陕甘宁边区政权建设的历史经验及启示

● 靳 铭

（作者系延安干部学院副院长）

陕甘宁边区曾是中共中央的所在地，是新民主主义革命的实验区和政权建设的实践基地。陕甘宁边区为各根据地政权建设树立了典范，成为新民主主义政权建设的雏形。回顾并总结陕甘宁边区政权建设的经验，对新时期的政权建设具有重要借鉴和启示。

一、建立人民当家作主的民主政权，使人民享有充分的选举权、监督权和罢免权

人民当家作主是民主政治的本质要求。是否有权选举政权的组成人员，进而通过他们参与对经济社会的管理、对政府的监督，是人民实现当家作主的根本途径。陕甘宁边区在政权建设的不同历史阶段，都把保障人民拥有充分的民主权力作为政权建设的首要问题。抗日民主政权建立初始，西北办事处就在1937年5月12日通过了《陕甘宁边区选举条例》，政权建设首先从选举工作开始。1939年边区第一届参议会正式通过的《陕甘宁边区选举条例》明确规定：边区“采取普遍、直接、平等、无记名之投票选举制，选举边区、县及乡参议会之议员，组织边区、县及乡参议会”。凡边区内人民除有卖国行为、判罪剥夺公民权和精神病患者外，“无阶级、职业、男女、宗教、民族、财产与文化程度之区别”①，均有选举权和被选举权。选举实行差额选举的办法，给人民以选择的权利。选举时参选人要向群众发表竞选演说，政府要向群众报告工作，接受群众对政府工作的审查和对政府工作人员的评议。为了保证人民民主权力的行使，对于不识字的农民采用“掷豆子”、“钻香法”等投票方式，另设流动票箱，对不便到现场参加选举的群众由工作人员上门提供投票的便利。

从陕甘宁边区历届参议会的选举看，70%以上选民都参与了选举。许多地方，除看家、外出和有病的选民以外，差不多全数参加了选举。在选举中，选民对于选什么人的问题，更是非常关心。例如，在边区的乡参议会、乡政府的选举中，当候选人名单公布后，“每个乡村都热烈地参加讨论，有的批评某人对革命不积极，某人曾经反对过革命，某人曾经贪污过，某人曾经是流氓，某人曾经吸食鸦片等。②

边区人民的民主权力还体现在选举权、监督权和罢免权的统一。人民可以通过参议会、民主选举、直接向各级政府机关举报等形式来监督政府；对于那些不称职的政府人员，人民有权罢免。1941年5月22日，陕甘宁边区政府在《为改选各级参议会第二次指示信》中明确指出：“在各级参议会改选的整个过程中最重要的事情，是各级政府的工作报告，政府替老百姓做的事，究竟做的如何？做了些什么？做到的有多少？没做到有多少？按本处的情形，以后应该怎样做才更好些。凡此种种主人有权过问，政府有义务向老百姓诚恳的报告”。“报告时要求内容实在，又要简单明了，使报告后老百姓了解政府的工作，启发他们积极的提意见，主动的批评工作，造成很热烈空气，无论是质问或批评，要诚恳的接受及耐心的解释。”③事实上，人民也真正行使了这种权利。例如，在1941年边区第二次乡级选举中，“延安县乡政府委员中连任者仅有一百三十三人，新当选者则为一百八十五人，六十一个乡长中就有四十一个是新当选的；安定百分之七十乡市政府人员是新任的；绥德旧乡政府人员落选者达一千零一人。”“在各级参议会开会的时候，人民大胆的批评政府，积极提出意见，并慎重的进行了乡政府的选举。这些事实说明了人民是需要民主的，而且善于运用自己的民主权利的”。④人民群众的监督，形成对政府工作人员权力的有效约束，使他们能够正确执行党和政府的路线方针政策，忠实代表人民利益，杜绝官僚主义和腐败违法行为，使选举体现了选举人的意志。

