构建强化领导干部法治思维的综合机制

王彬辉（湖南师范大学法学院副教授）

习近平总书记在2015年2月2日省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。而领导干部自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，是十八届四中全会对领导干部提高运用“法治思维和法治方式”能力的新要求。现实生活中，一些领导干部逆法治思维的存在导致法治不彰的现象。领导干部法治思维的培养既要靠“自律”更要靠“他律”，构建强化领导干部法治思维的综合机制，使领导干部运用法治思维和法治方式常态化，是全面推进依法治国进程中迫切需要解决的重大现实问题。

一、领导干部法治思维的含义

法治思维是以合法性为起点，以公平正义为中心的一个逻辑推理过程。它首先是一种理念，即坚持公平、公正、公开的法治精神；其次是一种行为选择，即是否能以符合法治精神和法律规定的判断来解决具体问题。法治思维要求所有群体的人都恪守形式上的“法律至上”以及实质上的“权利至上”。但是，针对不同的群体，法治思维的侧重点有所不同。领导干部之所以能成为全面推进依法治国中的“关键少数”，是因为他们手中有权，在法治轨道上行使权力可以造福人民，在法律之外行使权力则必然祸害国家和人民。因此，对于领导干部而言，法治思维的侧重点是依法用权，即领导干部在履行职责过程中，严格运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑思考、分析、研究、解决问题，就是以法为价值之要、以法为行为之规、以法为治理之本的思维模式。

一是权力法定思维。领导干部职权是法定的，在其行使公权力时，无论是决策、执行或者是解决社会矛盾、纠纷，推动发展、深化改革，都应不断审视其行为是否符合法律的规定和要求，包括行为的目的是否合法、行为的权限是否合法、行为的内容是否合法、行为的手段是否合法、行为的程序是否合法①姜明安：《法治思维与新行政法》，北京大学出版社2013年版，第 27~30 页。，等等。权力法定思维是规则思维，也是制度思维。

二是平等思维。领导干部要强化平等思维，不论地位多高、权力多大，都必须自觉地、无条件地遵规守法，在用权上做到对上对下一个样，对己对人一个样，对内对外一个样，法律面前人人平等。

三是公平正义思维。公平公正是法治的生命线，也是为官之本、用权之要。如果把公权异化为私权，权力就会腐化变质，公平正义就无从谈起。领导干部应该处理好情与法、利与法、权与法的关系，切实做到公正用权、公平处事，不因私利抛公义、不因私谊废公事，坚决反对以权谋私、假公济私。

四是权责统一思维。权力的行使和责任的承担紧密相连，权力是人民赋予的、法律授予的，用权就必须对人民负责、对法律负责。法治不仅是行为之治、也是后果之治。行为者要对其行为的后果承担相应责任，这是法治思维的应有之义。对领导干部而言，必须对其权力行使和职责履行行为承担责任后果。

二、当前领导干部逆法治思维的主要表现及危害

尽管近年来中国在依法治国方面取得了长足的进步，领导干部的法治观念和法律意识有所增强和提高，但人治思维及其领导方式在某些领导干部身上仍根深蒂固。法治思维的培养，不仅需要进行法律知识、法学原理的传授，从正面引导领导干部树立法治思维，更需要矫正很多非法治、反法治的思维方式，从整体上改造领导干部的惯性思维方式。当前，逆法治型思维及领导方式突出表现在以下方面：

