我国扶贫形势的结构性变化与治理体系创新*

陆 汉 文



我国扶贫形势的结构性变化与治理体系创新*

陆 汉 文

中央扶贫开发工作会议于11月在北京召开，习近平总书记出席会议并发表重要讲话。他指出，新中国成立以来，特别是经过改革开放30多年以来的努力，我们成功走出了一条中国特色的扶贫开发道路，使七亿多农村贫困人口成功脱贫，中国成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。但也要清醒地认识到，当前我国脱贫攻坚形势依然严峻。截止到去年底，全国仍有7000多万贫困人口。因此，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。

应当看到，当前我国扶贫形势正在发生结构性变化，经济增长带动减贫的包容性发展格局渐行渐远，贫困的结构化特征和贫困问题的泛政治化风险凸显，扶贫开发对国家中长期发展大局构成重大影响。习近平总书记提出要有“更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，众志成城实现脱贫攻坚目标”。强化国家对扶贫开发事业的整体架构能力，推进评估反馈等关键环节制度创新，是贫困治理体系改革的基本方向，也是确保如期全面建成小康社会的内在要求。

一、我国扶贫开发事业的历史回顾

中共十八大以来，我国将扶贫开发工作摆在了更加突出的位置。十八届五中全会明确指出：“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。”《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求：“各级党委和政府必须把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓”，“要层层签订脱贫攻坚责任书”。这种态势既是全面建成小康社会的迫切需要，也是坚持按客观规律办事、科学决策、科学治理的必然选择。

改革开放以来，我国农村减贫事业取得举世瞩目的巨大成就。从1978年到2007年，农村贫困人口数量按该时期扶贫标准由2.5亿减少到1479万人，贫困发生率由30.7%下降到1.6%。2008年，国家采取了新的扶贫标准(当年不变价1196元)，当年贫困人口为4007万人，贫困发生率4.2%。2010年，贫困人口减少至2688万，贫困发生率2.8%。2011年，国家再次提高扶贫标准(2010年不变价2300元)，当年贫困人口为1.22亿人，贫困发生率12.7%。*中国国际扶贫中心：《全球减贫基础资料简明手册(1978—2013)》(内部资料)，2014年，第49页。2014年底，贫困人口减少至7017万人，贫困发生率为7.2%*国家统计局：《2014年国民经济与社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502 /t20150226_685799.html.。按照世界银行1天1美元贫困标准估算，从1981年到2004年，我国贫困人口减少5.17亿，同期所有发展中国家贫困人口的绝对数量从15亿减少到11亿。若排除中国取得的成就，这一时期发展中国家的贫困人口实际上增多了。*世界银行东亚及太平洋地区扶贫与经济管理局：《从贫困地区到贫困人群：中国扶贫议程的演进》，2009年，第3页。据中国政府与联合国驻华机构2015 年7月联合发布的《中国实施千年发展目标报告》，我国2011年以前就实现了千年发展目标中贫困人口减半的目标，是最早实现该目标的发展中国家。然而，值得深入思考的问题是，减贫的历史成就与趋势固然重要，隐藏在这些成就与趋势背后的结构性力量更加重要。人类历史表明，忽略结构性变化而简单沿袭过往成功经验，简单进行趋势外推，常常导致意想不到的决策错误和行动困境。

已有研究揭示，以家庭承包经营责任制为代表的制度变革和采取优先发展劳动密集型产业的比较优势发展战略是改革开放以来我国农村减贫事业取得成功的奥妙所在*林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，格致出版社，2012年，第195—199页。。但经过30多年的快速发展，我国的要素禀赋结构已悄然变化，国际国内发展环境也今非昔比，过去的成功经验可能已经失去了继续发挥决定性作用的先决条件。由此出发，我们需要进一步思考：宏观经济发展变化的格局对扶贫开发事业意味着什么？今后的贫困问题还是过去那个贫困问题吗？简单沿用过往做法能够顺利抵达扶贫开发的胜利彼岸吗？现行贫困治理体系的外部条件是什么？新条件下其适应性变革的方向在哪里？贫困治理体系与扶贫形势的适应性关系是贯穿这些问题的逻辑主线，也是本文的理论指向。

