浅谈劳动能力鉴定与风险管理

彭佳平

（上海市劳动能力鉴定中心 上海 200065）

浅谈劳动能力鉴定与风险管理

彭佳平

（上海市劳动能力鉴定中心 上海 200065）

风险管理起源于企业经营管理领域，并逐渐向公共安全管理拓展。而将风险管理运用于社会公共事务风险处置的研究和实践不多。本文运用风险管理的基本理论，探讨了劳动能力鉴定管理工作的风险特征，研究分析劳动能力鉴定风险管理的基本要素，为相关领域的研究提供探索。

劳动能力鉴定；社会公共事务；风险管理；公共安全管理

风险管理起源于企业经营管理领域，并逐步运用于公共安全管理，促进了全过程公共安全管理理论的形成。随着社会的进步和发展，加强公共事务领域风险管理的要求越来越迫切。劳动能力鉴定作为工伤保险、养老保险等社会保障工作的重要组成部分，涉及人民群众切身利益，也关乎社会保险基金的安全使用。探索建立相应的风险管理模式，有利于劳动能力鉴定相关工作的顺利实施。本文尝试运用风险管理的基础理论，探讨劳动能力鉴定风险管理的基本要素，为相关领域的研究和实践提供探索。

1 风险管理理论概要

风险管理最早于一战期间出现在德国，以1915年莱特纳的《企业风险论》为标志。美国也在一战期间把风险管理作为经营合理化的手段提出，并于1929年到1933年提出风险管理的基本构思。20 世纪70年代，生产事故的频频发生,科学家开始把风险概念应用于技术性事故。随着风险概念的应用逐步广泛，风险管理的方法也逐步扩展，20世纪70年代开始，澳大利亚、新西兰、美国等国家都先后开展风险管理。

随着现代化进程的加快，社会矛盾冲突的加剧以及自然灾害的频发，公共安全管理发展成为一门独立的学科。而将风险管理理论应用于公共安全管理，是对公共安全管理理论和实践的发展和突破。一是将管理对象从危机拓展到风险。从应对灾害到管理风险，拓展了管理对象的范围，看似大大增加了管理内容，但从另一个角度看也减少了灾害实际发生的可能性和一旦发生后可能的强度，危机灾害减少了，将之消灭在萌芽状态。二是将风险评估作为安全管理的基础。风险管理理论将风险评估概念从工业、商业社会中借鉴到公共安全管理中，强调风险评估的重要性。一方面，风险评估为后续的风险管理提供了管理依据；另一方面，风险评估也是一种有效拓展管理对象——从事件到风险的重要手段。通过动态的评估过程，不断排除风险，安全管理的水平也将不断提升。

风险管理的整个过程包括“风险准备、风险识别、风险评估和风险处置”四项内容。其中，风险评估是风险管理理论的核心所在，体现了一种更主动、更积极、更前沿的管理手段，强调了应急管理工作的“关口前移”。通过风险管理，能够避免或减轻组织可能遭受的各种不确定风险，从而大大增强其实现整体运行目标的可能性，以及保持组织长期稳定的能力。

危机管理专家罗伯特·希斯则提出了危机管理“4R模式”，具体包括：（1）缩减阶段(reduction)。通过风险评估与管理，预防危机的发生和减少危机发生后的冲击程度。（2）预备阶段(readiness)。通过预警、培训和演练，做好处理危机情况的准备。（3）反应阶段(response)。在危机爆发后，合理运用各种资源和管理方法，在尽可能短的时间内遏制危机的发展，防止事态进一步恶化。（4）恢复阶段(recovery)。确认危机带来的冲击和影响，对危机管理工作进行评估。在4R模式中，缩减管理是核心，它贯穿于整个危机管理的过程。在预备模块中，运用缩减管理的风险评估法可以确定哪些预警系统可能会失效，并及时地予以修正或加强；在反应模块中，缩减管理可以帮助管理者识别危机的根源，找到有利于应对危机的方法；在恢复模块中，缩减管理可以对恢复计划在执行时可能产生的风险进行评估，从而使恢复工作产生更大的效果。

2 劳动能力鉴定及其风险特征

劳动能力鉴定包括工伤及职业病致残程度等级鉴定和因病或非因工负伤劳动能力等级鉴定。其中，前者属于工伤保险政策范畴，是工伤职工获得工伤补偿相应待遇的前提和依据，后者属于养老保险政策范畴，是职工享有提前退休待遇的基本条件。我国各地都成立由人社、卫生、工会及企业联合组织等部门组成的劳动能力鉴定委员会，指导劳动能力鉴定工作，具体由人力资源社会保障部门负责。