二、实行议行并列的政权体制，构建体制内的监督制约机制

陕甘宁边区的政权架构由参议会、政府和法院三部分构成。参议会分为边区、县和乡三级，是边区的权力机关。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定：“边区各级参议会为代表边区之各级民意机关”⑤，参议会的全权机构为各级参议会议员大会。各级政府长官、政府委员和边区高等法院院长、地方法院院长由参议会选举产生；参议会有权监察及弹劾各级政府长官；创制和复决边区单行法规；督促检查各级政府执行参议会决议之事项；决定边区和县乡应兴应革之重大事项。因此，参议会不仅仅是民意机关，又是权力机关、立法机关和监督机关。

政府是边区的行政机关。《陕甘宁边区政府组织条例》规定，政府隶属于参议会，向参议会负责，但政府又是独立的。陕甘宁边区政府综理全边区政务。同时，政府对参议会也有一定的制约权。“各级参议会之决议案，咨送同级政府执行，如政府委员会对决议案认为不当时，应即详具理由，送回原参议会复议”；“如下级参议会议决之案件有不当时，同级政府受上级政府或上级参议会之指示，得停止执行”⑥。这样，两者既互相独立，又相互制约，成为边区的各级政权机构。

法院是边区的司法机关。《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定，“边区高等法院独立行使其司法职权。”但“受边区参议会之监督，边区政府之领导。”院长“由边区参议会选举”。⑦这就是说，法院在行使司法职能时是独立的，但在政治上、行政上受政府的领导，即“半独立”。“这种情况的形成，主要是考虑战争的环境，政治上的变动大，判案离不开政治，加上边区本身没有最高法院，而南京的最高法院实际上也不受理边区的案子，边区高等法院本身又没有终审权，所以，提出了受政府领导的法制，以保障审判工作的正确进行。”⑧

从陕甘宁边区政权结构看，这种体制既赋予了参议会对各级政府的有效监督权，又赋予了边区政府综理边区政务的执行权和政府对参议会一定的制约权，符合战时环境和边区实际。在这种体制下，参议会对政府的监督是主要的，也是有成效的。参议会不但有选举政府长官和政府委员的权力，而且有监察及弹劾各级政府长官的权力。

1937年陕甘宁边区第一届参议会建立的抗日民主政权，使边区政权完成了由苏维埃工农政权向抗日民主政权的转变。

三、实行“三三制”，扩大政权的人员构成，形成更具包容性代表性的新的政权模式

1940年中共中央在《抗日根据地的政权问题》的指示中提出政权建设中的“三三制”原则，指出“在抗日时期，我们所要建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级的反革命专政区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。”“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”⑨同年7月5日，毛泽东在为延安《新华日报》纪念抗战三周年的文章中指出，“我党中央所决定的‘三三制’，不论政府人员中或民意机关中，共产党员只占三分之一，而使其他主张抗日民主的党派和无党派人士占三分之二。无论何人，只要不投降不反共，均可参加政府工作。任何党派，只要是不投降不反共的，应使其在抗日政权下面有存在和活动之权”⑩。这就明确了在政权的人员分配上，‘三三制’不仅在民意机关要实行，而且在政府机关工作人员中也要实行。1940年12月25日，毛泽东又在为中共中央起草的党内指示中强调，“不论政府机关和民意机关，均要吸引那些不积极反共的小资产阶级、民族资产阶级和开明绅士的代表参加；必须容许不反共的国民党员参加。在民意机关中也可以容许少数右派分子参加。切忌我党包办一切。我们只破坏买办大资产阶级和大地主阶级的专政，并不代之以共产党的一党专政”。在这个指示中，毛泽东进一步扩大了参加抗日民族统一战线政权的范围，使“三三制”变成极其广泛的抗日民族统一战线性质的政权，使抗日民主政权具有了更加广泛的社会基础和群众基础。

综合中共中央和毛泽东关于“三三制”政权的论述可以看出，“三三制”是一种崭新的政权模式。即政权体制上的各党、各派、各界、各军的联合专政，政权人员构成上更具包容性、代表性。这是中国共产党政权建设上的重大创新，是建国后多党民主协商制的雏形。

