论政府信息公开与公民知情权的保障

2015-01-30涛郭如瑾

中共南昌市委党校学报 2015年1期

张涛郭如瑾

(1.江西省委党校法学教研部，江西南昌 330003）

党的十八大指出：“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。党的十八届四中全会进一步强调：“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。由此，不断完善政府信息公开，切实保障公民知情权，成为法治政府的重要职责和强化权利监督的重要组成。

一、知情权的内涵与保障

（一）公民知情权的内涵

公民知情权的英文表达为：“The right to know”或者“The right of access”，意为知道的权利、了解的权利。广义上的知情权，是指寻求、接受和传递信息的自由，从官方或非官方渠道获知有关情况的权利；狭义上的知情权，则仅指知悉官方有关情况的权利[1]。公民知情权体系由立法知情权、司法知情权、行政知情权组成，其中，行政知情权是公民行使政治权利的基础，对于公众参与具有重要意义。

知情权的概念，最早由美国新闻记者肯特·库柏使用。他提出，“公民应当享有更广泛的知情权。如果不尊重（公民的）知情权，就不会有任何政治自由可言。”[2]在此之后，《世界人权宣言》和《公民权利与政治权利国际公约》都对知情权做出规定，使其成为一项基本人权。《世界人权宣言》第十九条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传播信息、思想的自由”；《公民及政治权利公约》第二条则规定：“人人有发表自由之权利，此种权利包括以语言、文字或出版物、艺术或自己选择之其他方式，不分国界，寻求、接受及传播各种消息及思想之自由。”

当今世界各国为了保障公民的知情权，均建立起不同形式的信息公开制度。例如，自1966年美国颁布《信息公开法》以来，德国、法国、日本、英国等先后制定出该方面的法律。2007年1月，我国通过《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），并于次年5月1日起正式实施。这些法律的出台，充分反映出各国政府回应公民行政知情权要求的努力，由此成为一场保障公民知情权的治道变革。

（二）保障公民知情权的理由

权力应当受到制约，所谓“权力趋向于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，不受监督的权力极易发生蜕变、异化，引发权力腐败的恶果。当前权力控制的模式主要存在以下几种：[3]（1）以法限权，通过立法的方式，运用法律规范限制权力行使的范围；（2）权力制衡，通过国家权力的合理配置、各司其职，相互配合、相互监督，防止权力的过分集中；（3）以权利制约权力，通过加强公民权利的保障制约权力的恣意。其中，第三种权力控制模式的效果更为显著，也更贴近于现代政治国家建立的基础——人民主权理论。

所谓人民主权理论，是指国家的一切权力属于人民，政府与公民间的关系是“委托—代理”的关系，由此，政府的权力不是绝对的，也不是至高无上的,而是必须受到制约的。卢梭在《社会契约论》中明确提出“主权在民”的主张，他认为，人民把自己的权力让渡出来，形成国家主权，这种主权的归属只能是缔约者的共同体——人民；“政府作为契约的产物、作为人民权力的委托者，必须按照委托人的意思行使所受托的权力,必须维护个人得以安全地享受他所有的一切”[4]。

基于此，世界绝大多数国家的宪法及宪法性文件都普遍规定了人民主权原则。1776年北美《独立宣言》宣称“政府的正当权力来自被统治者的同意”；1791年法国宪法规定：“一切权力来自于国民”；1919年德国魏玛宪法规定：“国权出自人民”等。我国宪法第二条也规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。

其中，公民知情权便构成公民民主参与的前提，是公民行使政治权利的重要条件，日本著名宪法学者杉原泰雄指出：“没有知情权的保障，民主主义就不能真正实现，因为主权者不能获得有关政治的信息就不可能做出准确的判断”[5]。只有保障公民对政治信息的充分了解，才能使其对民主参与拥有更加准确地判断，也才能更好地参与政治生活。

我国宪法还通过第四十一条规定，公民的申述、控告、检举和监督等权利。但是，行使这些权利的重要前提在于保障公民的知情权。唯有充分知情，才能有效监督；没有知情权的保障，公民的监督只可能是纸上谈兵。

二、政府信息公开与公民知情权的关系

一般认为，行政知情权是现代民主社会的基本支柱，是公民从事政治、经济、文化生活的重要条件；同时，也构成公认的能有效防止腐败的良药，即“阳光是最好的防腐剂”。政府信息公开制度则是现代民主国家的一项重要宪政制度，公民行使知情权也主要通过该制度得以保障和行使。

