健全完善北京市村居法律顾问制度研究

北京市司法局课题组

党的十八届三中全会提出，“普遍建立法律顾问制度”，“发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用”。十八届四中全会强调，“推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”。司法部2014年出台了《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，对推动建立公共法律服务体系作出了重要安排。北京市司法局认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和司法部决策部署，充分发挥首都律师法律服务资源优势，在实践探索基础上，形成了“党委政府主导、律师协会协同、律师村居结对、广大群众受益”的基本思路，积极开展建立村居法律顾问制度试点工作，把公共法律服务推送到社会治理的前沿。

一、分步进行，科学推动村居法律顾问制度建设

普遍建立法律顾问制度的提出，为新时期法律工作者服务法治中国建设指明了方向，提供了良好机遇，也提出了新的更高要求。北京市在法律顾问制度建设过程中，本着贴近基层、贴近群众的工作方针，率先启动村居法律顾问制度建设。

一是借力“法律服务村居行”平台。自2012年开始，北京市司法局整合全市司法行政系统法律服务优质资源，在全市范围启动了“法律服务村居行”活动。活动本着贴近基层、贴近群众的工作方针，引导全市广大律师主动参与政府主导的公益法律服务项目，直接面向社区农村群众提供全方位、面对面、零距离的法律服务。“法律服务村居行”活动开展以来，市、区（县）两级司法行政机关认真组织、扎实推动，相关部门大力配合，广大律师积极参与，“一村一居一律师”工作网络在全市范围基本建立，结对律师定期、经常深入村居开展工作的机制日臻完善，形成了首都公益法律服务的一个新的品牌。

二是“两步走”渐进式升级“法律服务村居行”活动。党的十八届三中、四中全会分别提出“普遍建立法律顾问制度”、“推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设”的要求，为认真贯彻落实中央关于全面深化改革的战略部署，北京市进一步总结经验，固化工作，深入推动“法律服务村居行”转型升级。2014年，北京市启动了村居法律顾问试点工作，按照“一年推试点，两年全覆盖”的总体部署，计划用两年时间分两步推进村居法律顾问制度建设。第一步，先行试点，截至2014年底，全市已在3743 个村居建立了法律顾问制度试点，占全市村居的57%；第二步，总结推广，计划到2015年底，在全市村居普遍推开法律顾问制度，全面实现“法律服务村居行”的转型升级，为创新社会治理、维护社会和谐稳定提供更加便捷、优质的法律服务，推动并形成以律师为主体、其他法律服务力量为补充，村居法律顾问服务村居社会治理的公益法律服务新格局。

二、健全机制，推动村居法律顾问制度规范运行

构建功能完善、快捷高效的运行机制，是推动村居法律顾问制度向规范化、制度化发展的必然要求。北京市司法局积极探索、大胆实践，研究制定了一些好使管用的制度机制。

一是建立村居法律顾问聘任机制。明确聘任标准，兼顾律师理论水准和实践经验，特别是做群众工作的能力，确保了法律顾问人员队伍的专业素质；建立了律师签约制度，精心制作《村居法律顾问结对服务协议》，明确服务的职责、内容、要求等，协议须报区县司法局、区县律协（律师联席会）和所在乡镇、街道、经济功能区等备案。

二是建立村居法律顾问工作机制。建立结对公示制度，将结对律师信息在服务的村（居）范围内进行公开，律师服务情况定期公示，方便群众监督；建立定期入村（居）制度，明确结对律师到村（居）服务的日期，确保每月服务1 次以上；建立信访应急制度，村居如遇到信访等突发紧急情况，结对律师要及时介入，并向管理部门提供处理社会矛盾的决策参考。

三是建立村居法律顾问监管机制。推动将区县开展村居公益法律服务工作纳入全市依法行政考核项目，促进区县工作的落实。投入50 万元，为16 个区县6561个村居、326个司法所制作服务律师公示牌，并配发《村居法律服务工作宣传考评册》，加强对村居法律服务工作的宣传和考评。采用分层管理、量化考评的模式，对村居法律顾问工作实行“三级考核”，由村、居委会和属地政府对结对律师工作情况进行打分考核，经乡镇（街道）司法所、区县律协（律师联席会）复核，由区县司法局负责对考核结果进行最终审定。考核结果与补贴发放挂钩，有效确保了村居法律顾问的服务质量。

