管理制度、地方政府的财力与事权不匹配、唯GDP的政绩考核体系等均是土地财政形成的原因。我国现行土地财政存在过度依赖土地出让金、过分倚重土地税费和房地产及相关产业、以政府信用作为支撑的土地财政模式以及地方政府违法用地滋生腐败等问题。针对我国现阶段形势，提出土地财政转型的对策与建议：(1)建立事权和财权相匹配的财政体制；(2)开征不动产税；(3)转变对地方政府政绩考核标准和体系；(4)建立地方债务风险防控机制；(5)深化土地使用制度改革。

土地财政；转型；土地出让金；问题；建议

我国土地财政是在土地需求扩张与土地资源供给约束的条件下，在市场配置土地资源的过程中，伴随着土地使用制度改革、财税制度改革、住房商品化制度改革等一系列改革举措的推进以及近年来房地产业的迅猛发展，日益成为社会各界和人民群众关注的热点和焦点问题。探讨土地财政转型问题，单纯从土地财政的角度研究土地财政问题还是远远不够的，关键是要运用马克思主义政治经济学地租理论和现代西方经济学地租理论，从土地资产的价值入手，进一步厘清土地财政的有关利弊问题，探究地方政府的事权和财权方面的相互关系，核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分，防范财政、金融和社会风险，促进公共财政提供更多的公共产品。

1 我国土地财政的现状及作用

改革开放以来，随着我国工业化、城市化和农业现代化进程的不断推进，各类建设用地需求量越来越大，土地这一生产要素的商品和资产属性日益显现，越来越发挥着极其重要的作用。

1.1 土地财政的概念及内涵

土地是财富之母，也是不可再生的稀缺资源，支撑各行各业，关系千家万户。财政不仅是国家统治的基石和有力支柱，是国家或政府的理财活动，而且是优化资源配置、维护市场秩序、促进社会公平、实现国家治理能力和治理体系现代化的制度保障。所谓土地财政就是地方政府依靠土地出让金以及涉地相关税费收入的一种财政模式。实际上是地方政府预算外收入，主要是指地方政府依靠土地使用权出让、相关税费、抵押融资等获取收入来维持地方财政的收支行为，一般俗称为“第二财政”。

国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内出让于土地使用者，土地使用者一次性交付若干年限的地租之和简称为土地出让金，是地方政府财政收入的重要来源。土地出让金收入基本包括四类：一是招拍挂和协议出让国有土地使用权收取的土地价款；二是划拨国有土地使有权而获取的具有补偿性的收入；三是原有土地用途的改变而补缴的土地价款；四是国有土地使用权租赁或出租等方式获取的土地价款。这四类收入中第一类规模最大，大多占比达90%。土地出让金的高低与土地的用途、位置和土地出让年限紧密相关。

我国土地财政的收入来源主要有三个方面：一是与土地有关的税收收入，如耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税和契税等，以及涉及房地产业的增值税、营业税、建筑税等。有的地方政府此类税收已达到税收总收入的30%～40%。二是与土地征收、转用、出让有关的政府非税收费，如土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金、土地租赁费等。三是地方政府将征收和储备的土地，通过土地融资平台进行抵押融资等。目前土地出让收入占地方政府性基金收入的比重高达80%，占地方公共预算本级收入比重的60%。

我国土地财政支出方向主要有三个方面：一是用于支付土地征收、拆迁补偿等前期开发费用；二是用于城市基础设施建设等相关配套费用；三是从土地出让收入中提取的农业土地开发、农田水利建设、教育、保障性安居工程、国有土地收益基金等专项资金。

1.2 土地财政的现状

一是土地出让金已日益成为地方政府非税收入的主要来源。2003年以来，土地出让金收入的整体规模保持了稳步上升的增长态势，土地出让金收入占地方政府财政总收入的比重逐渐上升，已成为地方政府财政非税收入和经济社会发展最为依靠的资金来源。数据显示，2003年到2014年间，我国土地出让金占地方本级财政收入的比例平均为50%以上。2014年我国国有土地使用权出让收入为4.26万亿，同比增加1340亿元，增长3.2%。其中，2014年北京市共出让包括住宅地块、商业地块和工业地块在内的各类土地141宗，全年累计土地出让金达1916.9亿元，较2013年的1821.81亿元上涨5.2%；2014年上海全市17个区县共出让164幅经营性用地，总成交面积为662.45万平方米，土地出让金为1575.53亿元。