作为一项宪法权利，知情权表现为一项抽象权利，如同其他宪法权利一样，被以尽可能简洁的语言加以概括性规定。对于知情权如何实现、知情权被侵犯如何获得救济等问题，需要通过具体的部门法律加以确立和完善。其中，公众的行政知情权是指，公众享有的从行使公共权力的国家机关或其他组织那里了解、获取、知悉相关信息的权利，也即公众要求政务公开的权利。公众要真正实现自己的行政知情权必须有政府机关的配合，需要它们履行自己的职责和义务，其中就包括要求政府信息公开。

现代行政的一个重要特征是协商治理，行政机关任务的完成需要行政相对人的参与、合作。通过政府信息公开，可以实现行政主体与行政相对人间的互动与沟通，可以使公民对政府产生信任，从而提高行政行为的可接受性和社会的认可度，降低行政决定执行的成本，提高行政效率。而政府信息公开的推行，便在公众与政府之间架起连接彼此的一座桥梁。

同时，与立法权、司法权比较而言，行政权与公众的联系最为密切，其作用范围最为广泛，对公众生活的影响也最为直接。然而，政府权力天然地具有膨胀性，很容易超越法律的边界，损害公民的权益，孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[6]监督行政权的行使，必须做到了解、知悉行政权行使的内容。于此，便是要加强政府信息公开的制度建设。

三、我国政府信息公开的现状

基于政府信息公开重要性的考虑，我国于2008年5月1日起实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，该条例旨在保障公民和社会组织依法获取政府信息，增强行政的透明度，促进法治政府建设，充分发挥政府信息对国家经济、政治和社会活动的服务作用。同时，《条例》对各地和各部门的政府信息公开工作做出统一规范，由此推动政府信息资源管理方式改进，促进政府行为规范合理、协调有序，增进政府建设公正透明、廉洁高效。

自2008年《条例》实施以来，我国的政府信息公开工作取得了较好成效。表现为：政府信息公开工作年报常态化，绝大多数政府机关都根据《条例》的要求，认真编制本级政府的年度报告，并在规定的时间内予以发布；政府信息化与电子政务建设不断深化，县以上政府门户网站全部建成开通，并稳步向乡镇政府推进；政府信息公开目录和指南体系也已初步建成等。

然而，《条例》的颁布，仅在一定程度上为政府信息公开提供了统一的最低标准，也很难在短时期内达到服务型政府的相应要求。目前，我国政府信息公开工作依然存在一些问题与困境。

首先，各地在推行行政信息公开中，存在任意性和非持续性；行政信息公开的范围、内容等方面，表现出随意性、零散性。有的地方片面理解中央精神，将政府信息公开的范围局限于解决群众最关心的问题，只要群众满意就行，而不管信息公开本身的制度建设；有的地方信息公开工作受制于当地领导的认识、权威，如果领导认识到位，给予高度重视，并有足够的权威推行，信息公开就能够顺利开展，落实到位；反之，则不到位。

其次，掌握公共权力的机关或组织缺乏人民主权的理念，把自己当成信息独占者。集中表现为：（1）漠视知情权。一些政府工作人员把政府信息的公开看成是对老百姓的恩赐，是否公开、公开到哪一级别、公开到什么程度，完全由其自己决定；（2）暗箱操作式的内部文件大量存在。由于法制不健全，政出多门，许多行业部门从各自利益出发制定大量内部规范性文件，这些规范性文件并未向社会公众公开，但往往又成为这些部门行使权力的依据，成为有权机关处罚相对人的依据；（3）在保密问题上“宁宽勿窄”；（4）常常以“为了人民的利益”或“为了社会稳定”的名义和借口，不向人民公开信息。[7]此外，还存在《条例》立法层次较低、公民知情权范围不甚明确、行政内部救济不足等问题。

鉴于此，必须不断地完善政府信息公开制度，填补政府信息公开缺憾，方能更好地推动信息公开工作和公民知情权保障。

四、完善政府信息公开的路径

（一）转变观念，重视知情权保障

政府应当实现公共服务理念的转换,切实以建立服务型政府为目标，为公众提供优质、高效的信息服务,保障公民知情权、参与权的实现。党的十八大报告中指出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。政府信息公开，作为建立服务型政府的重要内容之一，迫切要求党和政府高度重视，认真对待。

尤其在市场经济迅速发展，各种信息井喷式爆炸的网络时代，政府为公众提供充分的、准确的信息，显得尤为重要。实践证明，政府全面、及时、准确地公开信息，对于消除网络谣言，维护社会和谐稳定，将起到十分重要的作用；反之，则会妨碍问题的解决。2011年3月，由“福岛核泄漏”引发的各地“抢盐风波”，最终以政府对相关信息的及时披露，使得食盐市场秩序趋于稳定；2014年4月，兰州发生水污染事件，却由于政府部门没有对水污染发生的相关信息及时、准确地向民众说明，使得兰州市民至少饮用8天含苯自来水，给人民的日常生活、身体健康造成严重影响。由此，必须要求各级政府工作人员，尤其是领导干部牢固树立为民服务理念，抓好政府信息公开工作，促进百姓安居乐业，社会和谐稳定。

