边防法律法规的复杂性与发展问题

●马长泉

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

边防法律法规的复杂性与发展问题

●马长泉

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

自新中国成立以来，我国的边防法律法规在维护国家主权和领土完整，促进边境地区经济社会发展等方面，发挥了积极的作用，为社会主义建设创造了一个安定的环境。但是，由于历史、社会、国际形势发展等方面的原因，在实践中边防法律法规具有复杂性的特点，致使边防工作遇到了一些问题。因此，应在边防的发展目标和策略，原则、措施、主体和工作范围等方面对边防法律法规加以完善，以适应国家发展和边防工作的需要。

边防；法律法规；复杂性；发展

边防法律法规是边防工作开展和实施的重要基础，是维护国家边境安全与稳定，推进社会主义建设事业发展的前提和依据，尽管在实践中对边防法律法规的问题还存在较大的争议，但是，从党的十八届四中全会确立了“依法治国”这一总体目标看，边防法律法规的建设和发展不仅是必须的，而且也是刻不容缓的，它将成为引领和规范边防工作的基础。本文所称的边防法律法规是指对我国所有涉及边防的法律制度和规章、政策的总称。它不但包括我国宪法、法律和有关部门及地方各级人民政府制定和颁布实施的各种法律规范，而且也包括与邻国签订的边界条约、协议和边界问题议定书以及国际法条约等。*毛振发和李星等都将此类内容称为边防法规。参见：毛振发：《边防论》第六章《加强边防建设的宏观思考》，军事科学出版社1996年版，第277页。李星：《边防学》第六章《边防政策与边防法规》，军事科学出版社2004年版，第273页。

一、边防法律法规复杂性的表现

新中国成立以后，党和政府在边海防工作的法制建设方面做出了极大的努力，制定、颁布和适用过一些法律法规，这些法律法规有效维护了新中国成立以来60余年的边疆发展，适应了国家和边境地区的具体情况，在维护国家主权和领土完整，促进边境地区经济社会发展，打击外敌入侵和各类犯罪，维护民族团结和发展睦邻友好等方面，发挥了积极的作用，为社会主义建设创造了一个安定的环境。但是，迄今为止，我国尚无一部统一适应的国家边海防法律条文或单项的边防或海防法，与我国建设稳固的边海防目标不甚适应。

从整体看，我国在实践中适用的边海防法律法规具有复杂性的特点，主要体现在以下四个方面：

一是法律法规系统庞杂。主要包括两大部分的内容：第一大部分是国际性的法律法规。国际性的法律法规既包括国际上通行的一些打击跨境犯罪的法律法规，也包括我国与其他国家或国际组织之间签订的条约等。如1985年6月12日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议批准的《联合国麻醉品单一公约》，1996年5月15日全国人民代表大会常务委员会批准的《联合国海洋法公约》等。我国与周边国家或国际组织签订的边界制度条约、协议、协定中对边海防工作的规定，如《中缅边界条约》、《上海合作组织成员国关于地区反恐机构的协定》(2002年6月7日订于圣彼得堡)等。第二大部分是国内的法律法规。国内的法律法规从法律制度到部门规章到地方性法律法规和政策、指示等都存在。全国性的法律，如《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国禁毒法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国国防法》等。部门规章，如《中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》、《沿海船舶边防治安管理规定》等也广泛存在。地方人民政府颁布实施的规章制度，如《黑龙江省边境管理条例》、《海南省沿海边防治安管理条例》、《福建省沿海船舶停泊点管理办法》、《云南省边境地区边防管理规定》等则结合本地区的实际，反映了地域性特点，有针对性地开展边防工作。另外，边防政策和边防习惯也构成了边防法律法规的一个重要方面。边防政策和指示则是随着时代的发展与我国周边环境和国际环境的变化而实施的，它能够有效结合现实环境，开展和实施边防工作。如习近平总书记在十二届全国人大一次会议上关于“治国必治边，治边先稳藏”的重要论述，高度概括和凝练了西藏治理的特殊重要性，对西藏跨越式发展和边防工作都具有重大的指导意义。