四是建立财政资金试行补贴远郊区县机制。2014年，市财政投入资金846 万元，对门头沟区等6 个律师资源相对欠缺的远郊区县，采取“1+1”（给予每个村一年8880 元的工作补贴，1 个律师签约服务1 个村免费再服务1 个村）的方式，推进村居法律顾问制度试点。通过招标，在全市遴选100 家优秀律所组成定点法律服务资源库，与其中53 家律师事务所签订“三方协议”，组织309 名律师为2328 个村居担任法律顾问，试点期间先期实现村居法律顾问在远郊区县的全覆盖；制定印发考评及补贴申领发放办法，举办村居法律顾问业务培训班，发挥司法所在律师服务中的统筹协调作用，有效调动了区县和律师参与村居法律服务的积极性。例如，我市顺义区采取“公益服务+购买服务”相结合的形式，将“村居法律顾问”纳入政府购买服务体系，按照每年每村（居）5000 元的标准为村居法律顾问提供补贴，合计187.25 万元，全部列入区级财政预算，真正实现了“政府埋单，百姓受益”。

三、多载体服务，有效满足群众法律服务需求

北京市司法局始终坚持服务为民，不断创新法律服务载体，有效对接群众法律服务需求，针对基层群众的现实需要，推进实施法律服务便民举措。

一是“固定坐诊”和“按需出诊”结合。“固定坐诊”，是指村居根据本地实际，与律师在服务协议中明确每月固定的服务时间，定期开展“讲询调训”等服务。“讲”，即现场讲法，向村居民宣传讲解与生产、生活密切相关的常用法律法规、新颁布的法律法规知识；“询”，即答疑释法，结对律师通过面对面，电话、邮箱、网站以及微博等多种方式，及时向村居民提供法律咨询；“调”，即调解析法，发挥结对律师了解社情民意、掌握法律专业知识的优势，协助司法所、村居委会参与社会矛盾纠纷排查调处工作；“训”，即培训明法，发挥结对律师的带动和辐射作用，对基层人民调解员、法律服务工作者、社区（村）工作人员等开展法律业务和技能培训，培养群众身边的“法律明白人”。“按需出诊”，是指实行不定时间为群众提供法律服务，向群众公开统一制作的受聘村居法律顾问的个人信息和联系电话，村民有法律服务需求即可随时联系，村居法律顾问根据需要不定期走访，及时为群众排忧解难，从而实现了服务时间的“最大化”。例如，在北京市顺义区光明街道，“有事儿找张律师”是邻里百姓常挂嘴边的一句话，辖区的“法律顾问”张楠律师为了尽可能地方便群众，自费为居民印制了3000 张“便民联系卡”，人手一卡、随叫随到，热心为群众解答咨询、代写文书等，被群众亲切地称为“身边的绿色法律通道”。

二是“线上服务”和“线下服务”结合。村居法律顾问借助软硬件平台，进一步提高了服务的便捷性。一方面，借助新媒介“线上互动”，通过QQ、微博、微信等形式在线上为群众解答较简单的法律咨询，即时提供法律指导。另一方面，依靠传统载体“线下交流”，利用法律顾问的专业优势，采取群众喜闻乐见的方式，为百姓提供更加具体深入的法律服务。

三是“服务百姓”和“服务属地”相结合。村居法律顾问在服务民生保障的同时，还立足当地、围绕大局，积极献力属地发展，利用自身具有专业法律知识同时又贴近群众的优势，积极担任属地政府和百姓之间的“中间人”，传达讲解属地政府各项政策措施，传递当地居民的合理利益诉求，成为了政府和群众沟通的“桥梁”。例如，为化解一起村委会和村民因房屋遮挡引发的纠纷，我市村居法律顾问盛乃龙律师积极搜集证据，还协同镇政府工作人员分不同时段到现场测量数据，以严谨的态度、专业的素养将纠纷成功化解，群众的合法权益得到了维护，政府的公信力也得到极大地提升。

