做好新常态下资源开发与环境保护统筹这篇大文章

2015-01-30浙江省国土资源厅矿产开发管理处邱建平

浙江国土资源 2015年10期

浙江省国土资源厅矿产开发管理处邱建平

矿产资源开发是一把“双刃剑”，一方面，要为经济社会发展提供矿产资源保障；另一方面，又会造成生态环境破坏。新常态下，资源保护比开发重要，节流比开源重要，空间管制比资源管理重要。按照肩负“干在实处永无止境，走在前列要谋新篇”新使命的要求，当前在矿产开发管理工作中，要重点做好资源开发与环境保护统筹这篇大文章，而且比过去任何时候都显得紧迫和重要。

一、必须统筹空间布局、统筹投放时序、统筹制度设计

（一）统筹空间布局，主要体现在编制与实施矿产资源规划上

矿产资源规划是宏观调控的重要手段。一是严格实施矿产资源规划。充分发挥矿产资源规划的宏观指导和监管依据作用，坚持开发保护并重、保护优先，开源节流并举、节约优先。只有符合矿产资源规划的，才能审批采矿权。调整规划，要严格控制。二是严格执行“三区（两区）”管理制度。对既有甲类矿产，又有乙类矿产的县市区，要按照“规划开采区集聚，规划限采区收缩，规划禁采区关停”的要求，统筹安排矿产资源勘查、开发、保护等各项工作，在规划开采区，新设经营性建筑石料类采矿权的出让期限一般不得低于10年，矿山的年均开采规模一般不得低于100万吨，鼓励矿山企业做大做强。现在浙江省砂石料采矿权平均开采规模约63万吨，还要想办法做大，控点、扩量、做大；在规划限采区，新设或延续的采矿权，其期限不得跨越规划实施期；在规划禁采区，严格禁止设立经营性采矿权。对只有乙类矿产的县市区，要实行“两区管理”，就是“规划开采区集聚，规划禁采区关停”，规划禁采区的面积尽可能大，规划开采区尽可能小。三是严格执行全省采矿权总量控制政策。今年全省采矿权总数控制在1500个以内，下达给各市的总量不得突破。现在有的地区，砖瓦粘土没有固定取土点，还在发证，还有没有这个必要？明年对经营性建筑砂石料采矿权还要研究总量压缩、布局优化的政策。

（二）统筹投放时序，主要体现在砂石料规划开采区块划定上

国土资源部已经明确取消采矿权设置方案审批，把采矿权设置方案纳入新一轮矿产资源规划。作为浙江省来讲，主要是砂石粘土开采规划区块的划定问题。前不久，省厅下发了《关于市县矿产资源规划编制规程的通知》（厅函〔2015〕35号），又举办了培训班。需要再强调三点。

1.明确规划开采区、开采规划区块、矿区的关系。规划开采区，相对于规划限采区、规划禁采区而言，是一个规划功能分区的概念。开采规划区块，是指为指导采矿权设置，在规划编制阶段所划定的规划开采空间单元。一个开采规划区块即为一个拟设采矿权矿区范围（矿区），只设一个开采主体。对于交通运输条件较差的边远山区，拟设置的规模与范围较小的矿山，不单独划分规划开采区，直接划定开采规划区块。对于拟设工程性采矿权，有条件的，尽量划定开采规划区块。对于规划期内需调整范围或整合已设采矿权的，也应划定开采规划区块。

2.重视砂石料规划开采区的划定工作。一是规划开采区是长期允许开采的区域。对乙类矿产（砂石粘土等无风险矿产）来说，规划开采区是指矿产品有稳定的市场需求，已形成规模开采或具备规模开发的基础；资源开发对自然生态环境影响较小，或虽有影响但采后易于治理的区域。也可以说，是一个长期允许开采的区域。因此，划定乙类矿产规划开采区时，要综合考虑市场需求情况、资源赋存状况、交通运输条件、生态环境保护、矿地综合利用等因素，尽可能选择资源条件允许、环境影响小、区位较隐蔽的区域。避开国道、省道、县道两侧可视范围。

二是规划开采区是规划不能随意调整的区域。规划开采区一旦划定，不得随意调整，避免造成更多的生态环境破坏。原则上开展规划实施中期评估后，遇下列情况可以调整矿产资源规划：一是地质勘查有重大发现的；二是市场条件、技术条件、环境条件等发生重大变化的；三是产业政策或基础设施建设布局调整的；四是相关规划调整的；五是其他需要调整的情况。因此，在划定乙类矿产规划开采区时，必须进行详细的实地调查和联合踏勘，与相关规划进行叠图分析，多方案比对、综合论证，广泛征求意见，集体研究确定。

三是规划开采区是矿山开采规模化、集约化程度高的区域。规划开采区要高标准建设矿山，提高规模化、集约化水平。实现规模化开采，资源利用率100%（矿山开采剥离物利用、泥砂分级回收）；破碎车间封闭，除尘设施，皮带运输；废水循环使用，不外排；矿山道路硬化、绿化；矿地综合利用。

3.突出抓好三个环节。一是开采规划区块选点环节。在深入开展砂石粘土资源调查和市场需求调查的基础上，提出开采规划区块的初步点位。二是组织联合踏勘环节。开采规划区块点位初步确定后，组织当地国土、安监、环保、林业、公安等涉矿部门和所在地乡镇（街道）政府及村（社区），开展开采规划区块的联合踏勘工作，并形成联合踏勘的书面意见。三是开展区块范围论证和征求意见环节。开采规划区块范围初步划定后，组织当地安监、环保、林业、公安以及矿山开采所涉及的其它相关部门和采矿、地质类专家，开展开采规划区块范围的论证工作，同时征求当地乡（镇、街道）政府和村（社区）及利益相关人的意见，形成区块范围综合论证的同意设矿的书面意见。