二是法律法规内容繁杂。从边防法律法规的内容看，既有对已有危害边境安全行为的惩治，也有对各种未发生的危害边境安全行为的防范与控制。既有维护国家主权和领土完整，打击各类犯罪，保持边境地区社会秩序和稳定的条文，也有边防安全保卫，实施行政管理和对外合作的条款。既有行政执法的内容，也有刑事执法的内容。既有对各类人员在边境地区活动的规定，也有对各种物资和交通运输工具通过边境地区的规定等等。既有对我国公民在边境地区活动的规定，也有对外国公民在我边境地区活动的约束。如《刑法》第三百二十三条规定：“故意破坏国家边境的界碑、界桩或者永久性测量标志的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”《海关法》第五条规定：“国家实行联合缉私、统一处理、综合治理的缉私体制。海关负责组织、协调、管理查缉走私工作。”《禁毒法》第五十六条规定：“经国务院公安部门批准，边境地区县级以上人民政府公安机关可以与有关国家或者地区的执法机关开展执法合作。”《中华人民共和国出境入境管理法》第六条则规定了“中国公民、外国人以及交通运输工具应当从对外开放的口岸出境入境，特殊情况下，可以从国务院或者国务院授权的部门批准的地点出境入境。出境入境人员和交通运输工具应当接受出境入境边防检查”。法律法规内容繁杂，不一而足。

三是法律法规执行部门较多。我国的边防部门为中国人民解放军边防部队和公安边防部队、国土资源部所属的海警局以及外交部门等。这些部门一般都在国务院、中央军委的领导下，依照本部门的法律法规和权限，在边境地区实施和开展执法活动。特别是2013年3月，国家海洋局重新组建，新的国家海洋局以中国海警局的名义开展海上维权执法工作，显现了国家对海洋事业发展的重视，突出了海防工作的重要性。但是，由于人员、时间、环境、装备等方面的问题，各部门之间的配合、协调尚处在一种初始期。作为边防管理主体之一的公安边防部门，在行使法律法规职权的同时，也要协调与其他部门及边境地区各部门之间的关系。边防法律法规的执行范围和效能尚不能有效发挥，影响了边海防工作的进一步发展。

四是法律法规执行地域广泛。我国地域辽阔，即使陆地面积就达到960万平方公里，海洋面积也在300万平方公里左右。边境地区面积广大，各地风土民情和风俗习惯并不相同。在这样的范围内行使国家赋予的边防职权，没有统一的法律制度是不可想象的。但是，各地情况千差万别，直接导致了执法过程中面临的对象、环境、时间以及邻国等等根本不同，即使在相同法律法规指导下，执法过程中所使用的法律条款、造成的影响等也显现差异。从一个角度讲，辽阔的地域造成了边防法律法规执行中的复杂性问题，反之亦然。而全国性关于边海防法律法规的缺失，也使得各地涉边部门工作中解决问题的思路和途径并不一致。以各地的边境管理法规为例，无论是边境管理的内容、范围和对象，处罚尺度和依据等等，都呈现了纷繁复杂的状态，如《内蒙古自治区边境管理条例》、《新疆维吾尔自治区边境管理条例》规定的处罚主要有警告和罚款等，《吉林省边境管理条例》则有责令改过、警告、罚款、没收非法所得，《黑龙江省边境管理条例》则规定有警告、罚款、没收非法所得、没收生产工具、取消生产作业资格等。各地依据本地区的情况，对罚款数额的限度也不一致，如福建省对出海船舶未按照规定申领出海边防证件的处罚，处100元以上500元以下罚款；浙江省的额度则为1 000元以上5 000元以下；山东省则从3 000元到10 000元不等。所有这些都导致了边防法律法规的复杂性。

