美国市场监管的概况、特点和启示

● 中央编办赴美培训团

美国市场监管的概况、特点和启示

● 中央编办赴美培训团

2015年7月1日至20日，中央编办培训团赴美国就“政府对市场的有效监管”主题进行了培训考察。期间，在美国加州波莫那州立理工大学参加培训，听取不同领域的专业教师授课；拜访了加州卡森市、弗吉尼亚州阿灵顿市、美国传统基金会等地方政府和研究机构，与有关负责人进行了座谈交流。

一、基本情况

美国自由竞争的市场经济，主要依靠独立的法庭和私人诉讼维持经济的有序竞争。随着市场规模和深度不断扩张，独立法庭和事后诉讼的制度安排难以完全保证市场有效竞争，政府开始介入市场，逐步调控和管制市场主体行为。美国真正意义上的市场监管始于19世纪末。1887年，国会宣布垄断为非法，建立州际贸易委员会（Interstate Commerce Commission）监管铁路公司是政府监管首例。1890年，美国国会通过《反垄断法》，禁止公司相互勾结定价或是以其他方式限制贸易。从19世纪末到20世纪70年代，美国市场监管总体上呈现加强趋势，这主要是由于工业化和铁路运输推动形成了全国市场，企业欺诈、食品药品添加有害物质等行为不断破坏市场公平环境，严重损害了消费者权益。因此，国会开始出台大量涉及市场监管的法律，并成立了诸多联邦独立机构，保障相关法律条例得以有效实施。20世纪70年代中后期，由于越战、“水门事件”、能源危机等因素，民众对政府的信心大跌，美国开始重新思考政府监管的职权和作用，并进行了放松管制的改革，简化政府职能，将联邦政府职权下放到州和地方政府，加强市场竞争机制来替代政府监管。美国政府市场监管呈现减少、弱化的趋势，即使2007年美国开始的次贷危机和金融危机又一次使对企业、特别是金融企业的监管成为美国国内突出问题，这一趋势也没有发生根本改变。

“市场监管”概念在美国应更准确地理解为“市场规制”（Market Regulation），即用法律法规形式明确细化规则和标准，对特定领域市场主体活动进行限制。政府规制依其调整对象通常分为经济性规制与社会性规制。经济性规制的领域是电力、天然气、电信、交通、航空等具有自然垄断特征的产业及农业、银行业等特殊产业，表现为对产业的进入退出、价格与工资等进行限制与约束。社会性规制主要用于控制环境污染，规定生产和工作场所的健康和安全标准等。通过调控和管制，美国政府对企业活动实施限制，旨在保护和维持市场环境，促进经济效率和公平，保护消费者权益。

美国不同层级的政府监管内容各不相同，彼此事权十分明晰，交叉区域很少。由于联邦、州、地方政府（县和市）三个层级之间没有上下级关系，因此在市场监管方面，联邦有独立监管机构的，以联邦为主监管；没有独立监管机构的，以州或地方政府为主监管，但必须遵守联邦宪法和法律。例如，联邦政府负责对食品药品的监管，州政府和县政府负责对餐厅的监管。加利福尼亚州洛杉矶县的食品生产企业的食品安全受联邦政府监管，不受加利福尼亚州政府和洛杉矶县政府监管。而洛杉矶县政府在检查餐厅卫生时发现食品生产企业的食品安全问题，会移交联邦政府有关部门处理。

受自由市场经济思维影响，绝大多数美国人相信在很多事情上私营部门比政府做得好，相信市场机制能够充分发挥自我调节作用，因此对繁琐手续和政府过度干预非常反感。2014年一项关于“公众对政府市场规制看法”的调查结果显示，近半数公众认为政府监管过多，只有22%认为监管不足，并认为联邦政府监管应该只严格限定在对有关健康、安全、环境的风险控制等社会性规制方面。对于美国市场监管政策，民主、共和两党的意见和立场稍有不同。一般来说，共和党主张尽可能少的政府监管，我们在拜访共和党智库之一的传统基金会时，该会主要负责人就认为，“目前政府市场监管过度，监管不是好东西，更多的监管只会导致更多的问题”；民主党则主张对经济包括企业必须有适当的监管，以防止企业行为损害民众利益。

