把握和完善全民参保登记的四个机制

文/黄华波

把握和完善全民参保登记的四个机制

文/黄华波

近些年来，社会保险制度建设、覆盖范围、基金规模、管理服务水平都取得巨大成就，惠及了群众，支持了改革发展，也促进了社会管理。同时，由于发展的阶段性、改革的局限性，社会保险在增强公平性、适应流动性和保障可持续性方面，还存在诸多深层次矛盾和问题。尤其是社会保险参保资源底数不清、重复参保和中断参保现象并存、社保关系转移接续不畅等基础性问题，明显不适应全民覆盖、精确管理的需要。为此，人力资源和社会保障部2014年上半年启动实施全民参保登记计划，期望通过一系列法律、行政、经济和宣传手段，经过3年努力，全面、准确、适时掌握全民参保及未参保情况，以实现基本社会保险制度对适用人群的全覆盖。

半年多的试点实践看，一些专家学者和地方工作人员对全民参保登记计划的原理原则、目标任务等还有一些误区，对该计划的必要性、紧迫性、可行性和预期效果还有一些不同看法，有必要在分析该计划三个关键步骤和法律依据的基础上，从机制角度剖析其运作方式，以更好把握其特点和价值。这里着重分析信息共享机制、动态更新机制、购买服务机制和协同推进机制。

一、信息共享机制

无论是在起草文件的讨论中，还是在试点推进的督导调研中，常听到一些同志将全民参保登记计划与人口普查作对比，认为每次人口普查都是动员数万之众，耗费数亿之巨，历时数月准备，人社部门尤其是作为牵头的社保经办机构显然是无此财力、人力和权威。这是对全民参保登记计划机制缺乏了解而产生的畏难想法。

全民参保登记计划与人口普查目标不同、指标不同，工作路径也不相同。人口普查要求准确掌握确定时点的全面人口信息，而全民参保登记计划并无确切时点要求，目前登记内容也限定在姓名、证件号码、户籍地及居住地、身份状态及工作单位、参保情况等不到10个指标项。从路径上看，后者可以充分利用已有数据资源，而无需逐人逐户调查以获取信息。这就是全民参保登记的信息共享机制。

信息共享难免要厘清三个基本问题：与谁共享、为什么共享、共享什么。

首先，与谁共享。这包括三个层级，第一层级是社会保险经办机构，包括养老、医疗、工伤、失业、生育五大社会保险，目前一些地方社会保险数据并未实现统一集中管理，这就需要共享比对。第二层级是人社部门相关机构，包括就业、劳动关系、收入分配、专业人才、工资福利、人力资源市场、劳动关系和劳动仲裁等数据。第三层级是人社部门之外与之相关的经济、社会等管理部门，尤其是公安、民政、税务、教育、工商等部门。

其次，为什么共享，即共享的基础是什么。社保各险种之间的数据比对，主要由人社部门管理，协调难度小，较易实现；在人社部门内部，社保数据与就业、劳动关系、人事人才等方面的数据比对也不困难。难点在于开展外部数据比对，建立人社部门与公安等部门之间的信息共享与比对机制，考虑到数据的保密性、部门属性，协调起来并不容易。从地方实践看，一些地方如浙江、重庆等地，由于政府领导的强力协调或者部门之间对数据共享价值的认可，实现了数据共享。一些地方认为社保经办机构跨部门和入户获取数据，于法无据。在实践中，一些地方公安等部门也因此拒绝提供相关数据。在梳理法律依据的基础上，信息共享也有理论依据和现实需要。从理论上看，与物质产品不同，信息具有可共享性，单位在共享自有信息时，自有信息资源不会减少，参与共享各单位拥有信息相应增加。从实践看，目前各个部门都有自己的数据资源和信息渠道；同时，由于社会保险既是再分配的重要制度安排，也是社会治理的重要工具，因此与经济调节部门、社会管理部门等都有较多交集，社会保险参保数据与前述部门数据有相互补充和利用价值。尤其是社会保险数据覆盖面广、规模大、更新快，可以作为相关部门的重要参考。调研时发现，南京市等地的社保对账单已为20多个部门所使用；有的地方还反映，通过与社会保险共享数据，当地公安部门破获多起陈年旧案。