（三）统筹制度设计，主要体现在矿产开发的全过程

浙江省的矿产开发已经经历了只开发、不保护（上世纪九十年代前后）到先（边）开发、后（边）保护（本世纪初）再到环保优先条件下开发（2010年以来）三个阶段。做好环保优先条件下开发的矿产开发工作是历史的必然选择，是统筹资源开发与环境保护的必然要求。

1.严格执行环评前置制度。凡是没有通过环评审批的，一律不予办理采矿登记手续，不得发放采矿许可证。

2.严格执行治理方案、复垦方案审查制度。各地要严把《矿山地质环境保护与恢复治理方案》和《矿山土地复垦方案》的审查、审定关，进一步提高方案质量。凡是没有编制治理方案和复垦方案的，一律不予办理采矿登记手续，不得发放采矿许可证。各地要对已办理采矿许可登记但未按规定编制治理方案和复垦方案的，认真开展自查自纠，限期补上。

3.落实好省厅、省安监局联合下发的《关于做好露天开采矿山矿产资源开发利用与矿山安全设施设计方案编制审查工作的通知》（厅函〔2014〕648号）精神，执行好开发利用与矿山安全设施设计方案的联合编制审查制度。同时要落实好绿色矿山建设制度。按照“应建必建”的要求，进一步抓好绿色矿山建设工作，确保到今年底前新建绿色矿山67家，绿色矿山建成率60%以上，努力树立一批在省内同类矿种中起引领作用的绿色矿山建设标杆。现在绿色矿山建设中有三大主要问题：一是建设标准太低；二是方案实施不力；三是监督管理不严。

4.严格执行治理备用金制度。要通过治理备用金制度的实施，促进采矿权人提高生态环境保护意识，自觉落实“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的矿山自然生态环境保护与治理责任。目前浙江省执行的治理备用金制度，虽然提出了“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”和治理备用金不低于治理费用的要求，但由于采矿权出让年限较长，治理备用金的收缴时间与实施治理的时间跨度较大，受物价上涨等因素的影响，在实施治理时，实际治理费用往往高于收缴的治理备用金，矿山企业不进行治理的情况较为普遍，新账还在产生，因此，迫切需要深化矿山自然生态环境保护与治理备用金制度改革，各地要积极探索新方法、新途径，重点研究解决四大问题：一是采矿权人“治理备用金不低于治理费用”做不到，如何加强监管、督促采矿权人治理的问题；二是如何解决备用金“备而不用”“缴而不治”的问题；三是如何解决备用金收缴方式与矿山开采年限、开采量脱节的问题；四是如何鼓励实施第三方治理的问题。

二、必须做到源头严控、过程严管、生态严护

（一）源头严控

在矿山选址时，要在充分考虑资源状况以及矿山开采对生态环境影响程度最小的前提下，尽可能选择在资源条件允许、环境影响小、区位较隐蔽的地区。从2016年1月1日起，省级以上公路、河道、铁路两侧可视范围内，一律不得再新设露天开采的采矿权；在矿区范围的划定时，充分考虑自然地形地貌、资源合理利用、矿山生态环境保护等因素的基础上，能移平的山体就进行整体移平，把资源开发利用、矿地综合利用、矿山生态环境保护三者有机地统一起来。对涉矿政策问题的处理，一要继续坚持执行行之有效的联合踏勘制度。林业等涉矿部门在联合踏勘的表上必须签上“同意”的意见，否则不得审批。二要明确联合踏勘的有效期。现在涉矿部门的政策多变，几年前制定的政策现在可能行不通，必须重新联合踏勘或者出具新的同意设置采矿权的意见，否则不得新设采矿权。三要继续坚持县市政府牵头、乡镇政府申请、涉矿部门配合、各司其职、各负其责的采矿权管理的共同责任机制。没有建立的，抓紧建立。现在离开这个机制，采矿权新立就办不了；涉矿的政策问题就处理不了；联合执法、共同监管也成了一句空话。四要坚持净采矿权出让。各交易中心要会同采矿权所在地的国土资源部门严格把关，凡是政策处理不干净的采矿权，一律不得上市交易。

（二）过程严管

要把统筹资源开发与环境保护，贯彻节约优先战略，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，作为今后一个时期浙江省矿产开发管理工作的指导思想，贯穿于矿产开发管理工作的全过程，促进资源效益、经济效益、生态效益的协调统一。坚持矿产开发的“三高”原则，即“高门槛准入、高标准建设、高要求监管”。要从开采高技术、环保高标准、安全高系数、开发高要求等方面，在出让公告中明确具体的开发利用要求，做到高门槛准入；引导矿山企业通过多方案比较，优选最科学、最环保、最高效的开采方案，采用先进的破碎、喷淋、运输、降尘设备，现在已经规定开采建筑石料年开采规模在100万吨以上的，都要实行皮带输送，有效降低生产过程中的噪音、粉尘，做到高标准建设；涉矿的环保、安监、公安、国土资源等部门的监管要到位，对环境敏感区、水源保护区等生态环境相对脆弱的地区，更要提高监管频次，做到高要求监管。