从劳动能力鉴定职能来看，它是执行工伤保险、养老保险制度的重要环节，是社会保障工作的组成部分，属于社会公共事务范畴，具备社会公共事务风险管理的共同特征。首先，风险源头不是自然事件，而是社会个体的愿望与公共政策的目标发生冲突。公共政策制定和执行的价值取向是实现社会的公平正义。但是由于现实社会存在各种情形，公共政策的实施效果难以符合所有社会个体的愿望。其次，人的因素既是风险产生的原因，也是风险化解的关键。在社会公共事务管理中，提倡以人为本，实现人性化管理，对于防范风险、减少风险、降低风险损失，具有重要意义。再次，在风险处置过程对违法违规行为需要适当运用强制措施。各类社会公共事务都不同程度地体现了公权力的运用，反映了社会公众的利益。因此为了避免公共利益受到风险侵害，在风险处置过程中，结合具体情况，需要依法运用强制力进行处置。比如，对于超越法律界限破坏社会秩序的行为，要依照相关法律法规进行处理。

3 劳动能力鉴定风险管理要素

在劳动能力鉴定工作实践中，部分被鉴定人对鉴定结果存在不合理的预期，加上各类历史和社会因素，信访、闹访、缠访事件时有发生，甚至有个别人员使用危险手段威胁工作人员人身安全。如何加强劳动能力鉴定风险管理，确保工伤、养老等社会保障政策的有效实施，应受到管理部门和社会重视。结合风险管理基础理论，对劳动能力鉴定风险管理的基本要素分析如下。

3.1 风险的识别与评估

社会公共事务包含管理依据、管理主体和管理客体三个方面。劳动能力鉴定风险的识别与评估，可以从这三方面进行分析。

一是来源于政策制度本身的风险。各类政策制度的形成属于不同层面的立法过程。政策制度的合理性、科学性受到立法技术、社会经济环境条件、政策制度的历史变迁等多种因素的影响。同时，虽然政策制度能够确保符合社会公众绝大多数人的利益，但是难以做到对所有情况下所有个体利益的穷尽。如何保障小部分特殊情况人群的利益，是确保政策制度公平性的难点问题，也是减少社会公共事务风险源头的重要方面。在涉及劳动能力鉴定事务的工伤保险、养老保险制度体系中，同样存在这样的情形。同时，劳动能力鉴定标准作为政策制度的重要组成部分，是否科学合理，是否与工伤保险、养老保险政策待遇相契合，也是劳动能力鉴定事务风险控制的源头之一。

二是来源于公务人员的职业风险。社会公共事务的各级管理者和政策执行者都是政府机关或者事业单位工作人员，其职业能力和操守对社会公共事务风险的产生和控制具有重要意义，主要体现在三个方面。首先是认知风险。表现在管理者和执行者对劳动能力鉴定相关政策规范、鉴定标准的认知、理解和把握上。其次是能力风险。表现为管理者和执行者对鉴定组织管理的把控、秩序的维护和风险的应对等工作能力。再次是道德风险。表现为管理者和执行者对本职岗位的忠诚度、责任感和工作热情，以及正确对待自由裁量权、正当使用公权力等方面。

三是来源于管理相对人的社会风险。首先，劳动能力鉴定管理相对人大部分属于社会弱势群体。其服务对象具有老、弱、病、残四个特征。老，即年龄接近老年；弱，即低收入者居多，抵抗风险能力较弱；病，即多数患有各类疾病；残，即多数因病或因工伤导致身体残疾。一方面，这类人群需要得到政府和社会的救济和帮助；另一方面，在这类人群之中隐藏了诸多不稳定因素和社会矛盾。其次，部分工伤人员、患病职工对鉴定等级存在不合理预期，希望通过提高鉴定等级，获取更多个人利益。再次，劳动能力鉴定具有很强的医疗学科性质，而申请鉴定的民众普遍不具有医疗知识，往往会对鉴定标准及结论产生异议和不满，如果处理不当容易激发矛盾。

3.2 风险的预备与控制

一是提升政策制度公平性。在政策制定前，加强政策调研，广泛听取社会各界意见，充分依靠专家、学者专业力量，借鉴国内外有益经验，形成比较科学、符合社会管理实际需求的政策方案。在政策制定过程中，综合社会各界对政策方案的具体意见，进一步完善政策方案形成制度。在政策制定后实施过程中，建立制度反馈评估机制，及时回顾总结政策实施的实际效果和社会反响，适时修订完善政策制度。通过严谨科学的立法过程，吸收公众和专家学者各方参与，减少政策制定过程中各种主客观因素对公平性的影响，确保政策实施的最大公共利益。

二是规范工作流程和标准。海恩法则给出了安全管理的主要步骤，其核心在于规范程序、明确责任。在劳动能力鉴定中，包含了申请、受理、缴费、通知、医疗检查、专家鉴定、审核、结论送达等管理流程。对此，要严格对照鉴定时效的要求，明确每一环节的岗位职责和岗位要求，并且落实到人。在规范流程的同时，加强医疗鉴定专家培训，统一鉴定标准的执行，避免在标准执行过程中产生人为差异，确保标准执行的公平性。加强鉴定结论的审核，要求审核人员必须熟练掌握劳动能力鉴定相关政策规范和鉴定标准，具有良好的道德操守，能够较好地把握政策执行的公正公平性要求。

