重庆市江北区土地节约集约利用评价

■ 王海波/于晓凤/周宝同/孙宇毅

（1.西藏大学工学院，拉萨 850000；2.西南大学地理科学学院，重庆 400715；3.重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆 400020）

重庆市江北区土地节约集约利用评价

■ 王海波1/于晓凤2/周宝同2/孙宇毅3

（1.西藏大学工学院，拉萨 850000；2.西南大学地理科学学院，重庆 400715；3.重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆 400020）

针对重庆市江北区城镇建设用地范畴，从人口经济的用地弹性指标、贡献比较指数进行土地利用趋势评价，从利用强度、增长耗地、用地弹性和管理绩效等四个方面对土地利用状况进行评价。研究结果表明：江北区土地利用趋势类型判定为低效扩张型；土地利用水平居重庆都市功能区第二，具有存量土地利用强度较高、增量土地存在效益提升空间的特点。今后土地利用方式应从传统的外延扩张转为新型的内涵挖潜，建议可从挖潜途径及严控新增建设用地等方面，提高江北区土地节约集约利用程度。

土地节约集约利用；利用趋势；利用状况；评价；重庆；江北区

土地节约集约利用内涵包含“节约”与“集约”两层范畴，“节约”主要体现公平，“集约”更重效率[1]。在城镇化和工业化发展大环境下，中国现行的土地利用方式已不能适应经济发展需要，土地利用方式转变成为促进经济增长方式由粗放型向集约型转变的重要因素[2,3]。

近年来，国家高度重视土地节约集约利用工作。2013年11月，党的十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题，作出“建立空间规划体系，健全能源、水、土地节约集约使用制度”的重要决定。为了贯彻落实党的十八大提出的战略部署，2014年国土资源部又出台若干有关土地节约集约利用的文件，是促进土地高效利用的助催剂，也使土地节约集约利用问题再次成为学术热点。然而针对一个城市小尺度的城镇建设用地范畴的土地节约集约利用评价研究甚少，因此，本文通过对重庆市江北区建设用地节约集约利用研究，对既有研究成果加以丰富，同时也希望给江北区制定合理的土地节约集约政策提供科学依据。

1 研究区概况

江北区是重庆市都市功能区和主城九区之一，嘉陵江、长江交汇处北岸，位于东经106°26′43″～106°53′22″，北纬29°33′18″～29°40′53″之间。东西长42.90公里，南北宽1.49～14.38公里，面积220.80平方公里。据2013年统计，全区常住人口83.01万，其中城镇人口78.82万人，城镇化率达到94.95%，人口城镇化水平居全市第三；全区地区生产总值554.86亿元；三次产业结构比为0.2∶30.6∶69.2，第一、第二、第三产业生产总值分别为1.26亿元、169.61亿元和383.99亿元，第三产业占比近70%；固定资产投资总额为415.75亿元，社会销售品零售总额为369.59亿元；地方财政收入为87.01亿元，城镇居民可支配收入为27183元，农村居民人均纯收入为13335元。

2 数据来源及研究内容

2.1 数据来源

本文经济社会数据来源于《重庆市统计年鉴（2011-2014年）》、《江北区统计年鉴（2014年）》、《重庆市江北区国民经济和社会发展统计公报（2014年）》、2010-2013年重庆市土地变更调查数据和2010-2012年土地利用总体规划实施与土地利用计划执行情况专项清理及2013年主城土地供应台账数据等。

2.2 研究内容

本研究选择重庆市功能区作为评价对象，以城镇建设用地为研究范畴，将江北区评价结果与其他八主城区进行对比研究，摸清江北区用地效率真实水平，分析土地利用状况并找到与周边地区的差异，为全面掌握江北区建设用地节约集约利用状况、城镇低效用地再开发研究和土地节约集约利用政策制定提供科学依据。

3 评价与结果

参照《TD/T 1018-2008建设用地节约集约利用评价规程》（以下简称《规程》）[4]，评价内容包括土地利用趋势和状况两方面，通过对江北区建设用地土地利用现状进行评价，科学定位江北区在都市功能区的土地利用水平。

