探索杭州特色推进简政放权、深化行政审批制度改革之路

● 田建华

（作者系杭州市编办副主任）

简政放权是全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，是本届中央政府“开门第一件大事”。近年来，杭州市按照中央、浙江省的改革精神和部署，结合自身实际，探索有杭州特色的推进简政放权、深化行政审批制度改革的道路。

一、大力实施“四张清单一张网”，推进政府职能转变和简政放权

“四张清单”是指权力清单、责任清单、企业投资负面清单和财政专项资金管理清单，“一张网”是指浙江政务服务网杭州平台。2014年以来，杭州市把实施“四张清单一张网”建设作为加快政府职能转变和简政放权的重要抓手与突破口，精心组织、克难攻坚，取得成效。

（一）建立“四张清单一张网”。一是启动权力清单工作。将行政权力按照行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励和其他十类进行划分。对纳入清理范围的45个政府部门上报的14476项权力事项逐项进行梳理。经“三报三回”，2015年7月15日正式向社会公布，共4227项（其中拟保留3215项、下放1012项），清减率为70.8%。在权力清单制定过程中，特别注重对审批类权力事项的清理。行政许可事项，严格按照浙江省政府公布的行政许可事项目录和省政府部门公布的权力清单进行清理。对保留的行政许可事项，除涉及资源、环境、安全生产和需要市级统筹调控的以外，按照“方便基层、应放尽放”的原则，尽量下放；对省里保留、但市级层面在前几轮行政审批制度改革中已取消的行政许可事项，明确不再予以“回归”。经清理，共确定行政许可264项，其中，下放66项，不再行使9项，调整为内部流程管理7项，对应省权力清单不公布2项。2015年6月底，对暂予保留的169项非行政许可事项进行了全面清理，不再保留非行政许可这一类别。其他审批权主要分三类清理：一类属于部门宏观管理，政府上下层级之间或部门间内部管理的，不再列入权力清单；一类经过整合调整到其他权力事项中，转为确认、备案、监督检查等，不再行使审批权；一类通过将几项审批权整合为一项权力进行精简。此外，权力清单编制完成后，按照精简效能的要求，对每项行政权力均编制了权力运行流程图，规范部门行政行为，使广大群众对政府部门每项权力事项办理程序看得明白，了解得清楚，也便于社会对部门行使权力进行监督。二是在权力清单公布后启动了责任清单制定工作。按照部门主要职责、与相关部门的职责边界、加强事中事后监管制度措施、公共服务事项四类进行清理，45家部门共确定部门主要职责事项547项，具体工作事项3553项；与相关部门的职责边界事项152项；事中事后监管举措574项；公共服务事项333项，实现了“法无授权不可为”、“法定职责必须为”。三是进一步削减企业投资项目相关审批事项，完善市场准入标准和监管政策，制定企业投资负面清单。四是按照两条“底线”（专项资金必须压缩20%以上；政策数量必须减少30%以上）、两个“一般不”（市级财政专项资金一般不直接补助到企业和具体的项目；一般不要求区县级配套）、两个“逐步”（对产业发展类专项资金，逐步转为间接资助为主；市级专项资金应逐步取消竞争性领域专项）的要求，制定财政专项资金管理清单，加快厘清政府与市场的边界。五是建立集行政审批、便民服务、政务公开等功能于一体，且市县联动的综合型公共服务平台，即浙江政务服务网杭州平台。2014年12月，网上运行系统建设工作全面完成，实现了全市行政审批等服务管理事项“一站式”网上办理与“全流程”效能监督。

（二）加大向基层放权，实现简政放权重点突破。为进一步优化投资环境，杭州注重将基层需要的权力下放给基层，推进政务服务向基层延伸，减少办事环节，提高办事效率。为此，按照审批权限全流程、全口径下放原则，向各主城区下放建设工程项目相关市级审批管理事项85项，市级仅保留市级政府投资项目及跨行政区域、流域项目的审批管理权限32项，建设工程项目交易权限也同步下放。下放的权力事项，纳入当地行政服务中心集中办理，并将区级权力纳入省网上政务大厅，实现省、市、区三级网上联动对接。原先各主城区因为地域限制基本没有投资项目审批权限，建设工程项目交易权限也仅限于200万元以下投资项目。放权后，基本实现了投资项目审批市、区两级扁平化管理，市、区承担项目审批业务量配比达到4∶6，城区政府建设工程项目交易额也成倍上升。此外，对部分行政处罚权，原则上实行属地管理，市本级仅保留跨区域、重大案件以及受理举报事项的处罚权，其余直接下放。