为贯彻“三三制”原则，从1940年春开始，陕甘宁边区1005个乡、29个县和边区进行了第二次参议员选举，并先后召开了各级参议会，选举了各级政府委员和乡长、县长以及边区政府主席。“三三制”政权体制在边区正式建立起来，并在以后得到进一步巩固和发展。

第一，“三三制”政权开创了共产党与各党各派、无党无派和各界人士民主协商、合作共事的典范。从第二届边区政权组成人员看，在18名政府委员中，民主人士有12名；在9名边区常驻参议员中，民主人士有6名。据中共中央西北局统计，到1944年，非党人士从乡长、乡文书到科长、县长、边区政府厅长、副主席和边区各级参议会议长、副议长及常驻议员等，共有3592名。

民主人士不仅进入到政权机关中，而且真正有职有权。党和政府各项政策在经过党团组织讨论后，都要主动征求党外人士的意见，取得他们的支持。政权建设的实践中，陕甘宁边区还创造了非党人士座谈会的方式，专门听取他们对政府工作和其他各项工作的意见，成为边区民主政治的新形式，拓宽了与党外人士协商共事的新渠道。

第二，“三三制”促进了党的执政方式的民主化，为解决党政不分、以党代政问题作了有益探索。党的领导方式和执政方式是执政党执政能力建设中的两个重大问题。毛泽东对于在“三三制”政权体制中党的领导方式问题始终极为重视，他指出：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”这就明确了党的领导主要是政治、思想和组织的领导，实现党的领导是通过党在政权机关中发挥领导作用来实现的。延安时期党对政权机关的领导，具体讲，一是党努力使自己制定的政策符合边区各党各派、全体人民的共同利益，符合边区建设的实际，以此赢得党外人士的信服；二是向各级“三三制”政权机关选派最优秀的党员干部，通过党员干部的积极工作和带头作用发挥对党外人士的影响力；三是加强在政权系统中党团的工作，发挥参政党员的集体力量。凡属党要在政府工作中贯彻的重大方针政策，首先经过党团讨论，统一思想和认识，然后经过政府工作中的党员的共同努力，做非党人士的工作，使他们愿意接受我们的建议，借以实现党对政权的领导。

同时，“三三制”政权也决定了党不可能直接向政府下命令，而必须经过政权机关把党的政策、指示上升为法律意志或决议、决定。党的领导要通过法定的政权组织，不能直接通过政党的组织行使，这是对民主执政、依法执政的重要探索和理论贡献。总之，“三三制”政权的建立，在很大程度上理顺了党和政府的关系，使党不能直接干预政府工作，有效地防止了“一党专制”、“以党代政”的错误倾向。

第三，“三三制”政权使边区政权决策的民主性、科学性得到加强，工作效率得以提高。“三三制”政权的人员构成具有广泛的代表性，除了共产党员和进步人士外，还有中间人士，这就使各项决策能够集思广益，并要兼顾各方面的利益。这从两次参议会提案议政的视野之宽广和深度的拓展就能看出。如经济类提案，第一届参议会只讲到要发展农业生产，增加粮食收入，发展农副业，改善人民生活等。而第二届参议会的同类提案，则进一步涉及到所有制问题和财产问题，包括发展公私商业、巩固边币和发展贸易等等。政治类提案质量中，李鼎铭先生等11位参议员提出的“精兵简政”提案，迅速为边区政府以至中共中央所采纳。“三三制”的实行，还提高了边区各级政权机关的工作效率。在政权机关中，共产党员只占三分之一，是少数，共产党员要在政权中积极发挥作用，赢得其他人士的尊重，就必须更加努力的工作；党外人士也希望借此机会一展自己“治政”的才华，这就在政权机关内部形成了一种激励机制，从而大大提高了工作效率。

