农村土地承包经营权抵押担保权能的实现机制

潘伟光 顾益康

农村土地承包经营权抵押担保权能的实现机制

潘伟光 顾益康

党的十八届三中全会《决定》指出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，这是中央首次明确赋予农民土地承包经营权抵押、担保权能。2014年《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》进一步提出“创新农村抵（质）押担保方式，制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法。”可见，抵押担保权能正成为土地承包经营权的权利束之一，不断得到认可和强化。完善土地承包经营权抵押担保机制，激活土地承包经营权抵押权能，是农村深化产权制度改革的一项重要内容，不仅可以缓解农村普遍存在的贷款难、农民抵押物少、抵押难等金融问题，也是赋予农民更多的财产性收入的重要方式和路径，对于新型农业经营主体的成长发育、加快现代农业发展有着积极的意义。

探索实践

浙江自2008年开始在台州温岭市、宁波江北区、嘉兴海盐县等地进行了土地承包经营权抵押贷款的先行先试。十八届三中全会以来，一些地方纷纷出台土地承包经营权抵押贷款的政策文件。2014年10月，中国人民银行杭州中心支行、浙江省农业厅印发《关于开展农村土地经营权抵押贷款工作的意见》，在省级层面指导推行土地承包经营权抵押贷款试点工作。到2014年底，杭州、嘉兴、丽水等3个市及22个县（市、区）出台土地承包经营权登记发证及抵押担保办法，发放土地承包流转经营权证1491本，涉及土地15.8万亩。

从有关部门数据看，浙江土地承包经营权抵押权能实现还处于发展初期，抵押贷款金额总量不多，一些地方虽然制定了鼓励政策，但实践中尚未有效实施。据浙江省农业厅初步统计，到2014年底，全省开展抵押担保247宗，抵押担保面积5.5万亩，抵押贷款金额2.9亿元。据对较早开展土地承包经营权抵押贷款的江北区、海盐县两地的调研，用土地承包经营权抵押贷款的总量也较小，2009年至2014年间，江北区共贷款农户660户，贷款总额1665万元，户均约2.5万元；海盐县共贷款102笔，累计发放金额14605万元。相对目前众多的新型农业经营主体来讲，受益面还较窄。总体来说，浙江土地承包经营权抵押贷款工作虽然起步较早，但目前数量不大，反映出土地承包经营权抵押权能实现客观上还受到一些因素的影响制约。

制约因素

土地流转的状况影响抵押贷款推行。浙江人多地少，承包农户平均承包耕地2.07亩，作为贷款抵押物一般是通过流转方式获得的土地经营权。但目前土地流转的规范性、稳定性等还有待提高，流转期限5年以上的土地占总流转面积不到50%，季节性流转还占相当比例，影响了作为金融抵押物的价值。同时，一些流出农户对其承包地用于抵押还有顾虑，导致一些流转土地难以进行抵押。

现代农业经营主体发育影响抵押需求。对于经营主体来说，规模化的农业企业、农民合作社对资金需求量大，还有获得贷款的一些便利，更希望将土地承包经营权进行抵押贷款。实践中也主要是这些主体实施了抵押贷款。如海盐县从2009年到2014年底的102笔贷款中，农业企业和农民合作社分别为65笔和20笔，种养大户和家庭农场分别只有10笔和7笔，一般农户没有获得贷款。浙江人多地少，小规模分散经营占主导地位，规模化经营主体经营土地比例只占全省耕地的1/3左右。这些经营主体一方面组织机构不甚健全，经营能力不强，贷款风险大；另一方面贷款额度偏小，而每宗贷款程序相同，对金融机构来说意味着单位额度的抵押贷款评估、监管等成本更高，造成规模不经济。

土地承包经营权属性特殊影响价值评估与资产处置。土地承包经营权抵押贷款的抵押物具有特殊性。一是权属界定尚不清晰。土地经营权颁证还在探索阶段，主要在试点地区进行，流转土地双方的权利义务关系不甚明晰，土地承包权、经营权的权属也存在模糊边界，土地承包经营权抵押也需要流出土地的承包农户同意才能进行。二是影响抵押物价值因素较多。土地承包经营权抵押除其经营权本身外，往往还依附着地上（含地下）附着物。同时对土地承包经营权的价值评估主要由金融机构和借款人双方协商，缺少专门中介服务机构，也缺乏价值评估的规范标准。三是违约后处置难。目前流转土地租金普遍是一年一付，一旦借款人遇到经营风险难以履约时，金融机构对此无法处置，土地上的农业设施和建筑资产专用性强，附着的农作物保值变现难度大，金融机构处理这些抵押物不仅成本较大，而且还面临着社会难于接受的道德风险。

