打好简政放权“组合拳”优化经济环境 保障创新创业——牡丹江市转变政府职能的实践与思考

● 白祥和

（作者系牡丹江市委常委、市政府常务副市长）

近年来，黑龙江省牡丹江市紧紧围绕落实国家“一带一路”、东北老工业基地振兴战略，大力发展开放型经济、建设开放型城市。为创造良好发展环境，牡丹江市大力推动转变政府职能、简政放权，转变政府管理方式，重点围绕阻碍创新发展的“堵点”、影响干事创业的“痛点”和市场监管的“盲点”，打出组合拳，力破“中梗阻”，给企业松绑，让市场发力，激发发展新活力。

一、建立权责体系 强化法治服务

深入推进简政放权，创新政府治理，需要“放、管、服”三管齐下，建设有限、有为、有效政府，使政府治理和服务效能倍增，使市场、社会活而有序。清单式管理与服务，是规范约束政府行为、透明依法公平提供管理和服务的政府“自我革命”。

建立清单制度，坚持权责法定。法无授权不可为、法定职责必须为。建立权责清单，目的就是通过清权、配权、晒权、制权，提高放权含金量；通过明责，落实责任主体，划清责任边界，对权力进行刚性约束，让市场在资源配置中起决定性作用。加快推进权责清单制度建设，理顺政府与市场、社会的关系，2015年5月，市、县（市）区两级政府全部公布了权力清单，其中，市本级编制了环境资源、市场监管、城乡建设、公共安全、经济调控、财政金融、社会保障、公共服务和综合管理9大类、44个部门的2964项行政权力，对于法无据的权力予以取消，对下级政府执行更有效的权力予以下放，对于法有据但不符合改革实际或多年不办理的权力予以暂停实施。权力清单公布后，8月又公布了责任清单，对应权力事项编制责任清单3044项，做到每个行权环节、层级边界、部门边界均有法可依，对各环节行政机关及其工作人员应履行的责任、义务进行详尽描述，把模糊的责任事项梳理清晰，把政府权力、责任晒在阳光之下，接受社会监督，体现了权责匹配、依权确责。

厘清权责边界，强化责任担当。坚持责随权走、责按事定，落实责任主体，厘清政府层级间及政府部门间的权责边界。一方面，解决市级政府管得过多过细问题，充分放权，释放县区发展内生动力，划清市、县区两级政府权责边界2758条。除城市规划、环境保护、国土资源等关键领域外，市级政府更多地是承担统筹规划、综合协调、监督指导职责，强化县（市）区的常规管理、执法监管职能。另一方面，解决部门间职责交叉问题，对多种权力关联的事权进行综合，将相同或相近的职能交由一个部门管辖，明确了94条部门间权责边界，确保权力和责任环环相扣。比如，针对以往城市地下管线分别由供水、排水、供热、电力等多家分头管辖，各自为政，重复建设问题，既重地上、也重地下，组建城市地下管线综合服务中心，统一规划、建设、监管，避免了重复开挖，“拉链路”问题的出现，解决了职责交叉、多头管理、多层执法等问题。

坚持放管结合，创新监管机制。把更多的精力放到事中事后监管上，做到协调推进，放而不乱、应管尽管，把放权的过程变为强化监管、优化服务的过程。坚持创新监管机制和方式，构建行政监管、行业自律、社会监督、公共参与的综合监管体系。制定《牡丹江市简政放权事中事后监管办法》，对取消、转移和下放的审批事项，制定对应的监管措施，并实施首问负责制、服务承诺制、限时办结制、失职追究制，强化落实监管责任；在市行政服务中心建立了电子监察平台，对每个部门审批的环节、工作绩效实行动态监控，从行政审批部门的职能定位、运行机制、业务流程、服务方式等诸多方面制定完善审批服务标准，使审批的事项、要件、流程固定化，办事的指南、制度、行为模式化；探索建立了权责统一的综合执法监管体系，将与城管执法关联度大的规划、土地、环保等8个行政部门13项职能整合到一起，组建城市管理综合执法队伍，创新实行“一队式”执法，由市中级人民法院在市城管局设立巡回法庭，依法解决城管执法“执行难”的问题。