二、主要特点

美国市场监管的制度和体制是以自由市场经济、联邦制、三权分立和两党政治为基础，以法律体系完善、执行罚则严格、企业相对集中、社会组织发达、诚信系统健全为条件逐步建立起来的，并随着经济发展和社会进步在不断进行调整和完善。归纳起来大体有以下几个特点。

（一）以市场机制为基础，政府间接行使监管权力

美国的市场监管主要是为了克服市场失灵，为市场机制发挥作用营造条件。市场能够解决的，社会中介组织或行业自律能够解决的，消费者依靠法律手段能够解决的，政府不主动干预；即使是上述手段解决不了需要政府加以管理的，也考虑通过除行政手段之外的其他措施来解决，比如与企业签订合同明确权利义务。1998年，美国4家最大的烟草公司与全美46个州达成高达2060亿美元的和解协议。根据协议，烟草公司每年为美国的公共卫生及反烟团体提供资金支持。2010年，美国联邦政府促成吉百利、可口可乐、百事可乐公司和美国饮料业协会签署了关于在中小学禁售碳酸饮料的协议。同时，美国建立了完善的责任保险制度，如食品安全责任保险、环境责任保险等，通过健全的民事法律制度和社会经济责任保障市场运行安全。

（二）监管立法内容细致且操作性较强

美国的立法周期很长，特别是联邦议会立法，通常需要3至5年。立法周期长的主要原因是各方利益角力，因此一部法律通常是各方利益妥协的产物。国会立法、出台某项政策本身可能很简单，但政策的附属内容很多，如在某州实施的附加条件，在某行业实施的配套措施等，内容细致详尽，操作性极强。政府立法权主要表现为总统行政命令和部门规章形式，其中总统行政命令的使用较为频繁，主要涉及有关法律的实施、程序等方面的内容，较为灵活且实际应用效果也较强。

（三）独立监管与联合监管相辅相成

美国在联邦层面设置一大批专业化的独立监管机构，如联邦贸易委员会（FTC）、食品与药品管理局（FDA）、消费品安全委员会（CPSC）、环境保护署（EPA）、原子能管理委员会（NRC）等。按照国会授权，独立监管机构具有制定规章、调查、起诉和裁决案件等权力，旨在尽可能地减少政治因素对监管决策的影响，从而使监管更具专业性、持续性、灵活性和公正性。独立监管机构并非完全脱离于行政体制之外，其负责人由总统或内阁部长提名，其预算纳入联邦预算。同时，联邦独立监管机构与其他职能部门、地方政府间互相协作，依照法律实行联合监管。比如在食品安全监管领域，FDA负责对美国国内及进口的除果蔬、肉禽外的食品、药物、化妆品等进行监管，农业部下属的食品安全检验局（FSIS）、动植物卫生检验局（APHIS）分别负责监管肉、家禽类食用动物产品和水果、蔬菜等食用植物产品，环境保护署（EPA）负责监管农药和饮用水。

（四）标准体系完善，指标设定细致入微

美国标准体系的主要制定者不是政府部门，而是社会组织或专业机构。1998年，美国管理与预算办公室（OMB）规定，联邦政府及其执行机构，只有在自愿性标准不适用或者没有的情况下才能自己制定标准。此后12年间，美国政府共有近3000项自愿性标准取代了政府特有标准。在美国，最大的20个标准组织，制订了全美90%以上的标准。美国非常注重产品质量，建立了生产标准、质量认证、安全监测、不合格产品召回等体系制度。美国食品企业生产的产品通过HACCP安全卫生认证、ISO9000管理认证、ISO14000环保认证体系认证后，才可以贴上相应的安全标签，但这些都由第三方认证，并非国家强制性标准，可由企业自主选择，当然消费者也会相应做出选择。美国行业安全标准明确细致，部分近乎于苛刻。城市建筑物中每一层、每一块区域的功能，厨房建在什么具体位置，门与门之间的距离、桌子与桌子之间的距离多大都有明确标准。餐馆售卖食品的每个类别，甚至饮料杯子的大小都有严格限定。

