新形势下刑罚执行格局的反思与重构——以北京市轻刑犯教育矫治工作为视角

戴建海（北京市教育矫治局局长 ）



新形势下刑罚执行格局的反思与重构——以北京市轻刑犯教育矫治工作为视角

戴建海（北京市教育矫治局局长 ）

党的十八届三中全会提出全面推进国家治理体系和治理能力的现代化，十八届四中全会对全面依法治国作出全面部署。具体到预防和打击刑事犯罪领域，我国作为一个传统的重刑主义国家，重罪案件处理和重刑罪犯改造一直以来受到高度重视，但是以现代化的视角审视犯罪治理工作，治“轻”和治“微”具有更为重要的现实意义。2014年6月全国人大授权18各省市开展刑事速裁程序试点工作，标志着轻微刑事案件的效率与公正问题已经得到重视。但在刑罚执行环节，轻刑犯的执行工作仍然存在很多亟待解决的问题。本文以北京市开展轻刑犯集中收押、专门矫治的改革探索为范例，期望能为推进刑罚执行格局的重新构建提供一种思路。

一、轻刑犯刑罚执行工作存在的主要问题

轻刑犯在我国不是一个法定概念，对于以几年为限来定义轻刑，大致有五年、三年、一年各种主张，其他国家在理论和实务中也有不同的规定。本文中轻刑犯是指一年以下有期徒刑罪犯和拘役罪犯，这是因为在《刑事诉讼法》修订之前30多年间，这一服刑群体是由看守所代为执行的，相对于监狱执行的罪犯而言，他们无疑属于轻刑范畴。轻刑犯的刑罚执行中存在的主要问题有：

一是执行主体分散，执行权不统一。侦查、审判和刑罚执行分别由专门机关行使，分工负责、互相配合、互相制约，是刑事司法权力配置的基本原则，而我国的刑罚执行是由法院、公安机关和司法行政机关分别承担的多元化格局。在轻刑犯执行方面，修订后的《刑事诉讼法》规定余刑三个月以上的罪犯送交监狱执行，余刑三个月以下的仍在看守所执行。看守所的基本职能是羁押未决犯，配合保证侦查、审判的顺利进行，重监管而轻改造，已决犯的改造不是工作重点，刑罚执行的教育功能发挥不完整。

二是监狱缺乏分级制度，轻刑犯与重刑犯混押，容易造成交叉感染。把监狱按照警戒程度分成不同的等级，重刑犯在较高戒备级别的监狱执行，轻刑犯在较低戒备级别的监狱执行，这是刑罚执行的基本理论和国际社会的主流做法。我国《监狱法》没有规定监狱分级制度，实践中各省市的不同监狱或一个监狱的不同监区有大致的区域划分，但比较粗疏。轻刑犯与重刑犯被混押在同样戒备程度的监狱中，相互之间交流案情、传授犯罪手段、沟通犯罪体验，不仅影响改造效果，还会强化犯罪意向，增强重新违法犯罪可能，极大影响了对轻刑犯的教育改造效果。

三是轻刑犯在改造中趋于被边缘化，缺乏针对性教育矫治措施。轻刑犯的基本特点是刑期短，流动性大，相对于监狱中的重刑犯和长刑犯而言，是一个规模较小，变动频繁的群体，而监狱中管理、教育等措施大多根据长期处于监禁状态的重刑犯设计，对轻刑犯适用性较差。特别是在很多省市监狱工作没有实现全额资金保障，监狱生产仍然占有十分重要地位的情况下，不能系统学习生产技能，长期固定从事某生产岗位工作的轻刑犯群体容易被边缘化。

四是轻刑犯的一些合法权益得不到充分保障。根据《刑法》规定，轻刑犯中有期徒刑的罪犯可以减刑和假释，拘役罪犯可以减刑，还可以放假，但实践中因为刑期较短，减刑次数少、减刑幅度小，奖励条件相对较高，在看守所执行轻刑犯几乎没有减刑和假释机会。拘役犯虽然法律规定可以放假，但实践中除了个别以提前释放折抵假期的，罕见执行过程中执行放假规定。