3.1 土地利用趋势评价

3.1.1 指标体系及测算

选取用地弹性指数、贡献比较指数对重庆市主城九区土地利用分别开展人口发展、经济发展与城乡建设用地变化匹配程度分析，评价结果如表1所示。

3.1.2 土地利用趋势类型判定

表1 人口、经济发展与城乡建设用地变化匹配程度分析

表2 人口发展与城乡建设用地变化匹配程度分析的土地利用趋势类型

表3 经济发展与城市建设用地变化匹配程度分析的土地利用趋势类型

表4 土地利用趋势类型判定

按照《规程》土地利用趋势类型判定标准(表2、表3)，结合评价对象数据分布情况，分别从人口发展视角、经济视角判定各区土地利用趋势类型（表4）。

3.1.3 江北区土地利用趋势判定

根据人口发展与城乡建设用地变化匹配程度、经济发展与城乡建设用地变化匹配程度，最终判定江北区土地利用趋势类型均为低效扩张型。

(1)从人口发展与城乡建设用地变化情况来看，江北区土地利用趋势类型为低效扩张型。江北区人口增长幅度低于用地增长幅度，人口与用地增长弹性系数位于主城九区第四位，其趋势类型判定为低效，究其原因：一是由于评价时段特别是2013年因两江园区产业用地规模大幅增加，但园区建设尚未成型，郭家沱开发区建设刚刚起步，短期内无法集聚更多人气；二是由于2010年江北区人口密度为97人/公顷，居主城九区之首，人口密度基数大导致人口与用地增长相对缺乏弹性。而从主城各区情况看，除了沙坪坝区以外，其他八区人口增长幅度均低于用地增长幅度，说明重庆市已步入人口城镇化转型期。此外，江北区人口与用地增长贡献度大于1，居主城九区第三位，对提高主城人均集约利用程度起到重大作用。

(2)从经济发展与城乡建设用地变化情况来看，江北区土地利用趋势类型为低效扩张型。结果显示，江北区产值与用地增长弹性系数及贡献度均大于1，而趋势类型判定为低效仅因为增长弹性系数略低于主城九区平均水平，究其根本原因：一是产出效益增加滞后于用地增长，建设初期土地经济效益尚未显现；二是由于2010年江北区地均地区生产总值为460.76万元/公顷，居主城九区之首，基数较大导致增幅放缓。而江北区产值与用地增长贡献度居主城九区第三位，超过平均水平。

3.2 土地利用状况评价

土地利用状况评价是在趋势评价的基础上，从利用强度、增长耗地、用地弹性和管理绩效等四个方面选择评价指标，按照指标标准化、权重确定、指数值计算等步骤，采用层次分析法测算模型[5],对各评价对象土地利用状况进行定量评价。

3.2.1 指标体系构建及权重测算

本研究土地利用状况定量评价指标体系包括4项一级指标、7项二级指标和11项三级指标。确定评价指标因素因子权重的主要方法有特尔菲测定法、层次分析法、方差分析法等[6],本文利用特尔菲法确定各指标权重，结果见表5。

需要特别说明的是：《规程》中，增长耗地指数各指标仅计算2013年单年用地变化情况。但调查发现，近年主城各区建设用地审批规模年度之间波动较大，若仅以2013年数据作为评价唯一标准，不能准确反映主城用地进程规律，评价缺乏实际意义。因此，参照用地弹性指数指标定义，修正增长耗地指数各项指标为2011-2013年3年变化情况，其余指标则与《规程》保持一致，未作调整。

表5 土地利用状况评价指标体系及权重

3.2.2 综合评价

依据获得的数据计算各评价对象指标实际值，采用“理想值标准化法”进行指标标准化：当评价对象数量≥8时，以第二大（小）的对象值作为理想值；当评价对象数量＜8时，以最大（小）值作为理想值。

采用线性加权求和的综合测算模型[7]，测算公式如下:

