龙港镇：创新小城市培育模式

● 苍南县编办

2013年12月，国家确定在省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域开展新型城镇化综合试点，并以中小城市和小城镇为重点。2014年9月，浙江省苍南县龙港镇被确定为新型城镇化国家试点镇。近两年来，龙港镇深入实施小城市培育试点，不断深化管理体制改革，创新小城市培育模式。

一、新型城镇化试点改革的主要内容

（一）拓展小城市发展框架

一是扩充镇域面积。2011年5月，苍南县舥艚镇、芦浦镇、云岩乡3个乡镇并入龙港镇，龙港镇域面积由83平方公里扩大到172.05平方公里，常住人口由34.1万增加到39.8万。这为龙港镇加快小城市培育拓展腹地空间。二是明确龙港镇的发展定位和培育计划。按照“温州南部城镇圈”的要求，编制龙港镇城市总体规划，将龙港定位为山水田园美丽智城和鳌江流域中心城市核心区，确定了发展的总体框架。同时，编制龙港镇小城市培育三年行动计划，明确龙港镇小城市培育的功能定位、行动目标、主要任务、保障措施、发展指标、建设项目等。

（二）加强小城市培育服务保障

一是建立公共服务平台。在龙港镇建设行政审批服务中心、公共资源交易中心、城镇综合管理执法大队、就业保障服务中心、应急维稳中心和土地供给中心六大平台。其中，龙港镇行政审批服务中心是浙江省首家镇级审批服务中心，承担龙港镇辖区范围内的各种行政审批、证照办理等服务，并委托受理各类申请、建设项目全程代理、信息咨询、非涉密文件查询等便民服务。目前，累计进驻部门22家、可办理审批服务事项121项。二是推进小城市基础设施建设。政府大力投资城市交通、能源、水利、教育、医疗、卫生、保障房，城市道路总里程340公里，公共停车场泊位5500个，安全饮用水供水能力16万吨／日，管道煤气入户率达到21.5%，污水集中处理率、饮用水供水水质达标率和垃圾无害化处理率分别上升到了85%、98%和100%。

（三）突出小城市培育要素保障

▲ 龙港镇

一是政策扶持。县委县政府出台《关于加快推进龙港镇小城市培育试点工作的意见》，明确在成立龙港镇“五大中心”、“四大改革”和“三大政策扶持”等方面的支持意见。二是资金保障。建立“划分税种、核定基数、超收全返”的资金运行模式，实施土地出让金净收益和城镇基础设施配套全额返还，龙港财政收入和土地出让金额上交龙港镇财政统一支配。县派驻机构在龙港镇的各种收费，除为县以上部门代收和有特别规定外，统一纳入镇财政专户管理，收入全额上交镇财政专户，按核定的分成比例分配。组建龙港镇国有资产营运公司，为小城市培育提供融资平台。三是土地供给。建立龙港镇建设用地计划单列制度，对龙港镇年度城镇建设用地不少于全县1/3的指标给予专门安排，对与龙港镇小城市培育试点各项建设项目相关的工业发展指标和土地出让指标给予倾斜，城乡建设用地增减挂钩节余的建设用地指标优先安排。

（四）创新小城市培育体制机制

一是开展综合管理执法体制改革试点。整合原县级行政机关派驻龙港镇的相关行政执法机构，组建龙港镇综合管理执法大队。执法大队在承担原苍南县设在龙港镇的住建、国土、工商等分局的56项执法权限的基础上，新增16项委托执法权限。二是扩大经济社会管理权限。将试点中涉及的财政分配、规费收缴、资金支持、土地倾斜、社会管理等10个方面的49项公共职能下放给龙港镇，改善了制约龙港镇经济社会发展的用地指标、镇财政可支配收入等“瓶颈”。三是推行县级职能部门派驻机构。派驻龙港镇的机构由县职能部门充分授权，采取龙港镇分局审批、苍南县局备案，进一步提高了办事效率。目前，公安、工商、国土、住建、质监、地税、国税、司法、环保、交警、检察院、法庭等均在龙港镇设立派驻机构。其中，龙港镇交警中队更名为龙港镇交警队，具体承担交警大队职责。四是增强自主统筹能力。赋予龙港镇一定的用人自主权，龙港镇党委拥有县管副科级干部的调配和使用建议权，部门派驻龙港镇机构负责人任免需书面征得龙港镇党委意见，实行派驻机构负责人年度评议，实行镇属中层干部任免报备制等。

二、龙港镇试点工作面临的制约因素

（一）行政管理面临“扩域”和“扩权”后的双重压力

区划调整后，龙港镇域面积扩大、人口增多，管理难度加大。在简政放权改革中，放权不充分、不到位等问题仍存在，下放的权力主要集中在县职能部门的派出机构，如各部门的分局或审批中心窗口，而真正下放给龙港镇政府的只有11项，存在“两头（县镇）热、中间（部门）冷”现象。县级部门在龙港镇的派驻机构，其管理体制尚未理顺，存在“机构到，权力未到”的现象，在具体执行过程中，不少事项很难在镇一级得到快速有效解决。加之，专业人才匮乏，审批、执法及监管能力无法得到充分保障。

（二）产业转型升级亟待推进

龙港镇的印刷、礼品、纺织、塑编四大传统支柱行业存在着产业链短、层次低，产品附加值低的问题，各行业主要依赖少数骨干企业支撑，尚未形成优势明显的产业集群。企业科技研发投入不足，市场开拓力度不强，在激烈的市场竞争中缺乏核心竞争力和抵御风险的能力，传统产业面临巨大的转型升级压力。