其三，共享什么，即共享的内容是什么。作为全民参保登记计划，急需共享比对的数据包括公民的身份信息、居住信息、职业信息、联络方式等。以前社会保险登记信息是以单位为依托，公民个人的居住、身份信息、联络方式等可能缺失或不准确，或者限于低的统筹层次，公民在不同地区参保时的登记信息由于种种原因可能不相一致。目前，公安部门掌握公民的户籍和居住信息，教育部门有学生相关信息，民政部门掌握殡葬信息，卫生部门有计生信息，工商部门有个体工商人员信息等，这些都可以作为基础信息比对共享的重要渠道。

以上三个方面，可以初步阐述信息共享机制，通过信息共享比对获取基础信息资源。全民参保登记的第一步，就是在共享比对本部门数据的基础上，尽可能多地获取外部信息资源，全面梳理、比对这些数据资源，查缺补漏，既提高工作效率，降低工作成本，又能实现全民参保登记数据库与现有数据资源的有效衔接，为动态更新创造条件。

二、动态更新机制

建立信息共享机制是全民参保登记计划的基础，建立动态更新机制则是该计划发挥作用的关键。在设计上，全民参保登记计划不能看成一次性调查，也不是阶段性调查，而是保证数据动态更新维护的长期计划。

在首次全面比对梳理、入户查缺补漏的基础上，从地方实践看，通过开发和运行全民参保登记信息系统，至少可以通过三种渠道实现动态更新：一是通过业务办理自动更新。社保经办机构在开展扩面征缴、转移接续、当面或电话咨询、社保待遇审核与发放等过程中，通过访问全民参保登记数据库，自动更新数据信息。二是群众通过电话、网络、自助柜员机、手机终端等渠道自助更新。尤其是参保者对联系地址和电话、身份状态和工作单位等的自助更新，往往会更及时、更准确，也有利于减少社保经办机构的工作量，提高更新的时效性和准确度。三是定期或不定期信息共享比对，更新信息。从设计上看，跨部门的信息共享比对不仅限于起步初期，而是应该一直进行下去。如南京在开展全民参保登记试点中，一些部门主动提出与社保经办机构建立长期的实时共享比对机制。

建立动态更新机制要重点解决两个问题：一是建设满足动态更新功能的信息系统。通过系统自动功能，实现以上三种渠道或更多渠道的动态更新。二是开发适应数据动态比对更新的数据标准，尤其是各个数据源的接口标准。目前看，需要对接的数据，既包括部门之间的数据，也包括统筹地区之间、上下层级如中央和地方之间的数据。最好是统一开发信息系统，在难以做到全国范围内数据库统一开发建设的情况下，先期试点时可以先统一数据接口标准，实现不同来源数据在已有数据库与信息系统架构下共享比对和动态更新。

三、购买服务机制

全民参保登记计划不仅是社保经办也是社会治理的一项重要的基础性工作，还是一项浩大的战略工程，需要系统的机制设计，也要有必需的人力、财力投入。目前，社会保险经办机构高负荷运转已在全国范围内成为常态，因开展全民参保登记而大规模增加人员编制不符合目前机构改革的方向，这也是部分地方产生畏难情绪的原因。

从地方实践看，普遍采取购买服务的方式解决问题。全民参保登记计划的人力和财力投入，主要集中在计划启动初期的信息系统开发、数据库对接以及入户调查上，通过比对、入户、建库等方式建立完整准确的全民参保登记数据库后，主要通过信息系统自动完成动态更新，也就不需要太多的人力和财力维持。因此，期望这一专项工作增加长期的人员编制，必要性并不大。

