关于提高脱贫成效构建好的体制机制的思考

● 中央编办研究中心

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调，要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。中央明确提出，到2020年要使中国现有标准下7017万贫困人口全部脱贫，592个贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。中央政治局11月23日召开会议，审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求各级党委和政府必须把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓，释放出举全党全社会之力、坚决打赢脱贫攻坚战的强大信号。扶贫到了今天，已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，作为机构编制部门，应发挥自身作用，在改革完善和创新扶贫体制机制、推动实现脱贫摘帽上贡献力量。

从1986年5月16日，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，至今已近30年。30年来，党中央、国务院始终将扶贫开发纳入经济社会发展总体规划和年度计划，不断加大扶贫工作力度。在资金投入方面，仅2000年-2014 年，中央财政累计投入专项扶贫资金达 2966 亿元，年均增长 11.6%①。在政策扶持方面，从1986年至今，国务院先后出台了《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等一系列重大政策，并从2014年起，把每年10月17日设立为中国扶贫日。截至目前，我国已实现7亿贫困人口脱贫，取得了举世瞩目的成就。在看到成绩的同时，也应关注当前扶贫工作的不足和短板，在贫困地区老百姓眼里，扶贫工作还存在不少问题。

问题一：一些地方对扶贫工作应该抓什么、怎么抓，还不甚了了。没有找准 “贫”的病因、抓住“困”症源，无从“开方”，工作处处被动，没有把着力点放在转变发展方式、加强基础设施建设、完善公共设施和公共服务体系建设上，也没有很好地整合开发资源，鼓励社会力量参与，还不同程度地存在重眼前利益、搞样子工程等问题。2015年6月25日《人民日报》报道，“在湖北、江西等一些地方，政府对市场行情还没摸清，本地特点又没把握住，仅通过行政力量，一窝蜂地兴起养兔热、种植热，结果在市场上栽了跟头，群众不但没富起来，还让大量投入打了水漂”。诸如此类，并不少见。

问题二：对扶贫对象底数不清，瞄的不准。原本不穷的人被扶贫、被滥保，真正贫困的人却未被帮扶、被漏保。2013年中国社科院调查结果显示：在安徽、福建等5省市调查的低保家庭中，六成不是贫困家庭；有近八成的贫困户没有享受低保救助。2015年10月9日，《中国青年报》报道了广西马山县扶贫乱象。通过审计发现，该县认定的扶贫对象中，有3119人不符合扶贫建档立卡标准，其中343人属于财政供养人员，2454人购买了2645辆汽车，43人在县城购买商品房或自建住房，439人为个体工商户或经营公司。群众意见反响很大，类似现象也并非个案。

问题三：政府把自己当做扶贫唯一的主体，市场作用发挥不明显，社会参与度不高。发展扶贫事业在引入市场力量、调动社会各方面积极性上不够充分，一些扶贫开发和运行机制处于相对封闭状态，贫困地区群众缺乏知情权、参与度不够。2015年11月5日《民主与法制时报》报道，一些地方政府不是通过市场招聘、公开竞争的方式，而是在各种关系的干预下引进公司参与扶贫开发，利用一些不正当手段让农民出让土地，农民拿到的只是土地流转租金且很低，可企业却享受着国家各项扶贫政策、资金的支持。一些扶贫项目开发参与进来的也是当地大户，甚至是村干部，普通农户一般是被动参与或者完全被排除在外，难以享受产业扶贫成果，结果是“扶了强没扶弱”。

问题四：监管不到位，截流和“跑冒滴漏”现象时有发生。扶贫资金的使用缺乏强有力的监管，挪用、贪污、占用扶贫款频繁出现。据最高人民检察院职务犯罪预防厅副厅长陈正云介绍，仅2013年到2015年5月，全国各级检察机关查办涉农和扶贫领域职务犯罪28894人，占同期检察机关立案查办职务犯罪人数的22%②。扶贫资金在拨付、使用流程上存在诸多监管盲区，是造成违规违纪甚至违法的症结。

问题五：考核和退出机制不健全，一些地方不愿不想“摘帽”。不少贫困县经济发展了，却仍带着“贫困帽”，不愿摘帽。中国新闻网2013年12月27日曾报道黑龙江省海伦县“哭穷戴帽”，该县在申请到国家扶贫开发重点项目后，却变相投资近亿元修建政府大楼事件。社会各界意见很大。