三是加强鉴定人员培训教育。一方面，要加强鉴定工作人员和医疗鉴定专家业务知识和业务能力的培训，提高工作人员和专家对政策法规和鉴定标准的理解和把握，统一认识，统一执行口径；另一方面，要加强鉴定工作人员思想教育，提高工作人员责任心，强化服务意识，善于情绪管控，增强风险意识，对工作中发现的风险隐患，及时处理，及时报告。

四是提供人性化服务管理。按照“以人为本”的原则，在流程规范的前提下，力求简化程序，减少不必要的审核流程，方便群众接受鉴定。对一些病情危重或者行动困难的鉴定申请人，提供上门鉴定。完善鉴定场所和鉴定设施的建设，营造良好的鉴定环境，通过绿化、装饰等心理学应用技术手段，缓解鉴定申请人情绪，缓和信访矛盾。对信访中发现的问题，及时向相关管理部门或者政策制定部门反馈信息。

3.3 风险的反应与处置

一是建立风险管理组织体系。单位一把手为风险管理主要责任人，由领导班子成员、中层干部组成风险管理小组，负责日常风险识别、风险评估、风险预备等相关工作，决定突发事件的应对处理方案。同时，建立风险管理责任分担体系，发挥每一位员工能动性、积极性，按照岗位分工，明确各人职责，建立问责机制。

二是建立风险应急管理流程。针对每一类风险可能产生的不同情况，建立相对应的应急流程，按照首问责任制、逐级上报、逐级应对、逐级处理原则，形成多道应对环节，逐步缓解闹访人员情绪，逐级消减风险程度。

三是建立多部门协作应对机制。加强与信访人所在单位、居住地所在街道居委会等相关方面的沟通，结合信访人实际情况，多渠道化解矛盾。加强与公安部门协作，对个别极端突发事件建立应对预案，及时按照有关法律法规进行处理。加强与上级信访部门、政策部门联系，建立个案报告制度，及时反映信访工作中的风险问题，共同化解矛盾。

3.4 恢复与重建

风险管理的重点在预防，同时要善于结合具体风险事件，完善管理措施，避免再次发生类似事件。按照海恩法则分析，当一件重大事故发生后，我们在处理事故本身的同时，还要及时对同类问题的“事故征兆”和“事故苗头”进行排查处理，以防止类似问题的重复发生，及时解决再次发生重大事故的隐患，把问题解决在萌芽状态。在社会公共事务风险恢复与重建中，更要善于总结，及时完善。

一是惩处与教育。分析风险发生的原因，如果是由于工作人员责任造成的风险，必须进行严肃处理，惩前毖后，同时加强教育培训，举一反三，进一步提高工作人员责任意识和风险意识。

二是修正服务管理规范。对源于服务管理规范或流程不完善引起的风险事件，或者由于风险应对处理措施不到位造成风险持续得不到解决甚至进一步扩大等情况的，及时修正完善相关规范。

三是建立政策反馈机制。对由于政策制度不完善，或者信访人确有实际困难，而现有政策范围内无法得到解决的情况，要及时向政策部门反馈，结合具体情况，研究提出相应的处理建议。

4 结论

劳动能力鉴定是社会公共事务管理的重要方面，是工伤保险、养老保险等社会保障政策顺利实施的重要环节，与群众能否享受相应的保障待遇密切相关，同时蕴含了众多潜在的管理风险。因此，在劳动能力鉴定管理工作中，需要运用风险管理、公共安全管理理论，建立风险识别、风险预备、风险处置和恢复重建等基本模式，也要按照人性化管理的要求，提高管理服务意识，注重程序规范的应用，取得群众理解和支持，在有效化解风险、确保劳动能力鉴定工作顺利开展的同时，促进有关政策制度和执行标准的不断完善，保障社会公众利益需求。

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Introduction of Labor Ability Appraisal and Risk Management

Peng Jiaping (Shanghai Labor Ability Appraisal Center, Shanghai, 200065)

Risk management originated from the fi eld of enterprise management, and gradually expand into public security management. The practice and research on the application of risk management to risk settlement in social public affairs is rare. In this paper, by using the basic theory of risk management, the author discusses the risk characteristics in the management of labor ability appraisal, analyzes its basic elements in risk management, and provides evidence in related researches.

labor ability appraisal, social public affairs, risk management, public security management

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）9-60-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.9.18

2015-8-19

彭佳平，复旦大学公共政策博士研究生，现任上海市劳动能力鉴定中心副主任，从事医疗保险、工伤康复与劳动能力鉴定管理工作。