购买服务有两个层次：第一个层次，财政按一定标准向社保经办机构拨付专项工作经费，对事不对人。可考虑的内容包括信息系统开发、入户调查、宣传活动及宣传资料印发、信息录入与校核等。第二个层次，社保经办机构用财政核拨的专项经费，向社会购买以上服务。如有的地方组织大学生或社会组织参与入户调查、发放宣传资料，或委托社区平台开展信息录入等。

四、协同推进机制

全民参保登记计划是一项长期的系统工程，单靠一个单位、一个部门之力显然难以完成。在社会保险各险种、社会保障各制度、民生和经济相关部门基础信息共享的基础上，必须加强工作协同，才能保证工作顺利有效。

协同至少包括五个方面：一是社保经办与信息技术部门协同。目前，大部分地区将社保数据集中于独立的信息部门统一管理，以促进人社部门信息资源的整合利用，这同时也造成社保经办业务工作与信息工作的相对分离，增强了社保经办部门与信息部门协调的必要性和紧迫性。经办机构要提出确切的业务需求，信息部门要提供强有力的信息技术支持。

二是地区之间或中央与地区之间的协同。目前重复参保与漏保并存、社保关系转移接续困难，主要集中于跨地区流动群体，尤其是2亿多农民工及其家属，仅靠人口流入地努力很难彻底解决外出人口的参保登记问题。这就必须建立跨地区信息传递、比对机制，乃至建立中央信息交换平台。

三是全民参保登记计划与信息惠民工程的协同。信息惠民工程已在深圳、佛山等全国80个城市开展试点，一个基本原则是以民生需求为导向，信息共建共享共用，集中构建统一的城市信息惠民公共服务平台。这与全民参保登记计划理念是一致的。与信息惠民工程协同，可以极大促进全民参保登记建立信息共享比对与动态更新机制。

四是全民参保登记计划与相关民生服务、社会治理工作的协同。地方实践中，普遍获得了当地党委政府的重视与支持，因此也有效调动了基层相关方面的力量，除人力资源和社会保障工作平台的人员外，还包括社区中心、派出所、党群等方面力量。如重庆九龙坡区石板镇总结出“全频共振”的工作思路，强力宣传争取群众支持，结合宣传落实城乡居民养老保险补助、城乡居民基本医疗保险补助、就业培训补贴、创业培训补贴等，促进群众对全民参保登记计划的认同。

五是与社保全国性业务的协同推进。开展全民参保登记计划，将极大促进全国范围内社保工作的开展，如支持基础养老金全国统筹、医保跨省异地就医即时结算、社会保险关系转移接续、社会保险关系异地协查认证等等。反过来，这些工作的顶层设计与推进，也应与全民参保登记计划的推进相结合，形成相互促进、相互支撑的良性局面。

(作者单位：人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心）

（本栏目责任编辑：高星星）

“全民参保登记计划”,是依据社会保险法等法律法规规定，以社会保险全覆盖为目标，通过信息比对、入户调查、数据集中管理和动态更新等措施，对各类群体参加社会保险情况进行记录、核查和规范管理，从而推进职工和城乡居民全面、持续参保的专项行动。

近年来，社会保险覆盖面不断扩大。2013年底，基本养老、城镇基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到8.2亿、5.7亿、1.64亿、1.99亿和1.64亿人，社会保障卡持卡人数达到5.4亿。但目前仍有近2亿人尚未参加基本养老保险，中断缴费的现象仍较多，基本医疗保险未参保与重复参保现象并存，社会保险关系转移接续还不顺畅等问题，亟需在完善社会保障体系的进程中抓紧解决。

实施“全民参保登记计划”是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的重大举措，有利于加快实现社会保险全覆盖目标，推动加快建立健全全民共享、公平可及的社会保障体系；有利于适应城镇化进程和社会流动性特征，更好维护各类参保人员跨地区、跨制度转移接续社保关系的合法权益，促进人力资源合理流动；有利于加强基本公共服务，创新社会管理，避免和减少重复参保、重复补贴、重复领取待遇，提高公共资源使用效率，促进社会保险制度可持续发展。

——摘自《人力资源社会保障部关于实施“全民参保登记计划”的通知》（人社部发[2014]40号）