四、建设为老百姓谋利益的帮忙政府，赢得人民对政府工作的普遍认同

陕甘宁边区政权的性质决定了为人民谋利益是边区政府一切工作的出发点，只有为人民谋利益的政权，才能赢得人民的认同和支持，才能取得人民满意的执政成效。

第一，坚持给人民看得见的物质利益，领导人民大力发展生产，实现了丰衣足食。边区政府在各个时期始终把发展生产，尤其是农业生产作为政府施政的第一位任务，掀起了轰轰烈烈的大生产运动，实现了人民的丰衣足食，以执政的良好成效解决了如何给人民以物质利益的问题和“给”与“要”的关系问题。

第二，“实行一个调节各阶级的经济利益的民主集中的经济政策”，恰当调节了边区社会各种利益矛盾。农民和地主是边区内部两大阶级，土地问题是农民和地主利益冲突的焦点。抗战时期，边区政府采取了保护农民利益与适当照顾地主利益的经济政策。在实行了土地革命的原苏维埃地区，保证农民的土地所有权，也给地主分得和农民一样多的土地，以团结他们抗战；在没有开展土地革命的统一战线区，实行减租减息的政策，在维护地主土地所有权的同时，要求地主减租减息、农民交租交息，并保障农民对土地的租佃权，从而也改善了农民的生活。为了处理极为复杂的土地问题，边区政府依据边区的实际，颁布了《陕甘宁边区土地条例》、《陕甘宁边区地权条例》等法规，依法明确了两种不同地区的土地所有权，确立了土地私有制的原则。1942年和1943年边区政府还先后颁布了《陕甘宁边区土地租佃条例草案》、《陕甘宁边区债务条例（草案），对地主减租的租额作出符合边区实际的规定，以法律保护债务人不受高利贷的剥削和债权人的合法权益，盘活了农村资金，推动了边区经济发展。另外，边区政府在解决劳资关系上，实行劳资两利的政策，既改良了工人生活，也使资本家有利可图。在税收政策上，实行各阶层均衡负担的税收政策，使百分之八十以上的居民，按收入多少负担赋税，避免了将负担完全放在地主资本家身上。经济利益关系的有效调节，化解了边区社会的矛盾冲突与对立，繁荣发展了边区经济，也使边区政权得到进一步巩固。

五、积极倡导优良的工作作风，建设勤政廉洁的务实政府

作风建设是政权建设不可忽视的问题。良好的作风关乎各项政策的贯彻落实，关系人民对政权的认同与支持，关系民心的向背。

第一，通过颁布命令，对各级人员生活标准作出严格规定。陕甘宁边区政府对各机关、学校、部队的生活及财政供给标准、边区一级机关使用勤务、窑洞、马匹及专署县市政府使用马匹做出明确规定，从领袖到基层一律不准搞特殊化，实行津贴制度，收入不得超过普通工人工资的水平。1941年在财政极端困难之后，各级政府工作人员，每月少量的津贴也全部取消，实行供给制。甚至连禁止公务人员购吸外来纸烟都颁布命令，严令“如有私自购买者，以违法议处。”“一般说，老百姓生活比党政工作人员生活要好得多。”

第二，依法治吏，规范政务人员行为，增强政权的公信力。在建设廉洁政府方面，陕甘宁边区政府两个施政纲领都提出“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为”，特别规定“共产党员有犯法者从重治罪”。为依法治吏，边区政府颁布了《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例》，对公务人员贪污行为及依法治罪做出明确规定。《陕甘宁边区政务人员公约》也明确提出“清正廉洁，奉公守法”，“这是我们公务人员应有的品格，要在品行道德上成为模范，为民表率。”1938年到1939年间，边区司法部门就严格判处180多起贪污腐化案件。

六、注重加强政权自身建设，努力实现政府工作的规范化和高效率

政权自身建设涉及政权体制、政权运行机制、机构设置、职责划分、人员配置、工作制度以及工作作风等一系列问题，是政权建设不可忽视的重要内容。既关系政权体制的发展完善，政权运行机制的科学高效，也关系政权机关的工作效率与工作作风。