二、边防法律法规复杂性的原因

我国边防法律法规之所以具有如此的复杂性，有以下几个因素需要考虑：

一是地域环境的差异，造成各边境地区的自然和社会环境不同。因此，边防工作的对象在我国广大的区域中并不一致，既有陆地边境地区的高原、荒漠，也有沿海地区的孤岛、椰林。既有经济发达的东南沿海地区，也有经济欠发达的西北和西南地区。既有信奉佛教的蒙、藏等族，也有信仰伊斯兰教的维吾尔、柯尔克孜等族，还有膜拜天主教、萨满教等宗教的景颇、傣、哈尼、朝鲜等族。既有实行社会主义制度的邻邦，也有奉行资本主义制度的国家。既有历史上与我国关系密切的友好邻邦，也有与我国处于相持或对立状态的不友好国家等。

二是历史发展的差异，造成各边境地区执法环境和执行后果并不相同。经过长久发展、经济文化水平较高、人民群众所受教育程度较高的地区，与发展时间较短、经济发展水平较低、人民群众所受教育程度较低的地区相比，在法律法规执行的力度、结果等方面有着较大的不同。因此，在把握和制定法律法规、处理边防问题、考虑社会影响等方面，各边境地区的差异性一目了然。

三是执法过程中产生的差异，造成各边境地区的法治环境和社会稳定程度不同。作为不同的执法主体，由于认识事物的角度各异，各自的利益和国家利益的契合度并不一致，各边防部门的职责和权限也不甚明确，故而采取的执法理念和手段也出现了差别。与前述一样，执法效果有可能出现不尽如人意、民意和法意的情况。

四是边防工作具有的内在规律，使得边防法律法规应该包括边防工作的各个环节，不可能仅仅依靠某一单项的法律法规条文解决某一个方面的具体问题，它需要有一个全面的、综合的、具有相互关联的内在架构。从边防工作的内涵或本质看，边防不但包括边防法律防卫的职责，而且包括管理和建设的职责，不仅有对外防卫的职能，也有对内保持稳定的职能，不但有狭义的对传统意义上陆防的思考，而且有更深一步的海防和空防的思考，因此，随着时代发展和环境的变化，边防的内涵与外延发生改变也有其一定的规律性，边防法律法规的复杂性也是极为自然的事情。

三、边防法律法规的发展趋势分析

边防法律法规纷繁复杂的局面，有其历史和现实发展的因素，也有其存在的合理地方。“由于边防法规不但门类项目繁多，而且制订工作非常复杂，从制订到颁布需要经过一系列法律程序，需要较长的时间，加之边防情况也在不断发展变化等原因，不可能要求我国边防法规在很短的时间内就健全完善起来。”[1]我们一方面要肯定其合理的地方，另一方面，我们要尽可能地去掉其不必要的复杂性，保持其顺利实施，为边防工作奠定扎实的基础。

(一)边防法律法规应具备的特点

边防法律法规与国家一般的法律法规比较，其原则性、综合性、地域性和实践性的特点应该更加突出。第一，原则性充分。边防工作主要履行保卫国家领土、主权完整的任务，是我国从事各项事业的重要屏障，具有前沿性和窗口的作用。因此，边防法律法规的原则性在事关国家主权和领土完整方面，不能有丝毫的马虎和妥协，“边防无小事，事事通中央”即指这种情况。第二，主体和职责突出。边防工作在国家稳定和社会发展中占据了重要的位置，新中国成立以来，党和政府给予了高度的重视，并充分发挥和调动各部门的力量保证边防工作的顺利开展。众多部门的参与保证了边防工作的顺利实施，但是，一定程度上也造成了资源浪费和效率不高的弱点。因此，边防法律法规要突出边防工作的主体和职责，以便权责结合，提高效率。第三，综合性显著。边防工作涉及内容广泛，在维护国家主权和领土完整的基础上，主要通过边境管理、出入境管理、涉外问题处理等打击各类犯罪、维护边境地区社会安全稳定、保持睦邻友好局面的发展。因此，边防法律法规的综合性要对边防工作所涉及的问题考虑周全。法律法规不但要有国际法，还要有国内法，不但要有综合性的法律，还要有实施细则及地域特点鲜明的各地的管理条例和实施细则，不但应包括行政法，还要包括刑事法等。比如，有学者就提出了“边防行政法律制度”、“边防刑事法律制度”和“边防经济法律制度”等概念[2]，就是很好的例证。第四，地域性鲜明。我国边防的范围主要集中在边境地区，其地域性的特点极为明显。但是，随着社会的发展和科技的进步，人们的认识水平在不断提高，边防的视野必须扩展，将边防的区域仅仅固定在边境地区的想法与社会的发展产生了一定程度的脱节。尽管如此，我国的陆地边境和沿海地区情况千差万别，边防的对象和工作内容及权限也不一致，因此，边防法律法规体现地域性就变得必不可少。第五，实践性和操作性强。由于边防工作在国家发展中占据着重要的位置，因此，边防法律法规的实践性体现在对具体边防工作的指导性方面，便具有了操作性强、时效性明显等特点，及时、便捷、顺利地完成边防工作，应该成为边防法律法规所注意和使用的原则。