二、我国扶贫形势的结构性变化

近几年来，在国际国内因素的交织冲击下，在经济、政治、社会、文化因素的叠加影响中，我国绝对贫困人口虽然大幅减少了，但贫困问题实际上更突出了，扶贫工作变得更加重要了。一个发展带动减贫的时代正逐渐让位于减贫左右发展的新时代。

(一)包容性发展格局的弱化。十一届三中全会以后，我国走出了一条以家庭联产承包责任制的稳定发展为基础，以出口导向劳动密集型制造业的快速发展为突出特征的现代化道路。这条道路充分利用了全球化机遇和中国在劳动力等方面具有的比较优势，以劳动为财富的源泉，符合社会各阶层特别是普通劳动者的利益，是一条经济增长带动大规模减贫的包容性发展道路。从2008年开始，全球经济形势发生重大变化。美国、欧洲、日本等发达经济体遇到深层次危机，居民购买能力下降，国际消费品市场萎缩。越南等东南亚国家劳动密集型工业快速发展并彰显出比中国制造成本更低的竞争优势。我国经济经过30多年高速增长后，逐渐丧失劳动力数量多、成本低的优势，并遭遇环境污染、资源过度利用等方面的巨大挑战。

随着国际国内经济形势的重大变化，在政府投资刺激政策的短期效应之后，我国开始进入经济发展新常态。经济增长速度下降至中高水平，转变发展方式和调整经济结构的压力增大。在减贫历程中发挥了龙头作用的出口导向劳动密集型制造业及关联服务业开始萎缩、转型和转移。在减贫历程中发挥了基础作用的农业也遭遇巨大挑战，农业生产成本不断增加，农产品价格高出国际市场价格，农业补贴黄箱政策已近极限，农业资源环境压力已然过大*陈锡文：《中国农业发展的焦点问题》，《农业科技推广》2015年第7期。。农业现代化已经呈现适度规模经营和适度资本聚集的趋势，贫困家庭趋于边缘化。以创新驱动为根本目标的第二、三产业也不可能为人力资本存量最少的贫困群体提供同样多的就业创业机会。简言之，在新的历史时期，我国经济要增加活力和提高竞争力，社会要避免陷入中等收入陷阱，就必然走上以资本和知识、技术为财富创造源泉的新道路，贫困人口的比较优势在这条道路上难以得到有效发挥，包容性发展格局渐行渐远。

(二)贫困结构化与贫困问题的泛政治化。当劳动密集型产业边缘化、资本技术密集型产业逐步走上我国经济舞台中央的时候，贫困恶性循环的陷阱就可能出现*李小云：《新时期农村贫困问题及其治理》，《国家治理》2015年第38期。。正因为贫穷，贫困人口无法对自己和子女进行有效的人力资本投资，无法在具有较高回报的产业部门和领域就业创业，进而呈现在低端劳动力市场沉淀发展以及无力对自己和子女进行有效人力资本投资的突出特征，贫穷再生产出贫穷，贫穷就是贫穷的原因，社会阶层结构趋于固化。

消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求，是中国共产党的神圣使命，是全社会的共同理想。贫困的结构化与社会主义的本质要求相冲突。在这种背景下，当“一部分人先富起来”以后，大众舆论和社会心理特别容易将贫困问题上升为社会不平等问题，上升为政治问题，上升为社会主义本质属性问题和政权合法性问题。当贫困问题与特权现象及腐败问题相并存时，其泛政治化的社会倾向则尤为突出。这是基于文化传统的一种社会性认知图式和思维惯性。因此，尽管我国扶贫开发事业取得可载入人类发展历史的辉煌成就，尽管我国贫困问题主要不再是绝对贫困问题而是相对贫困问题，但其相关联的社会风险、社会成本却变得更大了。

(三)扶贫工作战略价值的变化。当经济增长的带动作用是减贫决定性力量的时候，包括专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫在内的各项扶贫工作发挥的是补缺补漏的辅助作用。即使效果不那么突出，即使存在瞄不准、扶不精、管不好等缺陷，也不影响减贫大局，不会引起舆论的广泛关注。毕竟全社会更关注的是“做大蛋糕”和加快发展的问题，国家对扶贫开发的投入也很少。但是，当经济增长带动减贫的包容性发展格局逐渐弱化乃至出现根本性变化的时候，扶贫工作的地位和作用就大不一样了。如果其效果不明显，就意味着贫困现象得不到缓解。如果存在瞄不准、扶不精、管不好等现象，就意味着国家和社会在贫困问题面前无能为力、无策可施。因此，在新形势下，不仅要更加重视扶贫工作，而且要做到习近平总书记提出的“精准扶贫、精准脱贫”。