（五）处罚规范严格，企业违法成本巨大

美国对企业违法行为视轻重进行处罚，一般微小的违法行为，采取“不告不理”的态度，但只要举报的违法行为查证属实，就会有相应的处罚措施，处罚种类多样、内容明确、条款清晰，操作性强。遇到企业违法行为造成重大影响的，或者经评估后有潜在破坏市场公平、存在重大安全隐患的，政府往往开具“天价罚单”，实施最为严厉的处罚。例如，2010年墨西哥湾深水地平线钻井平台事故，发生重大漏油事件，造成重大环境污染，美国政府向英国石油公司开具了45亿美元罚款。2009年制药巨头辉瑞公司因采用故意夸大药品使用范围、邀请医生打高尔夫球、按摩、度假等不当手段推销13种药物，被美国司法部罚款23亿美元。

（六）政府主要依据举报启动调查

美国政府对市场运行和企业行为的过程监管没有投入过多的人力物力。主要采用两种方式：一是政府主动抽查检测，这种手段正随着放松管制运动而逐渐减少。据美国媒体报道，食品与药品管理局（FDA）对食品生产的安全检测量近年来下降了75%。2003年至2006年，食品检查减少了47%，食品检测次数由2003年的9748次减少到2006年的2455次，该局地方办公室的人员减少了12%；二是依据社会举报启动调查，这是美国最为传统也最为有效的监管手段之一。政府监管部门鼓励公众对市场主体的违法违规行为进行举报，不论是否是利益相关者都可以举报，并给予举报人免责保护和物质奖励，甚至对于违法行为的参与者，只要能提供更高一级的组织者、谋划者、实施者的犯罪证据或证人证言，也可以免责或奖励。

（七）注重监管的成本效益分析

美国十分重视对监管政策及实施的分析、评价和监督，包括监管对就业、物价、经济增长、财政、环境和生态的影响。从尼克松到克林顿，美国几任总统都发布了许多行政命令，要求行政机关在其制定规章时对管制进行成本效益分析。里根总统的12291号行政命令要求管制机构以成本最小的方式实现管制目标，12498号命令要求管制机构必须于每一财政年度向联邦预算与管理办公室提出其管制计划。克林顿总统的12661号行政命令要求各部门在3年内至少消除50%没有法律依据的内部行政管制，12866号命令列举了12项指导管制活动的原则，其任期内共废止了1.6万页过时的或不必要的规章，对40%的规章进行重新修正，35个机构的管制模式得到了根本转变。

（八）充分实现企业信息公开透明

美国政府重视信息披露对于市场监管的积极作用，积极推动监管部门和市场主体公布信息。政府部门监管的依据、标准、内容、检验结果等均向社会公开。比如，FDA掌握着数百万份关于食品和药品安全的文件，包括公司的检查结果以及食品安全操作与管理程序手册。1971年，FDA将90%的记录公之于众，现在任何人都可以在其网站上找到FDA的原始检查报告。同时，政府也敦促企业依法公开关于产品生产、销售等涉及公众利益的信息，方便公众知情和监督。比如，1986年美国在世界上第一个颁布了有毒化学物质排放清单，并要求公开全美所有工厂的有毒排放情况，之后根据这些信息建立了数据库，公众可以从中查询全国各工厂的有毒物排放信息，促使企业改善环境条件，提高政府环境监管能力。

（九）推动失信惩戒和守信激励

美国的信用管理体系比较健全。以《公平信用报告法》、《平等信用机会法》等法律法规为基础，建立了大量社会信用信息服务机构。主要有三类：资本市场上的信用评估机构、商业市场上的信用评估机构、对消费者信用评估的机构，三类机构职能各有侧重，各自市场的划分十分明确。行业协会影响力较大，比如消费者数据业协会和全国信用管理协会，依据章程和行业规则在各类信用信息服务机构间进行交流、培训、协调，并在行业标准制定、违规行为处罚和企业竞争秩序维护等方面发挥着重要的监督作用。美国信用管理体系有着较为完善的奖罚机制，失信惩戒和守信激励相结合。企业和个人的信用状况有据可查且一清二楚，其信用状况又直接决定了其融资成本和融资数量。美国的信用交易已经渗透到了经济社会的各个领域，一个有不良信用记录的企业将很难取得银行贷款和信贷销售服务等。因此，企业会自觉遵守市场秩序，避免因信用存在“污点”而影响自身的生存和发展。