二是房地产相关税费收入对地方财政收入贡献进一步提升。近年来，房地产相关税费收入显著地影响着地方财政收入。据财政部数据显示，2014年地方一般公共财政收入（本级）7.59万亿元。就是说，地方卖地收入已超过地方公共财政收入的一半。其中，契税3986亿元，同比增长3.7%；土地增值税3914亿元，同比增长18.8%；耕地占用税2059亿元，同比增长13.8%；城镇土地使用税1993亿元，同比增长15.9%，几项数据相加达1.2万亿元。另外，2014年全国房地产营业税收入5627亿元，房地产企业所得税2961亿元。

三是地方政府打造土地融资平台以获取贷款来缓解财政收支不足成为常态。近年来，地方政府受经济下行压力影响，加之房地产市场的不确定性，非税收入占比过高，财政收入的不稳定因素增加，商品住宅交易环节税费减少以及土地出让金收入下降等方面，外加政府债务风险将在最近或今后几年集中出现，地方财政收支面临较大压力。地方政府通过打造土地融资平台等方式来获取贷款支持，以确保地方经济发展和各项建设及社会事业项目支出。据国家审计署两次审计结果显示，2010年底至2013年6月，短短两年半时间内，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务余额从67110亿元增加到108859亿元，累计增长62.21%。据国土资源部2010-2014年《国土资源公报》数据显示，在2010年末，我国84个重点城市处于抵押状态的土地共有12.94万宗，涉及土地面积25.82万公顷，抵押贷款额3.53万亿元。而截至2014年，84个城市土地抵押融资额达8.7万亿元。且现有融资模式过度依赖土地出让金，用于抵押的土地净增面积和抵押贷款净增额持续增长，个别地区的融资规模甚至超过当地财力许可，存在较大债务、金融和社会风险。

四是地方政府依靠“卖地生财”利益机制根深蒂固。在现行土地制度和土地财政制度利益分配机制下，地方政府往往把土地当成生财之道，热衷于通过土地“招拍挂”不断推高土地价格，从而获取最大的土地出让收入来增加财政收入。一方面，通过调整土地利用总体规划，积极争取新增建设用地指标，将集体土地征转为建设用地。另一方面，政府通过大量出让国有土地使用权，换取今后若干年限的高额土地出让金。这种“卖地生财”的利益机制，不可避免地出现地方政府以不断增加土地出让面积而获取土地出让金的行为，建设用地呈不断扩张的趋势，导致一些地方违法违规征地侵害农民权益事件时有发生，大量耕地非农化、非粮化，土地闲置等粗放利用现象严重，并对区域资源、环境和生态产生巨大影响。

1.3 土地财政的作用

我国土地财政吸附、积聚了大量城市建设资金，给各级地方政府带来了相当丰厚的财政收入，已成为促进经济社会发展的有力支柱，其制度绩效是巨大的。

(1)土地财政为城市基础设施建设提供了资金支持。现阶段，土地财政对我国城镇化、工业化和农业现代化快速发展起到了积极的推动作用。土地资产所形成的国有土地增值收益，是地方政府可以动用的较大规模的建设资金。我国很多城市进行旧城改造、新城建设、公共基础设施的改善，其所需的大量资金正是地方政府通过土地出让收入、涉地税费收入、土地抵押贷款和市场融资等方式筹集解决的。没有土地财政的支撑，我国大部分城市的基础设施和民生项目建设不可能在短短的十几年时间里得到改善和提升。

(2)土地财政为地方经济发展创造了条件。根据发展经济学的原理，在一个产权清晰的社会，当交易成本为零时，土地作为一种生产过程所投入的生产要素，在经济增长中的作用是逐步降低的。而我国土地产权制度还处于不断完善的过程中，土地资本化带来的土地财政资金还是制度改革的红利，可以充当经济发展的启动资金，甚至是较长时期内发展的土地政策红利。各级政府正是通过土地制度的改革，为地方工业化、城镇化注入了巨额资金和资本，缓解了地方政府公共财政职能所需的资金压力，为促进地方经济发展创造了有利条件。