（三）公共服务能力亟待提升

试点改革以来，龙港镇城市基础设施得到明显改善，但离群众对小城市公共服务能力的期待仍有明显差距。污水、垃圾处理等公共设施建设，民营投资未能参与。医疗卫生、群众文化、养老院等服务设施不足，公共服务设施能力亟待加强。

（四）要素瓶颈制约进一步显现

龙港镇可支配的财政资金非常有限，基础设施建设投入资金主要来源于土地出让金返回和银行贷款。当前，银行融资的难度进一步加大，投融资平台建设亟待完善。从土地指标来看，龙港镇总体上是一个人多地少的城镇，随着一大批工业设施、基础设施和公共设施等重大项目的开工建设，县里统筹下达的用地指标难以满足经济社会发展需要，土地的供需矛盾越发突出。

（五）城镇建设发展环境亟待改善

人口密度大、交通拥堵、水环境污染等问题突出，城乡综合环境需要进一步改善提升，人文素质、卫生环境、镇容镇貌等亟待加强。同时城镇化进程中各种利益冲突不断，群众诉求与政策相抵触现象日益增多。

三、进一步深化改革的主要考虑

（一）以改革创新为引领，加速推进小城市培育试点工作

一是启动国家新型城镇化综合试点。全面贯彻落实国家11部委关于《国家新型城镇化综合试点方案》的顶层设计和要求，积极探索创新。成立龙港镇新型城镇化研究中心，研究试点实施方案和编制实施细则。启动大部门制改革，优化资源配置，理顺职责体系，理清职责边界；推进财政体制改革，增强龙港镇发展活力，实行事权与财权相匹配。二是深化配套改革。推进农村产权制度改革，建立农村产权交易中心，推动农村产权要素合理流动。深化户籍制度改革，探索建立政府、企业、个人共同参与农业转移人口市民化成本分担机制，促进基本公共服务均等化。深化多元化投融资体制改革，积极探索政府与社会资本合作（PPP）模式。鼓励和引导社会资本参与基础设施建设，促进市政公益事业和社会民生事业发展。三是研究制定权力清单、责任清单和负面清单，理顺权责关系，规范权力运行。制定政府购买服务指导性目录，培育和规范服务型社会组织，提升社会组织承接政府职能转移、提供社会服务能力。深化行政审批制度改革，理顺行政流程和推进电子政务，把政府行政审批和公共服务通过电子网络平台延伸至末端。

（二）以融合发展为核心，加快推进城乡一体发展

一是优化小城市发展布局。以城市建设总体规划为指导，提高控制性规划和各类专项规划的深度和覆盖面，优化城市功能布局和空间形态，联动推进龙港镇新城与世纪新城、旧城建设。二是加强基础配套建设。提高城市功能和综合承载力，加强城市道路网建设，完善城市交通治理，开展绿色交通体系建设，不断增强城市可持续发展能力。三是统筹城乡一体发展。统筹城乡基础设施和社会事业建设发展，合理配置公共资源，逐步实现公共服务均等化，促进城乡一体化。加快“智慧龙港”建设，全面整合公安、城管、交通、政务、民兵应急联动、人防指挥和海洋安全管理等“数字化”平台资源，提高信息化共享水平。大力实施“美丽乡村建设”示范工程，全面推进新农村建设。

（三）以环境整治为重点，加快推进美丽龙港建设

健全城市职能，全面提升城市综合服务水平。完善城市配套设施，加快推进文化中心、公共服务中心、湿地公园、文化长廊等一批功能性项目和重大服务设施建设，完善商务网店布局、休闲娱乐、住宿餐饮等配套设施。加强城市综合管理，推进“数字城管”建设，理顺城管体制，建立长效机制，提升管理水平。加强路面改造和维护，完善红绿灯、交通标识线、交通护栏的设置，提高城市道路完好率和居民出行的舒适度。深入开展“五水共治”行动，加大河道综合整治力度，进一步完善“一网格二保障三管理四监督”的河道保洁长效管理机制，全面提升河网水质，巩固垃圾河、黑臭河整治成果。

（四）以改善民生为目标，加快推进公共服务均等化

一是完善社会保障。扩大养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险覆盖面，积极做好城乡低保和弱势群体救助工作，推进被征地农民社会养老保障，加快养老服务体系建设和民办慈善事业发展，完成经济适用房、廉租房合建项目建设，稳步提高人民群众社会保障水平。二是发展社会事业。统筹城乡教育均衡发展优化校网布局，健全镇、社区、村三级卫生服务体系，推进群众体育、竞技体育和体育产业协调发展，满足群众日常生活需求。三是创新社会综合治理。完善立体化社会治安防控体系，推进社会治安打、防、管、控，依法整治“盗抢骗”、“黄赌毒”等突出治安问题。健全镇、社区、村居三级综治工作平台信息系统，深化“多网合一”网格化管理模式，完善重大事项社会稳定风险评估机制和大调解体系建设。加强安全生产和消防安全管理，大力排查整治各领域安全事故隐患，坚决遏制较大以上事故发生。

（五）以改革创新为动力，加快完善城市管理体制

继续深化行政管理体制改革，理顺镇政府与县派驻机构的关系，增强镇政府的指挥调度能力。深化综合行政执法体制改革，整合综合行政执法事项，推进综合行政执法工作。完善行政审批服务中心、就业保障中心、公共资源交易中心、应急维稳中心和土地供应中心等五大平台运行机制，提高政府服务能力和管理水平。深入实施“三分三改”城乡统筹综合改革，切实破除城乡二元结构。完善农房改造集聚建设政策，加强要素保障和新农村建设资金投融资管理，推进整村成片改造和跨区域集聚，加快推进小城市集聚建设。