三、几点启示

政府市场监管的制度和体制设计与每个国家的国体政体、历史文化、经济社会发展程度甚至是民众素质息息相关，不能简单评价各国市场监管孰优孰劣，需要综合、客观、辩证地去思考和认识，并基于国情和发展现状，学习借鉴相适应的经验做法。结合我国市场监管现状和改革工作，有以下几点启示。

（一）强化市场理念，充分发挥市场机制，进一步简政放权和深化行政审批制度改革

借鉴美国放松规制改革的经验做法，我国经济健康稳定发展需要更充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。在微观经济领域，政府调节并不比市场调节更有效，政府只需要履行营造良好发展环境的职能，逐步改变直接干预市场资源配置和市场主体经营活动的做法。从这一点出发，应继续坚持深化简政放权和行政审批制度改革。当前应重点取消和下放涉及“经济性规制”的行政审批及其相关权力，降低准入门槛，打破自然垄断，建立完善公开、透明的市场环境。

市场起决定作用，并不意味着政府无所作为。当前美国政府的放松管制改革，并不是政府“全面撤出”，反而在某些重点领域有所加强，特别是对“社会性规制”领域和具有潜在危险的市场领域，通过严格标准、严厉查处、社会监督等方式密切严控。因此，需认真审视目前的简政放权工作，“放”哪些权力，简化哪些程序都需要经过认真论证。在放松“经济性管制”的同时，更应加强和规范涉及“社会性规制”的行政审批及其相关权力，重点需要明确对国家安全、社会安全、人身安全、健康安全方面的管理职能。尤其应强化风险管理职能，建立健全对高危行业、重点工程、重点领域的风险管理机制，防范区域性、行业性和系统性风险。

应在“简政放权”的基础上逐步实现“权责一致”，在明确政府市场监管职能定位和重点的基础上，逐步明确划分政府监管职责边界，强化生产经营主体的责任。今后政府市场监管职能不能大包大揽，可由市场调整的领域，能够通过民事法律责任、产品责任等规范企业行为的领域，政府不主动监管，也不承担无限责任。

（二）强化法治理念，细化完善法律法规，更多运用法治手段监管市场

市场经济是法治经济。党的十八届四中全会后，依法治国的方针路线更加明确，只有将监管体制纳入法治的轨道，才能为经济发展提供强有力的保障。需要根据市场监管实际需要和市场变化情况，及时修改完善相关法律法规。借鉴美国立法经验，应更多地引入利益相关方参与立法，使市场监管方面的法律更具有操作性。进一步改变行政部门立法的现状，使立法机关及其所属各专业委员会真正发挥主导作用。法律法规内容宜更加明确细化，便于执法操作，改变现有在法律中原则表述、把问题留给行政法规规定，行政法规制定时如果协调不下来，继续原则表述、留给各部门制定部门规则时各自解释的状况，减少部门执行法律法规的自由裁量空间。

需要加强市场标准体系建设。加快推动修订标准化法，通过法律法规明确细化产品质量标准、企业服务标准、社会信用标准和安全生产标准。充分发挥专业机构的力量，深入研究具体指标、参数，既考虑当前企业的实际条件，更着眼于长远的市场发展，指标应经过科学论证，宜细不宜粗，要分门别类，涉及保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全的应制定强制性指标，市场主体必须严格执行；其余可设定为自选性指标，由企业自主选择，并主动申请有关主管部门认定。

需要增强执法的可操作性，加大执法的威慑力。应明确细化处罚的类别、标准、适用条件，提高重大违法行为的处罚金额，并由执法部门严格贯彻实施。通过具体细化罚则让法律法规真正拥有“牙齿”，使企业充分意识到违法处罚无处不在，只要触碰红线，将要付出高昂的违法成本，让企业及市场主体不敢违法、不愿违法。