教育刑学派大师李斯特在一百年前就强调“改造可以改造者，不可改造者不使为害。”轻刑犯群体人数众多，大多为初犯偶犯，以北京市为例，每年收押的轻刑犯中初犯近70%，这些人恶习还不深，刚刚陷入犯罪的泥沼，改过意愿比较强，拉上一把，给以希望和出路就能回归到正常群体，否则就可能滑向更深的犯罪深渊。2008年中央提出宽严相济的刑事政策，把轻微违法犯罪和宽缓的刑罚措施提高到了刑事政策的层面，这标志着对犯罪人人性化认识的回归和行刑科学化的进步，与国际社会“轻轻重重”的刑事政策基本内涵是一致的。因此，对轻刑犯的改造应给以高度重视，以“教育为主，惩罚为辅”为基本原则，立足帮助回归社会采取针对性措施，最大限度化不和谐因素为和谐因素。

二、北京市轻刑犯集中教育矫治改革探索的主要经过

北京市探索轻刑犯集中教育矫治工作是在落实宽严相济刑事政策中逐渐推进的，是实行轻刑快审、依法用好用足拘役刑、轻刑犯集中执行等一系改革的配套措施之一，改革实现了劳教制度废止后首都社会秩序的安全稳定，劳教机关职能转型平稳过渡，初步构建起了轻刑犯和重刑犯分类改造的刑罚执行格局，是北京市司法体制工作机制改革的重要成果之一。

（一）改革背景

北京市的轻刑犯教育矫治改革开始于2009年，当时轻微刑事案件的羁押、审理、执行工作存在一系列的困难和问题。一是轻刑犯改造工作迟滞。2009年初全市看守所关押的已决犯占到关押人总数的21%，制约了公安机关打击犯罪的力度，混合关押更不利用对轻刑犯的改造。二是劳教场所和专业队伍部分闲置。劳动教养制度受到广泛质疑，公安机关审批的劳教人员数量逐渐减少，2008年《禁毒法》实施后，强制隔离戒毒群体从劳教人员中剥离出去，进一步导致劳教人数迅速减少。三是轻微犯罪处理效率低，增加了社会安全隐患。轻微犯罪占犯罪总量的60%，但判处三年以下有期徒刑的还不到30%，判处拘役刑的不到占3%。主要原因在于刑事诉讼程序审前羁押时间较长，造成羁押时间主导判决结果，拘役等轻刑罚适用比例少。刑罚处罚偏重让罪犯感到处理不公正，长期监禁往往造成家庭解体、失去工作，加深了罪犯对社会的对抗心态，成为威胁社会稳定的潜在隐患。

（二）改革的主要经过

创新改革已经势在必行，但上述问题相互关联、相互交织，涉及到从羁押、侦查、公诉、审判到执行的全过程，仅靠任何一个执法环节、一个政法机关单打独斗均无法有效解决。市委政法委经报请市委市政府以及中央政法机关同意后，决定对轻微刑事案件启动快速办理机制，合理扩大拘役适用，将轻刑犯集中由教育矫治局（当时的劳动教养工作管理局）收押，探索针对性教育矫治措施。改革大致经过了以下几个阶段：

一是2009年4月将看守所执行的余刑一年以下的北京籍短刑犯剥离出来，由教育矫治局集中收押矫治，减轻看守所收押压力，为公安机关打击犯罪腾出羁押空间。二是实行轻刑快审，公检法机关协调配合，将侦查、审查起诉、审判期间压缩到30天内，大幅增加了拘役刑的适用，2010年6月将拘役犯也交由教育矫治局执行。三是2013年初中央提出改革劳教制度后，北京市进一步加快改革步伐，将劳教制度废止后的法律衔接与轻微犯罪治理工作统筹考虑，明确了轻刑犯和重刑犯分类矫治的工作格局，得到了中央政法委和司法部的肯定和支持。同年8月29日，中央政法委在北京市教育矫治局召开现场会，向全国推广北京市改革模式。北京市教育矫治局于当年10月实现京籍与非京籍轻刑犯（拘役犯和余刑一年以下短刑犯）的全部收押。四是2014年4月市政府正式发文，市劳教局正式调整为北京市教育矫治局，定性为轻刑犯刑罚执行机构，同时依法承担戒毒工作任务，同时根据市司法局的统一安排，负责社区服刑人员集中教育工作。

三、北京市轻刑犯教育矫治的主要做法和成效

承担轻刑犯改造任务以来，北京市教育矫治局深入研究轻刑犯特点，积极探索矫治规律，初步形成了社会适应性教育模式，努力培养心理健康、遵守社会规则、能够自食其力的合法公民。在此基础上着力引导服刑人员懂生活、爱生活、会生活，争取成为一个不仅能维持生存，还能感受幸福快乐的人，使服刑人员能够享受阳光和绿色，能够感受到没有被社会抛弃，将刑罚执行的过程变成消解戾气、化解心结的过程，变成增长技能、重塑自我的过程，变成回归社会之前的一个特殊学校和中转站。