第一，积极推进政权建设的法制化进程和政府工作的规范化。1939年和1941年边区政府颁布了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区施政纲领》，使边区的一切工作有了基本准绳。在政权建设实践中，边区政府还先后颁布、修订了经参议会通过的《陕甘宁边区选举条例》、《陕甘宁边区各级议会组织条例》、《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区高等法院组织条例》以及行政督察专员公署、县政府、区公署、乡（市）政府的组织条例。这些法规条例对各级参议会与政府的机构设置、职责职能等作了明确界定，为边区政权的建立和巩固奠定了法律基础，使政权体制得到法律的确认。1943年4月25日，边区政府颁布了《陕甘宁边区政纪总则草案》，进一步明确了边区的基本政治制度，勾划了边区的政权结构及其相互关系，规定了各级政府和主管长官及政务人员的政纪。

为了规范政府工作和约束政务人员的从政行为，精兵简政期间，边区政府制定了许多规范公文、会议、政府机构设置的制度和关于干部管理、任免、奖惩的条例，如《陕甘宁边区政务会议暂行规程》、《陕甘宁边区政府合署办公办法（草案）》、《陕甘宁边区各级政府干部管理暂行通则》、《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例》、《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例》等。通过这些规程、办法、条例的颁布实施，实现了政府工作的规范化、制度化。另外，还颁布了《陕甘宁边区政务人员交待条例》、《陕甘宁边区政务人员公约》等规范约束政务人员行为的制度、条例，在边区政权建设史上，第一次为政权机关的政务人员确立了行为规范，对边区政权建设发挥了重要作用。

第二，实行精兵简政，使政权建设进一步发展完善。“精兵简政”是陕甘宁边区政权建设史上一个重要阶段和重大举措。“精兵简政”从1941年到1943年先后进行了三次，制定了详细的实施纲要和方案。经过严格执行，裁减了机关和多余人员，优化了各级政府的组织设置，明晰了各机关的职责分工和主管长官的工作重点，建立了合署办公制度，扩大了县政府权限，加强了区、乡基层政权，达到了精简、统一、效能、节约和反对官僚主义目的，解决了政权建设方面长期存在的主要问题，打开了政府工作的新局面。

第三，加强乡级政权建设，提高基层政权的工作效率。陕甘宁边区在政权建设中，通过颁布和修订《陕甘宁边区各乡市政府组织暂行条例》，对乡级政权的机构设置与相互关系、人员配置与职能职责作出界定，为基层政权建设提供了法律依据。边区政府根据实际情况，还特别设立了区公署作为县政府的派出机构，加强对乡政权的领导。

一是保证乡政权的性质。每次乡级选举时，边区政府都选派得力干部到各乡，加强对选举工作的领导，对一些进入乡议会和政府委员中的不合格人员及时进行改选、罢免。在贯彻“三三制”原则时，边区政府及时总结乡级选举的经验与教训，提出了切合实际的原则要求。如1942年在乡（市）选举前，边区政府要求进行广泛深入的宣传，教育群众汲取1941年“选出的坏人办事不公，耍私情，老百姓吃了亏”的教训，“做到把群众中有威望的群众领袖、积极分子，有才能有品德的知识分子，热心抗战民主事业的公正人士，都选出来当议员”。针对乡级政权机关中存在的中间分子所占的比重过大（有些实际是反共分子），群众有意见和人员分配上似乎共产党、国民党、无党无派各占三分之一的凑数现象，林伯渠在《陕甘宁边区三三制的经验及其应纠正的偏向》一文中，总结了1941年和1942年两次乡选的经验，指出乡（市）参议会和乡（市）政府委员中，共产党员和进步分子占三分之二以上，中间阶层的开明分子占一部分；乡长中共产党员占大多数，其次为非党进步分子，中间分子中真正公正并愿意接受党的领导，也可以充任乡长。这种人员分配，形式上与“三三制”有出入，但其基本精神则是三三制的，防止了豪绅、地主（尤其在土地未分配的新区）把持乡村政权。精兵简政中，边区政府明确“三三制”原则主要在县级以上的政权机关中贯彻，在乡级政权中不必拘泥于形式，尤其是在乡长、乡文书等主要人选中，更不能强求贯彻“三三制”，如若不然，便会有一些地主、豪绅充任乡长、乡文书等职，以至把持包办，有可能改变我们乡政权的性质。