式（1）中, Ai为各因素评价得分，Wij为评价因素各指标的权重，Iij为评价指标层各指标标准化分值；式（2）中，F为综合得分，Wi为评价因素层各评价因素的权重。

表6 重庆市都市功能区土地利用评价总分

主城各区土地利用状况定量评价结果显示（表6），江北区土地利用状况总指数为81.05分，位于主城九区第二。

3.2.3 江北区土地利用状况分析

(1)存量土地利用强度较高。江北区土地利用程度位居除渝中区以外的主城九区之首，2013年地均人口、投入、产出水平均为评价理想状态，其中人口密度为93人/公顷，较排名第三位的南岸区高出13人/公顷；地均固定资产投资为460万元/公顷，较排名第三位的南岸区高出73万元/公顷；地均地区生产总值为566万元/公顷，较排名第三位的九龙坡区高出73万元/公顷。

回顾发展历史，江北区逐步形成观音桥商圈、长安集团、港城园区、寸滩保税港区、鱼复开发区、江北嘴中央商务区等重庆市二、三产业核心，在集聚人口、辐射周边、财政创收、保障就业等多方面具有支柱作用，同时围绕各大产业核心形成规模不一的生产、生活空间组团，促成江北区存量用地节约集约利用程度在主城范围处于较高水平。

(2)增量土地存在效益提升空间。江北区增长耗地集约程度居主城第三位，次于渝中区与沙坪坝区。2011-2013年江北区新增建设用地1309.20公顷，新增城乡建设用地1273.97公顷，常住人口增加9.21万人，地区生产总值增长163.46亿元。单位人口增长消耗新增城乡建设用地量138.32m2/人，单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量8.01m2/万元，均为主城第四位。其中单位人口增长消耗新增城乡建设用地量较《重庆市土地利用总体规划（2006-2020年）》确定的人均城镇工矿用地控制指标99平方米/人，高出39.32m2。

对2013年单年数据分析发现，该年度江北区新增城乡建设用地447.10公顷，增量较2012年同比上浮32%。新增常住人口1.99万人，增量较2012年同比下降41%，城乡建设用地增速明显高于人口增速。同时，由于2013年两江鱼复开发区收储大量土地，致使该年度江北区每万元地区生产总值增长消耗新增建设用地达到17.26m2，效率程度仅位于主城第八。

评价结果表明江北区增量土地利用率有待加强，未来一段时间应适当放缓转用审批速度，合理安排已批土地的储备、整治与供应时序，督促已供地块加快建设投产进度，集中打造鱼复开发区、港城产业园、唐桂新城等重点工程，使其成为宜业宜居、产城融合的土地高效利用示范区。

4 结论与讨论

本文定量评价了土地利用趋势和状况，最终理清重庆市主城九区土地利用情况，得出江北区土地利用趋势类型为低效扩张型，土地利用水平位居第二位。未来应当严控增量用地，盘活存量用地，找出限制城镇土地高效利用的原因，尽快实施城镇低效用地再开发，提高整体土地利用效率。

从管理绩效方面看，江北区排名偏低是由于城市土地供应市场化率较低。从土地审批、供应情况看，2013年江北区供应土地总计699.40公顷，其中出让293.62公顷、划拨405.77公顷，出让全为招拍挂方式，但由于划拨面积占供地总面积的58%，导致市场化率偏低。同为两江产业发展重地的渝北区在2013年划拨土地规模与江北区接近，但其招拍挂土地规模为856.94公顷，是江北区招拍挂规模的2.9倍；依据土地供应台账，2013年江北区划拨两江新区港口码头用地290.47公顷、铁路用地27.72公顷，二者合计占到江北区该年划拨土地总面积的78%，已超过除渝北区外的其他七个主城区划拨用地总面积；根据2010-2012年重庆市土地利用总体规划实施与土地利用计划执行情况专项清理成果，扣除两江管委会管辖部分土地面积后，江北区城镇剩余可用空间仅为721.90公顷，远少于除渝中区外的主城其他地区。由此可知江北区城镇剩余可用空间紧张，未来增量土地供应空间极其有限，且新增用地需优先用于产业设施与公用设施建设，为适应未来发展要求，急需转变现有土地利用方式和加强土地供应管理。