一是树立践行“依法、尊重、平等、信任”的执法理念。“依法”是指作为一项执法活动，执法权必须在法定范围内严格行使；“尊重”是要求民警尊重服刑人员的人格，保障其合法权利，满足合理需求；“平等”是要反对特权，管理者的法定职责和服刑人员的权利义务，来源和内容不同，但不存在高低、上下的区别，民警与所管人员要平等交流、平等沟通；“信任”是要相信所管人员具有改过向善的愿望和能力，调动其主观能动性，发挥所管人员参与矫治活动的主体作用。

二是以行为矫治、心理矫治和劳动技能培训为工作重点，培养遵规守纪、心理健康、自力更生的合格社会公民。明确一日行为规范，从待人接物、文明礼貌开始培养他们遵规守纪意识。开展计分考核，规范奖惩，根据考核结果实行严管、普管、宽管三级动态管理，优者升，劣者降，激励与惩罚并用，引导轻刑犯沿着再社会化的目标积极改造。依托全局800多名心理咨询师开展心理健康知识教育，个体和群体心理咨询矫治覆盖率达100%，服刑人员的心理健康水平普遍得到提升。与社会机构合作办学，开办机械电子维修、美容保健、食品制作、装饰装修、摄影制图等6大类16项社会需求量大、就业率高的培训项目，参训服刑人员97.5%考试合格，取得了社会承认的资格证书。与北京光华慈善基金会合作，提供小微企业创业政策、成本核算、营销技巧等指导和培训，参训人员获证率达94%，在帮助服刑人员树立创业意识、增强创业能力等方面收到良好效果。

三是保障服刑人员合法权益。执法权的规范运行和服刑人员合法权益的保障，是轻刑犯刑罚执行的应有之义，既体现刑罚的特殊预防和一般预防，恢复被犯罪行为破坏的社会关系，同时也使服刑人员感受到司法的公正和善意，培养敬畏法律、遵守法律的认知和行为方式。教育矫治局先后出台轻刑犯教育矫治规章制度130多项，覆盖刑罚执行的各个环节和流程，矫治工作规范有序。全面实行生活卫生标准化，设有专门医院和传染病病区，每个矫治场所都设有门诊部，服刑人员生命健康权得到充分保障。教育矫治局成立专门警务督察部门，指挥中心实行24小时视频巡检，各场所都有检察机关驻所，确保公正文明执法。

四是开展特色矫治项目。为了提高社会适应能力，成立了模拟社会生活的“希望家园”，实行民警指导下的服刑人员自主管理，帮助他们在管理自己和服务他人中重新找回尊严和价值感。在危险驾驶罪的服刑人员中成立“戒酒互助会”，实行十二步戒酒法，在相互监督和帮助中树立戒酒的信心和决心。此外，在涉法涉访群体、冲动型罪犯群体的教育矫治方面都积累了丰富经验，采取了富有成效的矫治措施。

五是积极引入社会力量，帮助服刑人员重建社会支持系统。被家庭和社会抛弃是轻刑犯内心最大的担忧和恐惧，因此回归社会后的家庭和社会接纳十分重要。为此首先是“请进来” ，吸纳家属、社会志愿者、政府帮教部门和机构以及自愿回所帮教的刑满释放人员参与到所内教育矫治工作中，相互加深了解和理解，减少服刑人员的社会疏离感。其次是坚持“走出去”，定期回访刑满释放人员，了解他们的工作生活状况，尽可能提供帮助，进一步巩固教育矫治效果。

在不断丰富矫治措施的同时，始终重视教育矫治效果的评估和检验，自主研发了教育矫治质量评估系统，通过出所与入所的对比测试显示，每名服刑人员的认知、心理和行为都得到了改善和提高。同时坚持开展刑满释放人员追踪调查 ，去年对随机抽取的250人的再犯罪情况调查显示，仅1人重新犯罪，再犯罪率为0.4%，教育矫治工作得到服刑人员、家属以及社会各方面的肯定，取得了较好的法律和社会效果。

四、北京市的改革探索对构建刑罚执行新格局的几点启示

北京市实行的由教育矫治局专门收押矫治轻刑犯，解决了执法主体不统一、混管混押等问题，服刑人员的合法权益得到了保障，采取的针对性教育矫治措施取得了显著成效，但仍然是在现有法律框架范围内的探索，很多还仅仅是工作机制层面的改进，距离构建刑罚执行新格局的目标还有很多问题需要解决，很多瓶颈需要突破。