现行相关法律规定影响土地承包经营权抵押权能赋予。长期以来，我国土地承包经营权抵押担保权能一直受法律抑制。《农村土地承包法》第32条规定了通过家庭承包和通过招标、拍卖、公开协商等方式承包两种获得土地承包经营权的方式，并规定非家庭承包方式获得的土地承包经营权允许抵押，而对家庭承包取得的土地承包经营权只规定可以流转，没有赋予抵押权能。《物权法》则明确规定，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押，债务人或者第三人有权处分；而耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第15条规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效”。可以说，土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分，影响了家庭承包土地及其在流转后进行抵押的合法性，地方政府在协调政策和风险防范方面难度则更大。

对策建议

加快激活土地经营权抵押权能，需要在法律规定、政策支撑、金融支持、农业经营主体培育等方面联动推进，特别是要针对存在的问题，完善制度，创新机制，加强政策激励。

法律层面：加快土地承包经营权抵押权能相关法律修订。现行法律法规规定的滞后性，已经不甚适应农村深化改革的实践，与农村经营体制机制创新和产权制度改革的要求存在明显的矛盾。加快《物权法》、《农村土地承包法》和《担保法》等法律修订，更好地满足实践需求，已成为当务之急。通过法律形式明确土地承包经营权的权属性质、赋予承包土地的经营权和流转土地的经营权抵押、担保等权能，从而为制订规范的土地承包经营权抵押办法、建立配套的抵押资产处置机制提供法律依据，从根本上消除土地承包经营权抵押贷款的制度障碍。

政府层面：规范引导和鼓励土地承包经营权抵押。一是完善土地经营权证颁证制度。全面推行流转土地登记管理，规范流转行为，完善流转合同，允许流进主体在流转期限内进行抵押和再流转；加强土地流转的合同管理，明晰流转土地双方的权属边界。明确土地（流转）经营权证是土地经营权抵押的合法证件，积极推进流转土地经营权证颁证制度。二是完善土地经营权抵押备案登记制度。规定借款人进行土地经营权抵押必须登记备案，明确承包农户流出土地经营权后，流转期限内不能再用土地承包经营权证向金融机构抵押。抵押登记信息系统实现区域联网和信息公开。三是进一步规范土地经营权价值评估。鉴于目前农业资产评估机构缺乏的实际，可借鉴林权抵押的经验，由农业部门负责指导和管理。同时，加快出台评估规则和办法，积极培育土地经营权第三方评估机构及专业化的评估人才。四是加快风险处置机制建设。当前，可依托现有的土地流转服务中心或农村产权流转交易市场作为抵押物处置平台，可充分运用具有国资背景的农业投资公司（或农业企业）来收储吞吐无法偿贷的抵押土地，以促进抵押农地的再流转，降低资产处置风险。从长远看，政府要引导组建按市场化机制运作的相应机构，代银行管理抵押的土地，并在风险发生后向银行收购土地经营权。同时，建立风险共担和利益补偿机制，激励银行做好经营权抵押业务。

创新政策激励机制。出资担保土地经营权抵押贷款，探索“土地经营权抵押+政策性担保、土地经营权抵押+保险+信用”等模式，支持开展土地经营权反担保和拥有土地经营权主体的信用贷款，放大农业经营信贷规模。建立专项奖励资金，对金融机构发放土地经营权抵押贷款进行奖励；对土地经营权抵押评估费给予减免或补贴，减少贷款中间成本。

金融机构层面：扩大对土地承包经营权抵押贷款的支持。一是联合农经管理部门，开展新型农业经营主体信用评定。在此基础上，对信用度好的农民合作社、家庭农场等，可简化承包土地经营权抵押贷款的审核程序，给予更大的资金额度和更优惠的利率，既减少管理成本，又引导农业经营主体诚信经营。二是对土地承包经营权评估和抵押率给予优惠。按照土地承包经营权的综合权能进行估价，调高土地承包经营权的抵押率，给予土地承包经营权更多的权能实现机会。三是普遍开展土地承包权抵押业务。国有银行、农业政策性银行和农村信用合作社，应当从更有效服务“三农”角度，加快开展土地承包经营权贷款业务，使土地承包经营权抵押成为普惠性金融工具。

农业经营主体层面：创新农业经营和土地流转机制。农民合作社、家庭农场、农业企业、专业大户等新型农业经营主体是土地经营权流入的主体，也是土地承包经营权抵押权能的主要需求主体。加快普通农户向新型农业经营主体演变，开展合作化联合经营，提高农业经营规模化、产业化水平，不断增强抗风险能力。鼓励承包农户委托发包方或土地流转服务机构流转承包土地，或以土地承包经营权作价出资的形式组建农民合作社，加快建立流出农户的社保、就业等新制度，高效推进整村整组流转、股份合作流转，促进新型农业经营主体数量增加、土地规模扩大，进而实现土地承包经营权权能的最大化。

作者单位：浙江省农村发展研究中心；本文是浙江省哲学社会科学重点研究基地课题重点项目（编号：13JDNF01Z），浙江省农业厅软科学项目、浙江农林大学人才基金项目的研究成果之一。