四、开展村居法律顾问工作的成效及问题

（一）开展村居法律顾问工作的主要成效

一是发挥顾问律师专业优势，为居民提供了优质、高效的法律服务。顾问律师在为城乡居民提供法律服务的过程中，发挥了宣传员作用，提升了村民、居民的守法意识；发挥了咨询员作用，解答了村民、居民的法律问题；发挥了调解员作用，化解了大量矛盾纠纷；发挥了培训员作用，提升了当地法律服务工作者的能力素质。在活动开展过程中锻炼了队伍，树立了首都律师勇于履行社会责任的良好形象。

二是努力破解法律服务资源区域配置不平衡问题，有力推进了全市公共法律服务体系建设。“一村一居一法律顾问”的落实，特别是城区的律师事务所，选派优秀律师为远郊区县村居及时、按需提供公共法律服务，有效地促进了律师资源的均衡化发展，把高质量的法律服务送进了社区、农村和偏远山区，为广大村民、居民提供了便利、个性化、精细化的法律服务，有力地推进了北京覆盖城乡的公共法律服务体系建设。与此同时，有效地扩大了司法行政工作社会影响力，全市各区县以乡镇司法所为平台，组织顾问律师积极参与司法所法治宣传、人民调解、社区矫正、法律援助等工作，有效促进了基层法律服务力量的有机整合。

三是贴近属地中心工作，有效促进了基层平安建设和民主法制建设。顾问律师紧紧围绕“党委政府关心的、经济社会发展需要的、广大市民生活密切相关的”问题，开展普法宣传、以案释法和法律咨询，引导村民、居民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，依法维权和理性维权。结合地区排查出的矛盾纠纷开展纠纷调解，将法律服务直接送到了矛盾集中区域、高发部位与重点人群，畅通了群众表达诉求、维护权益的渠道，将一大批纠纷化解在了基层，有力地促进了基层的平安建设和民主法治建设。

（二）深入推进村居法律顾问工作中存在的问题

一是部分地区和部门思想认识不到位。在推进建立村居法律顾问制度试点工作过程中，部分地区和部门存在对法律顾问工作认识不到位，顾问律师参与村居事务的深度和广度不足，工作存在后置性等问题，导致部分村居法律顾问律师未充分发挥作用，制约了村居法律顾问工作向纵深发展。

二是保障机制有待进一步健全完善。村居法律顾问工作本质上讲是公益性质的，大多数参与律师需牺牲个人时间，承担经费成本，投身到本项工作中。为更好地保障本项工作顺利、深入开展，充分调动参与律师的工作积极性和主动性，建立健全相应保障机制尤为重要。目前的情况是，参与律师限于自身时间和经费成本，在村居开展工作主要是局限于提供法律咨询服务、陪同村居同志下访、参与行政复议及行政诉讼等传统法律服务事项上，在村居重大事项决策过程中的作用有待进一步提升。律师参与村居服务享有的权利和应承担的义务等缺乏刚性制度保障，更多取决于村居负责人的主观意志；同时，缺乏激励机制和物质保障，一些法律顾问积极性未能充分调动起来。

五、健全完善北京市村居法律顾问制度的建议

推进公共法律服务体系建设是党的十八届四中全会作出的重要部署，建立村居法律顾问制度是公共法律服务体系建设的重要内容。为进一步健全完善村居法律顾问制度，完成在2015年全市普遍建立村居法律顾问制度的工作目标，全面形成法律顾问服务村居的全新的公益法律服务格局，北京市将不断总结经验、扎实推进工作。

（一）固化长效机制

北京市将进一步总结近年来开展村居法律顾问试点工作的有益经验，全面总结提炼，将通过实践证明行之有效、切实可行、符合实际的有益工作制度完善、加工、固化，形成制度安排，更好指导全市村居法律顾问工作扎实开展。认真梳理各区县在过往“法律服务村居行”及推进建立村居法律顾问制度试点工作的成绩和不足。群众不满意的地方就是我们今后开展工作要重点研究改进的地方。深受群众欢迎的服务措施、行之有效的工作机制就应当坚持沿用并努力完善和健全。