(3)土地财政为土地资源的优化配置起到了促进作用。我国通过实行国有土地有偿有期限使用，建立健全土地市场，运用市场化手段配置土地资源，不仅优化了土地资源配置效率，发挥了市场在土地资源配置中所起的决定性作用，还使土地所有者与使用者得到了最佳经济组合，促使土地资产的价值得到进一步显化。同时，在充分体现国家的土地所有者权益的基础上，更好地发挥了政府与市场的作用，使土地政策参与宏观调控得到有效落实，确保了国家各类建设用地的及时供应。

2 我国土地财政的形成原因与存在的问题

我国土地财政的形成既有经济发展的主观原因，也有社会发展的客观原因，绝不是任何一类经济行为主体和行政主体的主观愿望所能实现。也就是说，土地财政是由经济发展和社会发展所驱动，与我国的国情和制度密切相关，集中反映了发展阶段的客观经济规律。

2.1 形成原因

(1)现行土地管理制度安排是形成土地财政的原因之一。国家作为土地所有者，应当在土地资源的市场配置过程中收取一定的地租（地价），实现土地资源的自主流动和土地利用效率的最大化，并确保土地资产的显值、保值、增值。这不仅因为地租作为土地的价格，是土地所有权和使用权在货币上的重要表现形态，更重要的是土地供应还是国家进行宏观经济调控的方式和手段。通过反思我国土地管理的制度安排，可以看出，随着土地有偿使用制度改革的推进，虽然法律赋予中央和省级（自治区）政府对土地进行统一管理和利用的职责，但在实际管理活动中却主要是通过土地用途管制、土地年度计划指标、耕地占补平衡、土地审批监管等方式进行宏观管理。而各级地方政府对土地的管理和利用负有直接责任，既对土地进行资源管理，维护良好的土地管理秩序，又进行资产、资本管理，可以说是集“裁判员”与“运动员”于一身。土地作为地方政府拥有的最大资产，土地资产的保值增值，追求土地收益最大化也是地方政府的现实选择。地方政府通过有组织、有计划的土地供应，参与土地市场的国有土地使用权出让和转让活动，更好地体现土地资产的价值，客观上为各级地方政府成为土地市场招拍挂的主体创造了条件，这是土地财政形成的主要制度基础。这些年出现的土地财政问题，其原因大都是由此演化而来。

(2)地方政府的财力与事权不匹配是土地财政形成的原因之二。我国土地财政的形成源自于1994年实行分税制度改革，由于一些税源稳定、税基广泛、易于征收的税种大部分划归了中央政府，而地方政府事权和财权搭配不合理，承担了大量政治、经济、文化、社会保障事务，财政压力较大，在这种情况下地方政府开始积极谋求其他方式来增加财政收入。截至2011年，地方财政收入占比规模从1993年的78%逐渐下降为2011年的52.1%，而地方财政支出规模从1993年的72%上升到2011年的84.8%，出现了与以往的中央和地方政府财政收支状况不相符的现象。因此，地方政府不得不“借地生财”，通过土地出让和开发来“经营土地”获得财政收入，形成事实上的“土地财政”依赖行为。从本质上来说是一种超出未来社会发展，设法获取眼前既得利益的短期行为。

(3)唯GDP的政绩考核体系是土地财政形成的原因之三。无论从我国土地和财政体制机制设计来看，还是从政绩考核体系来看，土地财政是一种必然现象，甚至是一种非常合理的状态。一方面，我国政绩考核体系偏重于经济指标，地方政府要提升辖区内的经济活力，必定会依赖土地来招商引资，通过项目建设、改善基础设施来发展经济。另一方面，地方政府还要应对因财政分权导致的地方税源不足问题，承担城镇化、工业化进程加速带来的改善地方基础设施建设和民生项目的刚性支出。这两方面因素导致地方政府面对“钱少事多”的现实难题，只能将目光转向预算外收入，必须依靠将自身掌控的土地资源转化为土地资产，高度依赖土地出让收入的经济增长和城市发展格局，土地财政逐步成为地方经济发展的一个重要手段，也成为地方财政收入的主要来源。

2.2 存在的问题

(1)过度依赖土地出让金，容易造成土地粗放利用和闲置问题，透支未来发展动力。我国经过多年的土地制度改革，逐步形成了以土地“招、拍、挂”出让方式为主、一次性收获一定年限国有土地使用权的土地出让制度。尽管地方政府通过“经营土地”以收缴土地出让金在短期内获得了一定的发展资金，但土地资源的有限性和稀缺性，决定了地方对土地财政的依赖不可能长久，其土地出让收入受宏观经济形势影响也不稳定。地方政府为了增加财政的可支配能力，往往通过建设各类开发园区、工业园区来招商引资，扩大土地市场规模“卖地生财”。在这个过程中，由于地方政府急功好利或者为求政绩，出现随意圈占扩展土地，出台各种优惠政策，导致开发区泛滥、大量圈地、土地闲置、土地资源的破坏和耕地资源的流失，进一步加剧了我国土地供需矛盾，透支了地方未来经济发展的动力。