二是充实加强乡级政权的人员配备和干部的培训。1941年12月3日，边区政府在精兵简政的《训令》中指出，凡调整出来的大部分人员，用以加强县区乡级行政机构，“实含有重大革命意义，把更多的人深入到群众中去，面向群众，对于新民主主义政权的建设和提高，必然发生伟大的作用。”《陕甘宁边区第二次精兵简政实施方案纲要》指出，加强乡政权为当前的急务。提出了加强乡政权的6条措施，如增设乡文书，改造某些被敌视新民主主义的坏分子所把持的乡政权，重新审定并调整乡政权的机构与制度，改进乡政权的工作方式，制定“乡政权的任务组织及工作方式”条令等。精兵简政中，第一次整编出来充实到区、乡政权中的就有300余人。第二次简政中又把从边区政府派下去的200多名干部，分别安排到边区各县、区政府，部分县的调整干部派到区、乡工作。第三次简政中，延属分区富县、东三县有37人到区工作，25人到乡工作；三边分区有8人到区工作，15人到乡工作；绥德分区49个区中，新任区长21名，占43%，另外55人到乡工作。边区政府还通过举办训练班等方法，提高区乡干部的素质和能力。经过精兵简政，县级以下各级政府的干部得到加强，乡政府的工作效率普遍提高，为动员民众争取抗战胜利和解放战争胜利，发展农村经济发挥了重要作用。

七、几点启示

陕甘宁边区政权经历了由苏维埃政权向抗日民主政权和人民民主政权的两次转变，全面反映了中国革命以农村包围城市的革命道路，走完了从农村政权到城市政权的全过程，在中国新民主主义政权建设中，具有特别重要的历史地位和全局性的意义。陕甘宁边区政权是新民主主义政权的模型，也是新中国政权的雏形。毛泽东指出：“各根据地的模型推广到全国，那时全国就成了新民主主义的共和国。”陕甘宁边区政权建设的实践证明，由中国共产党创造经陕甘宁边区成功实践所确立的以工农联盟为基础各党派协商合作的政权模式具有中国特色，符合中国实际的。

第一，发展民主政治，实现人民当家作主是政权建设的核心。陕甘宁边区政权建设的各个历史阶段，都从法律上赋予人民广泛的民主权利，人民不但享有选举权和被选举权，而且拥有对不称职公务人员的罢免权，而人民自身的人身权“不受非法之侵害”，有权“控告任何公务人员的非法行为”。为保证边区人民充分享有和行使民主自由的权利，边区政府还为人民提供必要的物质条件和帮助。人民群众的参政议政使政府权力得到有效的监督，执政的公平公正、政府人员的勤政清廉以及执政作风等各方面普遍提高，边区政权获得了人民群众的普遍认同，社会创造活力得到极大激发。边区政权建设的经验表明，权力仅靠自身不能得到有效监督，人民的监督对防止权力腐败、官僚主义产生具有重要作用。因此，发展社会主义民主，扩大公民的有序政治参与，拓宽人民群众政治参与的渠道，提高人民政治参与的内容与质量，对政权的巩固和执政成效具有重要意义。

第二，坚持给人民以看得见的物质利益，是政权建设的中心任务和根本目的。延安时期，陕甘宁边区政府始终把发展经济作为给人民以看得见的物质利益的根本途径，明确政府工作的中心任务是“生产第一，教育第二”，领导全体军民大力开展农业生产，发展工商业，正确调节不同阶级的利益关系，使边区人民过上了丰衣足食的生活，人民的文化水平得到一定提高，边区内部的社会矛盾趋于协调，呈现出刻苦蓬勃、欣欣向荣的崭新气象。这种给老百姓帮忙的政府，激发了边区人民建设边区、参军支前的空前热情，为抗日战争和解放战争的胜利做出了巨大贡献。陕甘宁边区政府执政的经验表明，维护好、实现好、发展好广大人民的利益，是政府执政的根本目的与中心任务，是政权获得人民认同的根本所在。在新的历史时期，面对利益结构的深刻变化，利益关系的深刻调整，必须不断提高政府的社会利益整合能力，形成有效的利益协调机制，使全体人民都能共享改革发展的成果。