一是进一步完善顶层设计。习近平总书记在视察北京工作时特别强调：“北京各方面工作具有代表性、指向性，一定要有担当精神，勇于开拓，把北京的事情办好，努力为全国起到表率作用。”北京市拟将村居法律顾问工作纳入全市公共法律服务体系建设，一体规划、共同推进，真正发挥好村居法律顾问工作既服务政府大局又衔接基层群众的特殊保障作用。由全市各有关部门协同整体推进本项工作，制定出台深化村居法律顾问制度建设的意见，明确村居法律顾问制度的工作目标、主要任务、基本原则和工作制度，实现基本公共法律服务体系与普遍建立法律顾问制度的有机融合，在更高层次、更高起点上推进城乡基本法律服务均等化、一体化。

二是进一步建立健全定期、限时服务机制。确保顾问律师每两个月至少到村居委会上门定点服务一次，及时、便捷为村居委会和村居民提供法律服务。确保顾问律师在接到村居委会或村居民具体法律服务需求后3 个工作日内必须提供相应的法律服务。确保顾问律师主动进村入户，加强与村居民的沟通交流，把法律服务送到老年人等特殊困难群体手中。

三是进一步建立健全联系沟通与工作记录机制。确保顾问律师通过电话、邮箱、网站以及微信等多种方式，及时向村居民提供法律咨询，满足村居民的法律服务需求。确保顾问律师和村居将开展公益法律服务的时间、对象、内容、方法和结果记载明确，做到一村一居一本、一事一记、一次一记，为日常考评积累翔实资料。

四是进一步建立健全工作报告制度。确保顾问律师将提供服务过程中发现的可能引发群体性事件等突出矛盾纠纷信息，及时上报属地司法所，保证不稳定因素能够及时发现、及时分析、及时处置。

五是进一步建立健全教育培训与考核机制。确保顾问律师牢固树立大局意识、服务意识，掌握了解服务村居组织和群众的基本技能、工作方式和工作要求，为开展好工作奠定基础。司法所、村居委会应对结对律师的法律服务工作进行日常考核、季度小结、年度总结，及时掌握律师服务情况，并制定相关规定，明确律师申领资金的条件、程序及监督等，确保法律服务保障资金专款专用。

（二）加大保障力度

协调有关部门制订出台对村居公益法律服务律师给予经费保障的意见，努力将律师开展村居公益法律服务的经费纳入区县财政予以保障，形成有效的经费保障长效机制。充分调动律师开展公益法律服务的积极性，吸引更多的律师参与到本项工作之中。

一是进一步健全多元化经费保障机制。探索建立“首都公益法律服务基金”，设立专款经费，引入政府采购制度，建立激励考核机制，保障法律顾问律师享有基本的劳动报酬权；推动各级政府及工作部门树立法律服务有偿购买意识，将法律服务列入政府采购计划，加大财政投入力度，形成政府购买法律服务的长效机制。在政府的引导下，运用纯公益、公益加补贴、政府购买服务、市场化运作等多种方式，保障、支持顾问律师担任村居法律顾问，充分调动广大律师参与法律顾问工作的积极性和主动性，使法律服务工作切实运转有效，防止流于形式。

二是进一步明确村居法律顾问工作双方的权利义务关系。明确顾问律师和村居签订《法律服务协议》的内容，列明律师应当提供的法律服务内容和双方的权利义务及相关责任，督促律师更好履行法律服务承诺，为全面建立村居法律顾问制度积累经验。

三是进一步加强对顾问律师的教育培训与管理工作。市律师协会进一步组织开展针对村居法律顾问律师的培训，有效拓宽顾问律师的工作思路，提高顾问律师解决实际问题的能力。继续完善城区律师与郊区律师结对互助工作机制，充分发挥城区律师的专业优势和郊区律师熟悉本区社情民意的优势，相互学习借鉴，共同提高工作能力，最终形成优势互补、互促互进的工作态势，有效提升全市顾问律师的整体素养。