(2)过分倚重土地税费和房地产及相关产业造成地方产业结构畸形。土地税收通过调节利益机制，不仅作为国家宏观经济调控的重要手段，而且能够构建科学、合理的土地税收体系，达到提升土地资源利用效率的目的。由于地方政府过分倚重土地财政，直接致使地方政府经济发展导向房地产业、建筑业，因为这些产业能够快速促进GDP增长，带动劳动力就业，增加财政收入。这种单一、畸形的产业结构导致钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、装饰建材、民用五金等产业生产能力严重过剩，也间接推高了房价，引发了一系列社会问题。

(3)土地财政模式在一定程度上增加了地方政府的财政和金融风险。地方政府不仅对土地出让收入依赖度较高，而且还往往会把农征转、政府储备的土地通过设立土地融资平台等方式进行抵押贷款，从而实现土地融资，保持地方经济高速发展和各项投资项目支出。这种融资模式实质上是以政府信用作为支撑，将其贷款风险转嫁到了今后地方政府的财政风险上，积累了庞大的融资利息和债务规模，既增加了地方政府的财政风险，也加大了银行的金融风险，还会带来执政风险、社会风险和生态保护风险。

(4)诱发地方政府违法用地，容易滋生腐败。基于土地成为地方政府的“摇钱树”、“钱袋子”这一利益动机，特别容易造成地方政府在土地出让金收支、土地征收、土地储备、土地供应等方面出现违法违规行为。一些地方党政主要领导在加快工业化、城市化旗号下，纷纷将目光投向以土地为资源的所谓城市资产经营，通过“土地储备中心”、开发区、工业平台等名义大肆“圈地”，不断炒高土地价格。事实上，这几年地方政府受土地财政利益驱动的违法占地案件占有很大比例，土地领域发生的权力寻租和腐败现象也很严重。中央巡视组在2013年、2014年巡视的31个省份中，发现每个省份都不同程度存在涉房地产腐败现象，土地领域已成为腐败重灾区，占比高达95%，其中不少高官落马与房地产业密不可分。

3 我国土地财政转型的对策与建议

当前，我国正处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段，经济发展已进入从高速增长转为中高速增长的新常态，土地财政也到了非转型不可的攻坚阶段。党的十八大和十八届三中、四中全会对全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党做出了一系列战略部署，对土地制度和财税体制改革也提出了明确的改革目标和方向。

3.1 建立事权和财权相匹配的财政体制

土地财政的重要功能是筹集资金，提供公共产品。要在中央确定的深化改革的大框架下，改革地方土地财政的运行体制和机制，科学界定中央和地方政府的事权和财权，强化地方政府支出责任与财力的匹配度。要合理调整中央和地方政府财政分配格局，厘清上、下级政府财政关系，适时改革和调整土地制度和财税体制以及各方面的利益，建立“扁平化”的财政层级框架，明确中央财政转移支付尤其是专项转移支付的比例，构建地方政府财政收支以及收支绩效评价体系，减少地方政府单纯依靠土地来筹集资金而引发的土地财政问题。

3.2 开征不动产税

随着2015年3月1日《不动产登记暂行条例》的正式实施，确立了国家对不动产权归属权利的法律保护，为不动产税的开征打下了坚实的基础。要进一步明确地方政府财税体制改革目标，改革和完善以税收收入为主、非税收收入为辅的财税体制体系，核心是要实现由土地财政向“税收财政”的转变。要规范地方政府土地出让金征收模式，改革耕地占用税和城镇土地使用税的计税依据，转变传统意义上的从量计征方法，开征不动产税，将现行土地出让金、土地闲置费、土地增值税、房地产税等各种税费合并，转化为统一征收保有环节的不动产税，使其成为地方政府主要财力来源。并将部分中央与地方的共享税划拨比例向地方倾斜，确保地方政府财权与事权相统一，增强中央政府调控能力和平衡地方财政的能力。