更重要的是，扶贫工作还是新常态下促进经济发展和国家治理的有效途径与关键抓手。在当前形势下，我国经济发展潜力主要在于国内市场需求，贫困地区和贫困人口收入水平的提高向消费的传导更明显，能够更加有效地转变为市场需求。同时，这些需求中还有相当一部分面向那些因出口衰减而遭遇突出下行压力的劳动密集型产业，能够为这些产业的转型升级提供缓冲空间。在这个意义上，搞好扶贫开发，也就扩大了经济回旋余地，促进了经济发展。

经济发展新常态不仅给各类市场主体带来严峻挑战，也给党和政府带来巨大压力。在经济高速发展的时候，快速增加的财富提高了城乡居民生活水平，也平衡、消解了人们对发展中存在的各种社会问题的不满，维护、提升了全社会对党和政府的信心。经济发展速度下降以后，局面就颇为不同了：一方面，原有不满因平衡力量的弱化而凸显出来；另一方面，就业机会减少、收入增长变缓等新问题导致新的社会不满。新旧交织，很容易汇合成为需要党和政府加以化解的负能量。在这样的大背景下，大力抓好精准扶贫工作，集中力量解决贫困地区、贫困人口种种困难，扶真贫、真扶贫，精准扶贫、精准脱贫，可以营造出守望相助、协力奔小康、同心谋共富的社会氛围，可以营造出关心贫困地区、关心贫困人口和代表人民群众、为了人民群众的执政氛围，可以把人们对各种社会问题的不满转变为合力解决社会问题的建设性力量。此外，按照邓小平现代化建设“三步走”战略以及“十五大”提出、十六大至十八大加以明确和提升的“两个一百年”奋斗目标，到2020年能否全面建成小康社会是党和政府面临的一次大考。“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区”。因此，扶贫工作是我们党和政府在大考中取得好成绩的关键。抓好了扶贫开发，就抓住了国家中长期发展大局。

三、贫困治理体系改革创新重点与方向

在经济发展带动大规模减贫及扶贫形势发生结构性变化的新阶段，若不首先解决贫困治理体系的突出问题，就根本无法形成推进扶贫开发工作的有效机制，因而也谈不上实现精准扶贫、精准脱贫。据此，贫困治理体系改革创新作为加强扶贫开发工作的切入点、突破口的意义就彰显出来。

(一)目标设定。扶贫任务的目标是贫困治理体系的着眼点和落脚点。20世纪八九十年代，按照现代化事业“三步走”战略，支持有条件的地区和人群先富起来，进而做大经济总量和实现总体小康是国家治理的中心目标，贫困治理着眼于提供最低限度的扶持，以缓解极端贫困人口的生存困难，发挥的主要是经济救助功能。世纪之交，随着“三步走”战略前两步目标的顺利实现，党的十五大至十八大对第三步目标进行细化，确立了“两个一百年”的奋斗目标。以该目标衡量，扶贫开发成为各项工作中最大的“短板”，成为国家治理的优先领域。为确保到2020年全面建成小康社会，中央把所有扶贫对象全部脱贫作为“十三五”时期确保完成的任务，此即扶贫开发的近期目标。为确保到本世纪中叶基本实现社会主义现代化，就必须缩小包括城乡差距在内的贫富差距、有效治理相对贫困，确保在2050年以前至少将全国居民收入的基尼系数稳定降低至0.4这个“警戒线”以内(绝大多数发达国家均在这条线以内)。显而易见，当前及今后的贫困治理需要实现的既有经济功能，更有社会功能和政治功能。

(二)分工、分权与合作。贫困问题的复杂性决定了凝聚多方合力和构建扶贫工作大格局的重要性。一是强化横向分工。组织部负责党政领导班子、领导干部扶贫实绩考核以及驻村干部选派、贫困村党建等工作。宣传部负责扶贫文化建设，营造扶贫济困社会风尚。统战部负责动员民主党派、工商联和非公有制经济参与扶贫开发。政府发展改革、财政和相关行业部门按照职能分工制定落实本部门扶贫政策和措施，确保公共资源向贫困地区、贫困人口倾斜。工会、共青团、妇联充分发挥动员社会各方面力量参与扶贫开发的作用。