第三，加强和改善党对政权工作的领导，是政权建设的灵魂。回顾陕甘宁边区政权建设的历史，党对边区政权建设的领导主要体现在三个方面：首先，选派优秀党员干部进入政权部门，确保政权的性质。在各级参议会选举时，党组织都派出优秀干部深入选举活动中，加强对选举工作的领导，使选举工作能够选出群众信任的人员。在参议会选举政府主要行政长官时，中共中央和边区各级党组织都及时提出能代表群众利益的合适人选作为候选人，保证了政权掌握在工农群众和进步人士手中。其次，提出一系列重大方针政策，为政府工作指明方向。在陕甘宁边区政权建设中，中共中央先后提出了两个施政纲领，经边区参议会通过后，成为边区政府施政的纲领性文件。1941年中共中央提出“三三制”原则，使边区政权建设发展到一个新的阶段。边区第二届参议会上，民主人士李鼎铭先生提出“精兵简政”提案，被共产党作为一项重要政策在各个根据地普遍、彻底得到实施，推动了边区政制的不断完善。再次，改善党对政权工作的领导方式，创新党的执政方式。延安时期党对政权工作的领导，不是直接干预政权部门的工作，而是通过党正确的路线、方针、政策，通过政权中的党团组织和党员的模范作用，通过选派优秀党员干部，通过说服教育的方式，保证党的方针政策为非党民主人士所接受，并得到贯彻落实，解决了党政不分、以党代政的弊端。“三三制”政权建立后，党组织在同党外人士合作时，不仅参与政权的民主人士有职有权，而且采取平等对待、民主协商、既团结又斗争的方法，在经济上也适当照顾中间人士的利益。“三三制”政权建设的实践中，党组织还创造了乡一级的“一揽子会”和边区、县一级党外民主人士座谈会的方式，主动征求民主人士对政府工作的意见建议，使“三三制”在实践中进一步得到发展完善，积累了正确处理党与政权机关的关系、正确处理与党外人士关系的丰富经验。这些经验对党在全国执政以后，如何解决好党和国家政权机关的关系，不断完善多党合作的民主协商制度，创新执政方式，提高执政能力和执政水平都具有重要的借鉴意义。

第四，加强政权自身建设和基层政权建设，是提高执政成效和巩固政权的永恒课题。重视政权自身的建设，是边区政权建设的重要经验。精兵简政中，边区政府在缩编减员、减轻人民负担的同时，针对自身建设存在的问题，接连进行了三次简政整政，修订了边区政府以下各级政府的组织条例，颁布了《陕甘宁边区政纪总则草案》，使边区政制得到进一步完善；建立了一系列工作制度，实现了政府工作的规范化，达到了精简、统一、节约、效能、反官僚主义目的。边区政权建设的经验启示我们，政权建设是一个动态的过程，政权的体制、机制和规范化必须根据情况的变化、实践的发展不断创新和完善。

乡级政权是边区的基层政权。乡级政府工作的好坏，在很大程度上决定着边区政府工作的效能和成绩。边区政权建立以来，乡级政权一直是政权体系中的薄弱环节。精兵简政中，边区政府重点加强了乡级政权的建设，健全乡政府机构，下派上层机关精简出来的部分人员到基层任职，选派青年知识分子充实乡干部队伍，大力加强乡干部的培训，提高乡干部的文化水平和政策水平，整治乡干部工作中的命令主义、官僚主义和游击作风，使乡级政权得到切实加强，政府工作的效率有了很大提高。陕甘宁边区重视和加强基层政权的措施和经验表明，基层政权受到削弱，基层政权缺乏活力，就会动摇政权的根基，党的路线方针政策的贯彻执行也会打折走偏。

①②⑤⑥⑦陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》（第1辑），档案出版社，1986年，第160页，第134页，第156页，第158-159页，第217页。