（三）健全各项工作举措，完善简政放权保障机制。为确保市级下放的行政权力区、县（市）承接得住、操作得好、经得住实践，加强对区、县（市）的指导和保障。一是组织力量对区、县（市）承接部门进行指导服务，规范行政权力运行行为；加强系统业务人员培训，提升区、县（市）工作人员业务能力素质；制定具体办理流程，统一行政权力实施依据、标准和公文格式。二是区、县（市）相关部门认真履行下放行政权力具体承接者、执行者和操作者职责，切实做好承接的人员配置、场地落实等。三是要抓好过渡期间下放的行政权力运行工作，确保工作不断、运转顺畅。杭州市编办根据各城区人口、地域面积、项目审批量等，下放100个事业编制给各城区政府专门用于加强投资项目审批服务工作力量；市审管办会同市府办对主城区建设工程放权工作进行了督查，并统一为相关下放投资建设项目行政审批部门制作行政审批专用印章，确保建设项目下放到位，有效解决长期以来城区政府无权审批、市直部门项目堆积影响投资项目审批效率的问题。

（四）加强放管结合。“四张清单一张网”的建设，为权力取消下放后如何更好加强和落实部门行政责任，解决部门不作为问题提供了机制保障。一是分类建立健全事中事后监管制度，按照保留、取消、转移、下放权力事项及属地管理执法、案件查处、规范自由裁量权举措等八个方面，要求部门建立相应监管制度举措，明确具体实施内容、落实具体监管措施。力求加强事中事后监管的制度举措内容完整、措施完善、程序规范、处理有据、监督有力、操作可行。二是建立权责清单动态调整机制，制定《行政权力清单管理实施办法》、《政府部门职责管理办法》，推进权力清单“瘦身”、责任清单“强身”；规范权力清单和责任清单动态调整工作。三是重点厘清150项部门间存在的职责边界事项问题，并通过具体案例说明，进一步明确部门职责边界；建立健全部门间的协调配合机制，分清主办、协办关系，落实监管责任。比如针对经营性民办培训机构监管量大、情况复杂，相关政策配套不健全，导致监管出现盲区的实际，杭州市编办协调明确了具体职责边界和部门分工：市教育局负责文化类民办培训学校的监管，对“无证无照”的社会组织和个人擅自从事“学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育”的，由市教育局牵头查处；市人力社保局负责技能类民办培训学校的监管；市市场监管局负责经营性民办培训机构的监管，而对已登记注册的经营性民办培训机构超越经营范围从事需要许可的教育和技能培训项目的，由市工商局负责查处。

二、深化行政审批制度改革，积极改进政府管理方式和优化政府服务机制

伴随着权力的清理减少和规范运行，杭州市坚持问题导向，积极改进政府管理方式，创新优化服务机制，提高政府办事效能。

（一）深化“两集中、两到位”职能整合。2013年5月，启动了深化行政审批制度改革“两集中、两到位”职能归并工作，重点抓好“投资项目审批”以及“面向基层、老百姓的审批办事”职能的归并。2013年8月底完成36个市直审批部门的审批职能整合工作。按照不增加内设机构、不增加行政编制、不增加处级领导职数”的原则，通过挂牌设立或“拆一建一”的方式设立行政审批处，将部门审批事项集中由一个处室行使后，承担行政审批职能的部门减少为36个，承担审批职能的处室减少到51个。其中，有31个部门的所有审批事项由审批处（科）承担，另外5个部门的归并率也达到90%-96%。同时，将部门审批尤其是投资建设类审批集中到市行政服务中心办理，积极推行窗口首席代表制，启用审批专用章，审批事项进驻率和授权率均达到90%，基本实现了审批不出“中心”，提高了审批效率，方便了群众办事。