二是推进纵向分权。中央发挥宏观层面统筹、监测、规划、指导、监督作用和制订支持政策、保障财政供给，其他权力下放到地方。省(自治区、直辖市)对行政区划内扶贫工作负总责，制订落实本级扶贫开发战略、规划和政策措施。地(市、州)以下各级党委和政府负责落实相关政策措施，并承担扶贫开发具体项目的规划、设计和组织实施工作，充分发挥主动性和创造性。

三是构建政府主导、多元治理的扶贫格局。政府通过制定战略、规划、政策和设立国家扶贫开发基金、建设国家扶贫开发基础信息平台等途径在扶贫开发中起主导作用。在产业发展等经济领域，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用，政府通过更好地发挥引导作用，促使市场形成更有利于贫困地区、贫困人口的经济格局。运用财政、金融、税收等政策支持各类市场主体到贫困地区投资，为贫困家庭劳动力提供就业机会。依托国家扶贫开发基金，通过购买扶贫服务，引导社会组织、企业、公民个人参与扶贫开发。引导、支持扶贫社会组织发展，充分发挥社会组织专业化、精细化、灵活性优势，提高扶贫资源利用效益。支持志愿者到贫困地区支医、支教和开展各种扶贫工作。通过在建档立卡贫困村设立扶贫社工岗位等措施，引导社会力量支持贫困村加强能力建设。依托“全国扶贫日”等平台，广泛动员社会各方面力量，为扶贫开发出资、出力、出智，营造全社会关心贫困人口、全社会支持扶贫开发的舆论氛围，弘扬社会主义核心价值观。建立健全贫困社区、贫困人口的需求和利益表达机制，保障贫困人口在扶贫资源分配、扶贫项目设计中的参与权，把实现上下双向互动、内外无缝沟通作为扶真贫、真扶贫的有效保障。

(三)评估反馈体系。有效反馈是保障执行的重要条件，强化评估反馈体系是提升贫困治理能力、加强扶贫开发工作的关键举措。对于有扶贫开发任务的各级各部门党政领导班子和领导干部，可通过把扶贫开发成效作为其政绩考核的重要内容，提高其投身扶贫工作的主动性和积极性。对于按照竞争机制获得并执行国家扶贫开发基金支持项目的社会组织、市场主体、地方政府，可开展公开透明的扶贫绩效第三方评估，将评估结果作为其今后继续承接政府购买公共服务的重要依据。对于利用社会捐赠资金和各类自筹资金实施扶贫开发项目的社会组织、市场主体，需引导建立公开透明的行业自律机制。根据不同扶贫主体、不同扶贫项目制定针对性评估指标和操作办法，提高扶贫绩效评估的科学性。制定实施重大政策与项目贫困影响评估的具体办法。对扶贫开发造成或预期造成明显负面影响的公共政策和国家支持建设的重大项目，须限期采取措施消除负面影响。

综上所述，在我国改革开放事业启动的时候，全国城乡处于普遍贫困状态，居民收入差距很小。在这种格局下，自下而上的以摆脱贫困、创造财富为强劲动力而积极开展的制度创新，符合国家和全社会整体利益，中央层面主要是顺应地方和基层民众的变革洪流，包括贫困治理在内的国家治理体制机制由此逐步发生变革和创新，经济社会快速发展并惠及大多数人口。30多年过去了，我国总体经济实力已逐步接近美国，人均国民生产总值也进入中等收入国家水平，收入分配和社会利益格局逐渐固化，基尼系数多年维持在0.45以上的危险水平*李实等主编：《中国居民收入分配研究Ⅲ》，北京师范大学出版社，2008年，第1—33页。。在这种格局下，自下而上的制度变迁很容易被既得利益群体所主导，出现不利于贫困人口的结果，进而成为社会主义社会悄然异化的危险力量。因此，中央扶贫开发工作会议为当前及今后的贫困治理工作作出了顶层设计，以顶层设计突破既得利益的藩篱，促进和保障贫困人口共享改革发展成果。

(本文作者 华中师范大学减贫与发展研究院教授 武汉 430079)

(责任编辑 汪文庆)

*本文是国家社会科学基金项目“社会企业与贫困村互助资金运作模式创新研究”(11BSH054)的阶段性成果。