（一）应尽快出台轻刑犯和重刑犯分类矫治的上位法依据

对轻微刑事案件的治理包括立案、侦查、审判、执行等环节，全国人大授权最高人民法院、最高人民检察院在18个省市开展刑事案件速裁程序试点工作，对实体和程序问题作了特别规定，这是最高立法机关对包括北京在内各地实行的“轻刑快审”改革的肯定。但在刑罚执行环节，主要依据是《监狱法》和司法部颁布的部门规章，对轻刑犯和重刑犯的执行没有区别对待，一定程度制约了轻刑犯专门矫治工作的深入探索。我们认为，刑罚执行是刑事案件处理的最后环节，关系到刑罚目的最终实现，应该通过适当方式对轻刑犯和重刑犯的执行作出区别规定，如教育矫治机关的刑罚执行主体资格、低戒备程度的场所设施、包括减刑和假释在内的多样化激励措施等等，体现重矫治轻惩罚，真正实现让轻刑犯在希望中自觉承担刑事责任和自我改造。

（二）建立完善轻刑和社区矫正衔接配合的执行机制

从刑罚执行理论讲，轻刑执行包括监禁和非监禁两种方式，在教育矫治场所内执行的是监禁执行方式，而社区矫正则是非监禁的执行方式。同为轻刑执行方式，监禁式和非监禁式之间有相互转换、衔接配合的客观需求，一方面为了促进回归社会，在教育矫治场所执行的轻刑犯可以采取放假、所外工作所内住宿、周末集中执行等形式，但由于所外执行期间的管理教育机制缺失，这些执行方式都没有付诸实践，而社区矫正工作可以承担这部分职能；另一方面社区服刑人员没有重新犯罪，但多次实施违规行为或严重违规的，缺乏约束性措施。在其他社区矫正较为成熟的国家，有介于监禁和非监禁之间的中间惩罚或中间制裁措施，教育矫治场所的环境设施和矫治措施适合承担这样的职能。目前，北京市教育矫治局承担着北京市社区服刑人员的集中教育工作，在探索监禁与非监禁执行方式结合方面开始了初步尝试，但在刑罚执行方式变更、刑罚资源配置、刑罚执行权力分配等方面还缺乏政策支持。

（三）探索符合一定条件的轻刑犯前科消灭制度

前科制度是指有过刑事犯罪经历的人，法律规定不能担任某些职务，从公务员，公检法司机关人员以及行政执法人员等从事公务的人员，到教师和幼儿园工作人员，医师，记者，会计，证券人员专业性较强的工作人员，以致直销人员、保安、房产中介等从业门槛相对较低的职业，都将刑释人员拒之门外，如果自主创业，犯有一定财产罪的人员在一定期限内不能担任董事、监事、经理等职务，谋生就业困难重重。对于轻刑犯而言，人身危险性和社会危害性不大，例如酒驾入罪的服刑人员，主观上是过失行为，不是故意犯罪，他们为自己的违法犯罪行为付出了自由的代价，如果还要失去工作，很可能导致事业中断、家庭解体，背负上永久的污点，实质是受到终生的惩罚，不但对改过自新不利，还可能从而埋下怨恨和报复社会的种子。因此，建议对于轻刑犯设定一定考验期，考验期内没有再犯罪行为，消除前科记录，使他们和普通公民一样开始正常的社会生活。

（四）进一步强化服刑人员的权益保障和执行机关的公正文明执法水平

刑罚执行是刑事司法公正的最终体现，也是全社会文明程度的标尺，在民主法治日益昌明的今天，罪犯的权益保障和刑罚执行的公平公正牵动着整个社会的敏感神经，因此在重新构建刑罚执行格局时必须把促进公平正义作为首要的价值准则。要加大公开力度，把执法依据、执法流程、执法结果向罪犯和社会公开；要引入社会力量参与罪犯改造工作，减少罪犯与社会的疏离，避免形成监禁人格；要充分保障罪犯的合法权益，如人格尊严、生命健康、宗教信仰、申诉控告等，还要不断提高监管场所保障水平，满足服刑人员的合理需求；要主动接受监督，形成监管场所内部自我监督、检察等专门机关监督、社会公众监督的立体监督体系，使刑罚执行工作始终处于阳光之下。

（责任编辑赵海鸥）