二、优化行政审批 释放市场活力

精简审批事项，再造审批流程，是进一步释放市场活力和社会创造力的有力支撑。

持续发力精简，瘦身审批事项。近年来，通过取消、下放等方式，将市政府承担的审批事项由原来的513项减为257项。但随着改革进入深水区，市场准入门槛高、行政性垄断等问题还没有得到根治，深化行政审批制度改革还有很大空间。牡丹江坚持市场化改革取向，最大限度减少审批和行政事业性收费，最大限度减少对生产经营活动的审批，最大限度缩小投资项目审批、核准、备案的范围，最大可能减少对各类机构及其活动的认定。坚持量质并重，继续取消下放了那些企业投资、生产经营、资质资格等重点领域制约发展、群众反映强烈的审批事项，进一步取消了不使用政府性资金的工业改造项目、农作物种子经营企业分支机构、建筑工程质量监督注册、煤炭生产经营许可证等一批“含金量”高的行政审批事项，对各部门更隐蔽、更实惠、利用“红头文件”自行设定的非行政许可审批事项进行“拉网式”梳理，对个人住房贷款担保、福利企业资质认定等45项非行政许可审批事项全部取消，降低了市场准入门槛，企业和群众感到“解渴”。

再造审批流程，提高服务效能。创新审批治理模式，删繁就简，方便企业和群众办事，实施了涉企审批和建设项目审批改革，部门设立审批科，审批事项向审批科集中、审批科整建制向市行政服务中心集中，审批的时限、程序、收费分别减少1/3，随来随办件数量占总项目33%，提高了审批效率和审批透明度。开通网上申请办理平台，老百姓足不出户就能办理行政审批业务，并对重点特殊服务对象送照上门。用标准化管理的理念提升行政审批服务品质，建立操作规程，实施了商事登记“一表制”、“三证合一”制度，办理申请人只要填写一张《企业设立“一表制”审批表》，即可一次性办结工商营业登记、组织机构代码登记、国地税登记合一证书，办理时限由1个工作日压缩至1个小时以内。改革实施以来，全市新设立企业1369户，同比增长47%。实行了建设项目审批“一图三会制”并联审批改革，对“平面图、施工图、竣工图”分别由规划、建设、行政服务中心部门牵头、相关单位集中会审会签制度，在一套图纸上审批盖章。2015年以来召开“一图审”会议22次，办理新项目审批46项，审批时限平均压缩50%。

搭建投诉平台，加强问责监督。成立了企业投诉中心，建立企业投诉联席会议制度，24小时受理企业对各级行政机关及其工作人员不履行或不正确履行职责等行为的投诉。企业投诉中心成立一年以来，公开曝光，共受理涉企投诉事项24件，对经查实的问题全部依纪依法进行了处理，并将处理结果及时反馈给投诉人。在此基础上，还综合研究分析企业投诉情况，围绕加强政府诚信建设、提高服务质量等问题，提出政策完善和工作改进建议，通过政企互动，打通服务企业“最后一公里”。

三、消除“隐性权利” 宽松创业环境

“红顶中介”、“任性为权”等现象的存在，既影响政府依法履职，又损害社会公平正义。牡丹江从破除垄断、切断利益关联、阳光规范收费、创新监管规则入手，理顺政府和市场的关系，管好“看得见的手”，用好“看不见的手”，挡住“寻租”之手，为群众创业创新清障搭台。

打破垄断行为，整治“红顶中介”。积极谋划中介服务治理改革，清理“红顶中介”，梳理出与建设项目审批关联度高的市工程咨询评审中心、市环境科学研究所等9家事业单位25项中介服务事项，加大清理、规范、整合力度，将其中7个具有中介职能的事业单位整合，统一归集到市行政服务中心，实行一个窗口办理、一个账户收费、内部转办、零距离等待。目前，牡丹江正在编制行政审批中介服务“清单”，将保留、取消的中介事项全部向社会公布，进一步破垄断、减环节、减收费。

清理违规收费，减轻企业负担。全面清理涉企收费，凡是没有法律法规明文规定的收费，一律取消；凡国家和黑龙江省有上下限规定的行政事业性收费，一律按照下限执行。对涉及小微企业的房屋登记费等14项行政事业收费进行免征。目前，市级行政事业性收费和政府性基金，已由105项减少到76项，切实为企业减负。

规范执法检查，破除权力寻租。以深化综合执法改革为切入点，制定科学有效的市场监管规则、流程和标准，向社会公示，使市场主体明晓界限、守法经营，并缩小监管者的自由裁量权。实施企业“宁静工程”和“门禁制度”，严格规范、控制执法部门到企业检查。除安全生产、环境保护、食品药品监督等事项外，对其他涉企检查收费推行计划管理、审查报备、联合检查、随机抽查、责任追究等制度，不能随意重复执法，滥用处罚裁量权。每个企业由每年多次接受检查，降至目前全年最多不超过2次。