（三）强化成本理念，探索建立整体协调的监管体制，提高监管的专业性和有效性

借鉴美国的经验，可在某些涉及统一市场体系、跨部门的领域设立相应独立的监管机构，提高监管的权威性，增强对市场主体的刚性约束，尽可能减少部门和地方保护主义的干扰。独立监管机构与相关职能部门应明晰职责，加强协调配合和资源共享，避免职能交叉、推诿扯皮。中央与地方的市场监管职能应有所区分，避免职能“同构”，由地方政府监管更为便捷有效的，充分发挥落地监管作用，中央层面重在明确法律法规和标准规范，地方政府相关部门重点承担具体的市场执法监管工作。

应注重监管的成本效益分析，可考虑由法制部门或主管部门每年对已生效的市场监管方面的规章制度进行评估。评估包括分析执行规章产生的成本和取得的收益；分析哪些规章及哪些条款成为经济发展的障碍；分析哪些法规规章相抵触或者矛盾等。通过评估及时废止、补充或修改完善法规规章。对监管行为进行绩效评估，按照成本收益原则，将政府监管建立在科学量化分析的基础上，合理测算监管任务量，并根据职能任务合理调整机构编制。

良好的市场环境不是靠政府简单投入大量人力物力，靠“人海战术”，“一对一、点对点”的监督检查就能建立起来的。必须改变监管出现问题就认为是政府监管力量薄弱、就要增加机构增加编制的惯性思维，多考虑如何通过体制机制、技术手段创新，借助外部力量来更好地实施市场监管，提高监管的实际效果。

（四）强化共治理念，扩大公众参与，建立完善多元主体共同发挥作用的市场监管体制

美国经验表明，基于政府资源和专业能力的有限性，借助社会资源共同参与市场监管，形成多元主体良性共治的市场监管体制是非常重要的制度设计。因此，我国在加强政府市场监管的同时，要更加关注宏观层面的社会治理，形成协同共治的模式。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，在这一目标下，完善市场监管体制需要加快基于社会治理的综合性社会化进程。政府在这一进程中是主导力量，并需要为此积极创造条件。

首先，需要完善监管信息公开制度。建立健全政府市场监管的目录清单，可由各级政府部门分别对职责范围内的监管内容进行梳理，明确其监管依据、标准、方式和处罚内容，以清单的方式向社会公开。同时，政府部门应逐步完善市场主体信息的收集、运用和披露制度，建立跨部门、多领域的综合信息网络平台，充分提供公共监管信息，为加强公众监督创造条件。为丰富信息披露与获取渠道，可考虑加强与各类门户网站、广播通信等机构的合作，建立更加广泛的信息网络。

其次，需要强化信用体系建设。目前我国关于信用管理体系的法律法规还很少，在现有的金融法律法规中，虽有诚实守信的法律原则，但这些原则不是直接约束规范信用行为的。下一步可在2012年国务院颁布的《征信业管理条例》基础之上，启动主要信用法律的立法程序。做好信用管理体系的基础性工作，建立以企业日常监管信息、良好行为信息、不良行为信息、信用评价信息为主要内容的信用基础数据库和诚信档案。促进第三方信用中介机构发展，保证其独立性、专业性、权威性。根据诚信档案和第三方评价报告，将监管对象分为不同类别，建立相应的激励机制、预警机制和惩戒机制。特别是要通过失信惩戒机制，打击在市场经济活动中失信的企业，大幅提高失信成本，使企业不敢不愿失信。

政府部门还需要真正转变理念，将企业和社会力量作为同等的治理主体，使他们在市场监管方面发挥更大的作用，承担更多的责任。这就需要给予企业和社会力量更多的利益表达、权益维护、发展选择等方面的主动权，逐步构建以行业自律、新闻监督、群众参与为主要内容的社会监督体系，形成政府与企业、行业组织、人民群众共同参与、共同承担责任的现代市场监管新格局。

注：本文为中央编办2015年赴美国培训团报告摘编。负责人：梁远，第一执笔人：许涛。