（二）明确公民知情权的范围

据统计，我国80%的有用信息都由政府掌握，但其往往被封锁在政府机关，普通民众很难获得并利用这些信息。从世界各国已制定的行政信息公开法来看，行政信息公开的范围基本上都遵循“以公开为原则、不公开为例外”的基本原则。应当说，以下信息不适合公开，但是除此之外都应当纳入公开范围。

1.国家秘密，该项涉及到国家秘密的认定及改进。我国的《保守国家秘密法》制定于1988年，其对国家秘密的概念做出界定，即“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项”；与此同时，该法规定：“不符合本法第二条规定的，不属于国家秘密。政党的秘密事项中符合本法第二条规定的，属于国家秘密”。随着经济、社会的发展，有些内容已滞后于现代信息公开发展趋势。推动公民知情权范围的明确，必须改进保密法的相关规定。

2.商业秘密。所谓商业秘密是指不被大众所知道，却能给权利人以商业利润，具有实用价值，且被采取保密措施的技术信息、经营信息。商业秘密不被行政主体公开是考虑到：一方面，一旦公开商业秘密，会使他人获知、利用原所有人的信息，会使其权益受损；另一方面，不利于营造社会公平竞争的氛围，破坏正常的经济秩序，从而损害政府行政目的。基于此，各国对商业秘密公开都做出限制性规定。但商业秘密不公开也不是无条件的，其在与国家利益、公共利益发生冲突的情况下，商业秘密不能成为不予公开的理由。

3.个人隐私，即公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密。行政领域的个人隐私主要指，具有特殊地位的行政人员隐私问题。一方面，这类行政人员作为自然人，其隐私权应当受到法律的保护；另一方面，他们的某些个人生活已成为政治生活的一部分，如学历、出身、财产状况、工作能力等，都与重要的公共利益相关。那么，“当公众知情权与国家行政人员的隐私权发生冲突时，法律应首先倾向于对公众知情权的保护”[8]。在政府信息公开与个人隐私权间形成冲突时，我们应借助利益衡量理论来加以协调，即比较冲突可能涉及的利益大小，决定应如何保证利益最大化。

（三）完善司法救济

无救济则无权利。权利是对个人尊严的保障，任何对权利的侵害，不管其是否存在损害后果，都构成对个人尊严的贬损。如果连救济权利的手段都不存在，便不可能保障权利得以实现。于此便是，只有将相应的政府信息公开行为纳入司法救济的范畴，公民的知情权才能得到保障。具体来说，信息公开中的如下行为应当纳入司法救济[9]：

1.政府不履行公开行政信息义务。该种行为的实质是，政府对于行政信息公开的不作为。如果行政机关没有公开原本应当公开的政府信息，给公民、法人或者其他组织的合法权益造成影响，应有权向法院提起政府信息公开之诉。

2.政府公开虚假的信息。政府机关应当保证所公布信息的真实准确，并积极回应可能造成消极影响的不实信息，否则，应当承担相应法律责任。公民、法人或者其他组织可就三类虚假信息的发布，提起政府信息公开行政之诉:一是行政机关出于某种特殊目的，公开不真实的行政信息；二是行政机关出于过失，公开不真实、不准确、不完整的政府信息；三是行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假信息时，没有尽职发布准确政府信息予以辟谣。

3.信息公开迟延的行为。信息具有时效性，晚来的信息对于相对人来说或许没有应有的价值。所谓信息公开迟延是指，行政机关超过法定时限，才向行政相对人公开相关信息。为督促行政机关及时公开信息，根据《政府信息公开条例》第18条和第24条规定，政府主动信息公开的期限原则上是20日，政府依申请信息公开的期限原则上是15日。然而，在实际操作中，行政机关迟迟不公开信息的情况却并不少见，由此，该种情况也应获得司法救济。

4.公开不应当被公开的信息。不应当被公开的信息主要是，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息。行政机关在公开信息前，应该全面地、准确地审查该信息。如果行政机关公开的信息违反《保守国家秘密法》，致使国家秘密外泄，应由相关行政机关进行处理；如果公民、法人或者其他组织认为行政机关公开的信息涉及商业机密或个人隐私，但未征求权利人同意，或者征求意见后权利人不同意公开，行政机关仍予以公开，权利人便可诉诸司法救济。

5.任意删除已公开信息。政府可通过政府公报、网站、报刊等多种方式公开信息，但无论以何种方式公开，都应当保存相关信息，以便公众查阅。然而，当前却存在任意删除已公开信息的行为。这种做法极大地损害行政相对人的知情权权利，行政相对人应有权将该类行为交由司法审查。