分析这些问题的成因，除了自然条件恶劣、基础设施差、因灾因病返贫外，其中也涉及到相应的体制、机制、职能以及公共资源配置等问题。首先，扶贫职能分散就是一个不容忽视的因素。在精准扶贫、精准脱贫的要求下，扶贫工作已由原来的专项扶贫向全方位扶贫转变，扶贫工作已不仅仅局限于扶贫办一家，很多相关部门如发改、民政、人社以及妇联、共青团等群团组织都参与了扶贫相关工作，各自承担着一定职责和任务，这种相对分散的职能使有关扶贫的政策衔接、社会救助、项目立项、资金拨付和监管、成效评估等缺乏有效的统筹，扶贫开发工作机制有待进一步改革。其次，贫困地区基本公共服务水平不均等，覆盖不全面。涉及贫困地区的义务教育、医疗卫生、公共文化等方面的公共服务资源不均等，涉农服务体系还不够健全精细，相应的机构设置、编制资源配备不合理、不到位等问题还不同程度地存在。再次，便民利民等方面的政务服务没有打通“最后一公里”，贫困地区老百姓办事不方便、办事难、办事远的问题依然突出。

怎么才能脱贫摘帽，使贫困人口同步进入小康社会？中央提出了要在精准扶贫、创新机制上下足功夫。计划通过发展生产脱贫一批，初步匡算有3000万人；易地搬迁脱贫一批，大约1000万人；转移就业一批，涉及1000万人左右；用社会保障的办法兜底近2000万人。实现以上目标任务，还必须在扶贫工作体制、运行机制、职责权限分工、公共资源配置等方面加以完善、创新和突破，重点要在七个方面推动：

第一，进一步理顺和强化各级政府职责，形成上下联动、合力攻坚的工作机制。坚持“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制，进一步明确和规范各级政府扶贫工作的职责和事权划分。各级政府要贯彻落实中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，逐级立下军令状，落实脱贫攻坚责任。按照“简政放权、高效安全”的原则，对涉及扶贫开发审批事项的，该下放的一定要下放到位，该取消的要真正取消，给地方政府尤其是基层政府更灵活的项目开发和资金调配权，不断提升他们自身的造血功能，激发脱贫攻坚动力。

第二，优化整合相关部门职能，形成步调一致、高效作战的协作机制。梳理各相关部门在扶贫工作方面的职责，按照精准扶贫的要求进行必要的优化、整合，如统筹好社保、医保、社会救助等方面的职责。近年来中央出台了一系列扶贫政策，安排了大量扶贫资金，这些政策资金涉及的部门多、种类多、专业性强，要加大扶贫项目资金资源的统筹力度，研究对有关部门分散管理的各项资金进行优化整合使用的办法，研究制定更加精准的资金使用方式和机制，确保有限的扶贫资源发挥作用。

第三，变“大水漫灌”为“细流滴灌”，构建适应不同贫困状况的精准机制。建立和完善贫困地区县乡两级政府的精准识别机制、精准扶持机制和动态管理机制，不搞“大水漫灌”、大而化之，真正做到贫困底数清晰，扶贫计划合理，攻坚措施对路。进一步推动贫困地区县乡政府职能转变，重点加强扶贫职责。针对精准扶贫的任务需求，对涉及的相关机构、职能和编制资源进行必要的整合。

第四，大力推进贫困地区基本公共服务均等化和政务服务便民化。在义务教育方面，推动教育资源向贫困地区倾斜，保障贫困地区中小学校科学布局和合理用编需求。在卫计、文化、涉农服务方面，建立健全覆盖乡镇卫生院、村卫生室、公共文化服务站的卫生和公共文化服务体系，健全农机农技推广、畜牧兽医、农资、专业合作等涉农现代服务体系，打通为农服务的“毛细血管”。着力建立健全县、乡、村三级政务服务体系，进一步完善贫困地区县级行政服务中心、乡镇便民服务中心和村便民服务站（室）建设，构建起一张解决联系服务贫困地区群众“最后一公里”的网络，使贫困地区群众享受便利化的政务服务。

第五，构建政府主导和社会力量广泛参与的扶贫合作机制。通过政策扶持、提供服务等，鼓励和支持各类市场主体到贫困地区投资兴业，广泛动员社会各界共同参与扶贫开发，真正形成党委政府主导、部门社会参与、资源强力整合、资金多元投入的大扶贫格局。

第六，把扶贫考核与政府绩效管理相结合，建立严格的考核机制。把扶贫开发的工作实绩作为评价贫困地区党政领导班子和干部的重要内容，引导他们把工作精力转到扶贫开发上。加大奖惩力度，对扶贫工作做得好的要给予表彰，并在编制资源配备上给予一定倾斜；对工作成效差的，以及各种违纪违法行为要严惩不贷。对确已达到脱贫标准的“贫困县”要及时摘帽，相关的机构该撤消的撤消，该归并的归并，该减编制的减编制；对没有脱贫的要明确任务时限，确保5年内脱贫。

第七，建立全方位的扶贫工作监管、评估与问责机制。按照“谁管项目、谁用资金、谁负主责”和“项目跟着规划走、资金跟着项目走、责任跟着资金走”的原则，建立市县扶贫系统项目监管机制，准确掌握项目进展、资金使用和实际成效。加强涉及扶贫工作职能的事中事后监管，强化审计、财政、纪检监察等部门的监督，主动接受人大和社会监督，加大扶贫工作政务公开力度，形成强有力的扶贫监督问责体系。