(二)边防法律法规发展应注意的问题

因此，针对边防法律法规的复杂性，在发展边防法律法规问题时，应注意以下几个方面的问题：第一，应及时制定出一部基础的法律作为边防工作的基本依据。在完善已有边防法律法规的基础上，删繁就简，充分运用调研的手段，深刻发掘边防工作的规律，总结出一套行之有效的方法，上升到理论的层面，要遵循边防工作的发展规律，突出边防工作在我国整体安全战略中的地位和作用，发挥边防工作维稳护边的性能和特点，用于指导国家整体的边防工作。虽然我国的边防实际千变万化，但是，边防法律法规的复杂性应该体现在统一局面下的复杂，而非强调此一方，忽略了其他方面的发展。有学者主张应抓紧制订《国界法》，即是对这一问题的深刻认识，“《国界法》是国家对边防各类事务的性质、责任、权利、义务等作出原则规定的基本法律，集中体现了国家保卫边防的思想、政策和意志，是边防法规体系中的根本法典，是制订各类边防子法的依据”。这种主张确有其不容置疑的重要性，但是，是否一定将名字定为《国界法》还可以再考虑。在制订这一基础的边防法律时，既要考虑不同地域的情况，也要考虑不同部门之间的利益，还要考虑不同历史发展和邻国等的实际情况。第二，边防法律法规要体现出地域性和部门性的特色，即各边防部门和地区要在国家的整体边防法律法规的指导下，将法律精神和部门及地方实际结合，既要照顾地方特色，更要照顾国家利益，也更便于操作。同时，边防法律法规也要充分考虑边防部门的分工、协作及整合问题。这一点需要上级各主管部门摒弃地方主义和山头利益，加强配合与协调。第三，边防法律法规要充分发挥其效能。即面对复杂的国际形势和国内社会环境，边防法律法规必须便于操作，在维护国家利益方面显现及时性，更大程度地发挥边防工作的效能。第四，边防法律法规要借鉴国际上良好的做法，突出中国特色。国际上的做法要认真研究，吸收其精华，为我所用，对与我国具有相同、相似国情的国家的边防法律法规要着重研究，比如美国、俄罗斯、越南、印度、日本等国，同时要突出中国特色。第五，边防法律法规要顾及全国的边海防事业。边防法律法规不但要体现我国传统的陆地边防实践，而且随着国际上对海洋权益的重视，我国的海洋事业也在逐步上升，边防法律法规也要对海洋事业的整体发展有充足的规划，最大限度地保卫我国的海洋权益。陆海空并重，全面发展。第六，边防法律法规要与时俱进，不但要突出防御的特色，更要突出管理、发展和建设等方面的内容。这是时代的特色，也是国家对边防工作提出的现实要求。

(三)边防法律法规应具备的内容

边防法律法规不但要发展，而且要朝着更好的方向发展，才能满足国家安全战略的需要，更加符合时代特色。中国共产党十八届四中全会提出了全面推进依法治国，建设中国特色社会主义的法治体系和社会主义法治国家的目标，其中就有“形成完备的法律规范体系”和“坚持立法先行”的内容。我国的边防法律法规应具备国际性的战略眼光，在国家宪法的基础上，吸收党和政府的各项政策、规定，充分反映国家的边防发展情况和人民以及各部门参与边防建设与发展的程度，不但要结合我国的现实状况，也要考虑到我国的历史发展，不但包括高端的顶层设计，也要包括具体的实施细则，不但要考虑到我国社会和边疆的和谐发展，也要考虑到睦邻友好关系的建设以及中华民族崛起的伟大责任等等。