3.3 转变对地方政府政绩考核标准和体系

当前，中央对地方政府的考核在很大程度上还是针对经济发展指标的考核，哪个地区的GDP增长快、财政收入高，哪个地区的地方官员就升迁的快，反之，则机会较少。应树立正确的政绩观、发展观，逐步转变以经济发展为唯一考核标准的政绩体系，加大对地方政府公共服务、民生保障、社会建设、生态保护等方面职能考核的比重。与此同时，要完善土地出让金管理制度，健全资金使用和收支审查机制，发挥好各级人大以及审计、监察部门监督职能作用，加大土地财政资金的审查、监督、检查和执法力度，防止违法用地和腐败现象的发生。

3.4 建立地方债务风险防控机制

如果脱离国家财政单纯来考虑土地财政问题，容易产生土地财政收入与土地财政支出的脱节，导致财政资金的使用效率低下。要充分发挥各级人大对地方政府财政预算的监督，完善土地出让金等土地财政资金的审计，强化地方政府财政责任和预算约束。推行公共财政法案，建立具有可操作性的地方举债融资办法，赋予地方政府发债权（一般债和项目债），允许地方政府通过举债操作等多种方式拓宽城市建设融资渠道，使地方政府在财政预算公开、纪律监督和定价制约机制的前提下，土地融资方式更加透明和规范。

3.5 深化土地使用制度改革

在现代中国，土地承载了太重的负荷，它既担负着经济发展功能，又担负着社会保障功能。必须从土地出让制度改革入手，尽快改变目前这种“饮鸩止渴”的土地财政模式。要本着“既要治标又要治本”的原则，切实做好土地规划管控与土地供应的宏观调控，克服地方政府对土地财政的“情有独钟”，努力从源头上破解土地财政的弊端。要按照党的十八届三中、四中全会确定的改革目标，在符合土地规划、用途管制和不侵害农民合法权益的前提下，深化土地使用制度改革，彻底打破“城市土地国有、农村土地集体所有”的城乡二元土地结构，建立健全城乡统一的建设用地市场，推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革。同时，要实行土地出让期限弹性制度，更大程度上发挥市场配置资源的决定性作用，转变以往以获取土地出让收入为目的的市场化模式，确保土地出让的规模、时序合理平衡，有利于管控建设用地的增量，优化土地资源配置，从而降低占用耕地的经济驱动，保持经济持续健康发展与社会和谐稳定。

总之，土地财政是在土地需求扩张与土地资源供给约束的条件下，从市场配置土地资源的过程中，地方政府以土地资产收益、土地税收、行政事业收费等其他形式筹集资金的阶段性现象。这就需要进一步厘清土地财政的利弊，科学界定中央和地方政府的事权与财权格局，开征新的税源，转变对地方政府政绩考核标准和体系，建立地方债务风险防控机制，构建完整的地方财政约束和激励体系，为全面建成小康社会提供资金支持，最大化的提供公共产品。

参考文献

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[8] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本编写组.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[G]. 北京:人民出版社,2014.

On China's Land Finance Transformation

ZHAO Junjie1, ZHAO Pengyu2
(1.Shanghai Bureau of State Land Supervision, Shanghai 200032; 2．Business School of Sichuan University, Chengdu 610041, China)

The formation of land fi nance is closely related to China's national conditions and the system. The current land management system, fi scal capacity of local government do not match its powers and responsibilities, and performance evaluation system only seeking the growth of GDP, the above-mentioned factors constitutes the major reasons for the formation of land fi nance. This paper fi rst analyses the main problems that China faces in the current land fi nance. The problems include the following: overly depending on land-transferring fees and land taxes and fees, as well as real estate and related industries; giving riseto corruption due to the land fi nance mode based on government credit, and the illegal use of land of the local government. According to the present situation in China, this paper introduces the ideas of improving land fi nance transformation. These ideas lay emphasis on the following: establishing the fi nancial system in which governmental authorities and fi nancial power must be matched; imposing real estate tax; changing government performance appraisal standard and system; establishing local debt risk control mechanism; and deepening the reform of land use system.

land fi nance; transformation; land-transferring fees; problem; suggestion

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）12-0027-06

2015-09-21；

2015-09-24

赵俊杰（1966-），男，河北省盐山县人，国家土地督察上海局督察四室主任，经济学硕士，主要从事土地管理和经济研究。