（二）再造投资项目审批流程。一是优化审批受理方式。2012年7月启动投资项目审批“预审纳管”工作。各审批窗口对收件材料进行审核，在“中心”审批系统上对一次性告知和预审情况进行留痕操作，由综合进件窗口负责对同一事项多次受理及超过5个工作日受理反馈等异常情况进行跟踪管理，确保了一次性告知承诺制落实到位，有效控制了预审时间。2012年10月，在“中心”审批系统上新增“批文入库，资料共享”模块，切实解决群众反响强烈的“审批部门信息资源不共享，同一份材料需复印多套”的问题。二是推行“五阶段”审批新流程。2013年制定实施了《杭州市投资项目审批全流程再造工作方案（试行）》，将投资项目审批流程整合为立项、用地审批、工程规划许可、施工许可、验收办证5个阶段，明确市发改委、市国土局、市规划局、市建委分别为5个阶段的牵头责任部门，对各阶段审批流程进行分类优化，进一步提高投资项目审批效率。三是创新内部流程管理模式。出台《行政审批内部流程管理实施意见》，推行“内部流程管理”权力运行新模式。对市场主体需要到多个部门审批、取得多项行政权力认可的事项，确定一个牵头部门，公布一项权力事项，将其他部门的相关权力事项实行部门之间内部流转。让老百姓在一个窗口就能办成事，真正做到少跑部门、少跑趟次。四是推进园区项目前置审批“化零为整”试点。以园区为单位，明确功能定位，编制控制性规划，统一设置相关指标；统一办理水保、交评、文保、矿产压覆、地质灾害等前置审批；进园区项目委托园区管委会办理，加快投资项目审批速度。

（三）优化为企便民服务。一是推广工商登记制度改革。2013年12月在滨江区开展工商登记制度改革试点，试行注册资本认缴登记制、名称核准不重名、简化住所登记手续、“五证一章联发”（即营业执照、组织机构代码证、税务登记证、统计证、企业公章）、“先照后证”等9项创新措施。2014年8月，在全市范围内推广了这9项措施。2014年，全市新设立登记企业53552家，同比增长35.05%，注册资本总额达2896.24亿元，同比增长113.35%。2015年5月，再次以滨江区为试点，深化商事制度改革，推行“多证合一”、“证照合一”，就近登记，允许商务秘书企业登记，下放取冠市名核准权、简化取冠省名程序，放宽取冠“集团公司”企业名称条件，试行简化互联网金融企业登记程序，实行“一室多照”，试行企业简易注销登记等9项新政。截至2015年6月18日，滨江区共核发“五证合一”营业执照619张。二是试行“房产三证”联办。2011年推出了“统一告知、统一受理、内部流转、统一收费、统一发证”的房产三证（即房产证、土地使用权证、契税证）联办新模式。将原来办理房产三证需要的“三次进件、三次交费、三次取证”简化为“一次进件、一次交费、一次发证”，办理时间仅需90分钟。三是完善各级平台服务功能。目前杭州已基本建立起市本级、区县（市）、乡镇（街道）、村（社区）四级行政（便民）服务体系，13个区、县（市）及各开发区都建立了行政服务中心，具备审批、交易、便民服务三大功能；191个乡镇（街道）建立了便民服务中心，实现全覆盖；大部分村（社区）建立了便民服务中心，提供便民代办服务。

（四）创新审批服务举措。一是创立投资项目审批代办制。先后选派2000余名挂职干部担任代办员，为各类投资项目提供无偿审批代办服务。代办员上门服务、主动对接，切实协调解决项目推进过程中的问题，做深做优项目推进服务。截至2014年12月，市本级代办员共累计受理代办项目2511个，办结2315个，投资额5065.8亿。二是强化投资项目审批中介服务。2014年对全市涉及投资项目审批的中介机构和服务事项进行了摸底，公布了39个投资项目审批相关中介服务事项目录，制定《中介技术服务示范合同文本》25个，起草各行业涉审中介服务“三类不良行为”的认定标准和信用考核评价办法17份。同时，统一设立办事窗口，加强对市场化运作程度较低的中介机构的监管；搭建网络平台，建立在杭涉审中介服务机构信息数据库，通过信息展示和查询、合同备案、日常监管等功能，加强对市场化运作程度较高中介机构的引导。做好中介“三类不良行为”评价，在中介综合管理信息系统中增设了审批部门和区、（县）市评价端口，实现市、区（县）评价结果上下联动。制定《进一步清理规范行政审批中介服务工作方案》，要求从事同一专业中介机构不得少于5家、中介服务时间再提速20%。牌市是括作再督