第一，边防法律法规要阐明边防工作在我国整体发展战略中的地位和作用，突出边防的发展目标和策略，确定边防发展的原则、措施等，保持边防发展目标的长期性和一贯性，同时，要区分其与国防和其他方面建设的关系等问题。

第二，边防法律法规要赋予边防工作清晰的职权，维护边境地区的和平、稳定、发展的任务，在开展边境防卫的同时，突出建设和发展的功能，主动参与地方的社会主义建设。

第三，边防法律法规要明确边防工作的主体和职责范围，注意区分国家事权和地方事权的联系，区分各涉边部门的职责和任务，加强相互间的协调配合，通过宣传、教育等形式，增强全体人民的边防意识，鼓励全民参与，引导和发挥人民群众建设边防的决心和行动。

第四，边防法律法规要考虑到我国对外关系的发展，特别是与邻国的关系，在注重国家外交大政方针的前提下，认真遵守与邻国签订的边界制度条约、协议等，深入开展与国外相关部门的合作、联系，促进边境管理事务和睦邻友好关系的发展。

第五，边防法律法规既要强调整体性和协调性的发展，又要反映地方的特色和管理特色，允许在法律原则的基础上，根据各地的不同环境，实施不同的方法。特别是边疆少数民族地区的发展，要考虑到地域特色、民族特色等。在制定国家总的边防法律法规的基础上，及时制定实施细则，便于各级主管部门参照实行。

第六，边防法律法规要建立健全边防工作人员的培训、使用和退出机制，强化边防人员依法执政的能力。同时，规范在边境地区的各种行为，规定边防工作人员的医疗、教育和退休等待遇问题，对支持和参与国家边防工作建设的人员和行为给予有效的奖励，对破坏国家边防工作的行为和人员给予相应的处罚，严防失职和渎职行为的发生。及时打击各类危害国家边境安全的行为和人员，保持边防工作的顺利发展。

由于边防工作千头万绪，因此，边防法律法规在制定和发展的过程中，必须充分考虑到这些特性，涵盖的内容尽可能要广泛，同时，要有可操作性，并随着时代和实践的发展，及时更改不合时宜的条文。从边防法律法规的现状看，单纯的整合或分割都不是理想的方法，而应在原有的基础上，提升凝练，从全国各边境地区不同的情况出发，总结出一部带有普遍意义的法律法规，用以指导各地的边防工作。只有这样，边防法律法规才能在一个良性的轨道上发展，为国家的社会主义建设起到保驾护航的作用。

[1] 毛振发.边防论[M].北京：军事科学出版社，1996:279.

[2] 张保平.边防法律制度教程[M].北京：中国人民公安大学出版社，2010.

[3] 李星.边防学[M].北京：军事科学出版社，2004.

[4] 公安部政治部.边境管理学[M].北京：群众出版社，2007.

On the Complexity of the Laws of Border-control in China and Its Development

MA Chang-quan

(DepartmentofBorder-controlandImmigration，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

The laws of border-control in China have played an important role in maintaining our sovereignty and safeguarding our country’s territorial integrity， enhancing economical and social development， etc. since the foundation of the People’s Republic of China， and has formed a stable environment in Chinese socialist construction. But the laws are of complexity in practice owing to historical， social and international development etc.. This article makes a careful analysis of the complexity on the laws of border-control in China， and putting forward some suggestions， such as， improving and perfecting the goal， tactics， measures and principle， etc. in order to fit in with the needs the Chinese society.

border-control and immigration； the laws of border-control； complexity； development

2014-12-06

马长泉(1967— )，男，河南新乡人，教授。

●边防研究

D631.46

A

1008-2077(2015)01-0006-05