江北区城镇剩余可用空间匮乏将促成土地利用方式从传统的外延扩张转为新型的内涵挖潜，可从四个方面进行挖潜：一是城市人均占地有潜力可挖掘；二是城市用地布局调整，提高土地产出率；三是小城镇用地挖潜；四是城市空闲地和地下空间。挖潜途径主要有旧城改造（包括城中村改造）、土地置换、地上地下空间拓展等类型。现阶段还要求我们必须严控新增建设用地，提高土地利用效益。具体措施有：一是根据上年度的新增建设用地计划指标使用情况确定下一年度的计划指标供应量，对上年度计划指标使用率低的将减少下一年度的计划指标供应量；二是以近3年的供地率为评价标准，对供地率完成情况好的给予新增用地指标奖励；三是对土地利用集约化程度高的给予适当的新增建设用地指标奖励。

今后江北区土地利用重大任务是科学合理地制定新增建设用地、土地储备整治和土地供应计划，理顺土地开发融资渠道，有序拓展开发剩余空间。土地利用与配置应按照重庆市五大功能区总体部署，以符合六大功能组团定位为原则，以提升九大重点工程用地水平为重点，优化土地利用结构，调整用地空间布局，推进产业用地转型升级，为江北区打造成为高端产业集聚区、都市核心展示区、人文风尚示范区提供优质高效的土地资源保障。

[1] 帅文波,杜新波.土地节约集约利用内涵及机制研究[J].生态经济,2013(4):52-56.

[2] 马巨革.山西土地节约集约利用潜力评价与对策[J].中国土地科学,2008(10):39-45.

[3] 邱磊,廖和平,龙雨娇,等.成渝经济区的城市土地集约利用评价及时空特征分析[J].西南师范大学学报(自然科学版),2010(1):208-213.

[4] TD/T1018-2008,建设用地节约集约利用评价规程[S].

[5] 杨伟.渝北区城镇土地节约集约利用评价研究[D].重庆:西南大学,2007:4-6.

[6] 张何欣,孙华生.一种土地分等定级模糊综合评价方法及应用[J].辽宁工程技术大学学报(自然科学版),2014(9):1230-1235.

[7] 崔娟敏.县域土地节约集约利用评价研究——以辽宁省绥中县为例[J].安徽农业科学,2010(2):1038-1042.

Evaluation on the Economical and Intensive Land Use of Jiangbei District, Chongqing City

WANG Haibo1, YU Xiaofeng2, ZHOU Baotong2, SUN Yuyi3
(1.College of Technology of Tibet University, Lhasa 850000, China; 2．College of Geographical Science of Southwest University, Chongqing 400715, China; 3．Chongqing Institute of Land Resources and Building Surveying and Planning, Chongqing 400020, China)

According to the land use area of Jiangbei district of Chongqing, this paper has made an evaluation on land use trend based on land use fl exible criteria and contribution comparison index with regard to economics of population. In addition, it has evaluated the situation of land utilization from the following aspects: land use intensity, land consumption with the growth of economy, land use elasticity, and management performance. The results show that the type of land use trend of Jiangbei district is considered as ineff i cient expansion; while the level of land use occupies second place in Chongqing urban functional areas with the characteristics of high utilized intensity of the stock land, benef i t improvement room left for incremental land. On this basis, this paper points out that in future, we should shift the mode of land use from the traditional expansion to a meaning potential. It is suggested that in order to improve economical and intensive utilization of land of Jiangbei district, we must devote our efforts to tapping the potential channels and imposing rigorous controls on newly-added construction land.

economical and intensive land use; utilization trend; utilization situation; evaluation; Chongqing; Jiangbei district

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2015）12-0048-05

2015-08-03；

2015-08-23

重庆市软科学研究计划项目(cstc2012cx-rkxB00040)

王海波（1990-），男，山东省青岛市人，西藏大学工学院硕士研究生，研究方向：第四纪地质和土地利用规划。