（一）权力思维及其危害

2010~2012年某项对县处级领导干部进行法治意识问卷调研②2009年国家社科重大项目《法治政府问题研究》子项目调研。反映，接受调查的领导干部中仅有 67.3%认为，在依法治国的前提下应该树立宪法和法律最高权威，还有比例不小的人（8%）选择“法律的权威不能大于人的权威，尤其不能大于最高领导人的权威”这种人治论的观点。对于权与法的关系，有 39.5%的被调查者认为“法律不管用”，有 5.1%的被调查者认为依法办事只是口号，实际工作中坚持不了；15.5%的被调查者表示会迎合领导意图办事③韦娌：《领导干部法治思维探析》，《桂海论丛》2013年第2 期。。这表明权力思维在部分领导干部中存在。所谓权力思维主要体现在根据权力的大小、官位的大小来确定公权力行使所服务的对象。在这种思维方式之下，作为“上”的领导人权力意志总是得到维护和遵从，作为“下”的公民权利归属遭践踏和漠视。在权力气场中，权力就是中心，一切都得给权力让路，在权力行使中不讲法律规则，没有正义的立足之地。“某些地方官员，是不喜欢讲理的，讲的是权术，讲的是潜规则，讲的是‘你不再闭嘴我就收拾你’。④曹林：《讲理精神的缺失》，《领导文萃》2013年第2 期（下）。”在这种思维定势中，法治只是政治权势的点缀，不能起到对权力的规范约束作用。权力不受法律约束，为所欲为而造成的种种乱象，不只是对相关当事人造成损害，而且破坏了稳定的预期赖以维系的社会秩序，将社会生活置于不确定状态，并在社会公众当中引发了深刻的不信任感⑤梁治平：《法律何为》，广西师范大学出版社2013年版，第412 页。。

（二）关系思维及其危害

关系思维体现在根据关系的亲疏来确定公权力行使所服务的对象。在这种思维模式下，人们习惯于找关系、求熟人、走后门，认人不认法，求人不求法。凡事只要领导发了话，有了领导的条子，就有了尚方宝剑，就能一路“绿灯”畅通无阻，反之如果没有领导的点头、默许、明示，即使有法律规定和授权也无济于事。在这种思维方式下，有法不依、执法不严、违法不究现象屡有出现，严重损害国家法制权威，阻碍群众正常的利益诉求，损害群众合法权益，成为引发群体性事件、影响社会稳定的部分诱因。

（三）法治工具化思维及其危害

我国学界关于“法”概念的传统认识对实践中法治工具主义起了推波助澜的作用，因为根据“法是统治阶级意志的体现”这一论断，人们自然而然地会得出“法是阶级统治的工具”。2008年公务员法律意识调查显示，在“您认为依法治国首要的任务是什么”问题中，26.7%的人认为是依法治官，68.1%的人认为是依法治理社会事务，3.1%的人认为是依法治民，还有2.1%的人不清楚⑥韩大元、洪英、张宇飞：《中国社会变革与公务员法律意识——以公务员法律意识问卷调查的分析为中心》，《河南省政法管理干部学院学报》2009年第2 期。。这说明，“依法治国”以及“依法治省”、“依法治县”、“依法治村”、“依法治水”等话语背后的逻辑还是用法律治理某方面的事务、管理人民。从“谁耽误嘉禾发展一阵子，就让他难受一辈子”的雷人口号，到信奉“没有强拆就没有新中国”的强制、暴力拆迁事件；从用“红头文件”否决生效的司法裁定，到“什么法不法，老子就是法”的强硬态度，可以看到某些领导干部的观念和行为中，法律仅仅是作为手段而已，既可以依照，也可以不依照，依照法律仅仅是为达到特定的政治经济等目的，并非为实现法律的公正性。

无论是根据权力思维、关系思维还是根据工具化思维来决策，公权力行使都会形成一定的“差序格局”——或者，以位高权重者为中心，以平民百姓为外围；或者，以关系亲者为中心，以关系疏远者为外围。权力思维、关系思维和法治工具化思维的叠加效应，支配着当前部分领导干部的行动逻辑。这种行动逻辑的必然结果是社会不公平：位高权重者和关系亲近者必然会优先得到本应公平分配的公共福利。而依法治国的本质应该是将公权力纳入法律的框架，使权力服从于法律，将法治内化于人脑和心灵，即按法律的逻辑与精神来认识、分析和解决问题，树立全社会信仰法律。

三、建立强化领导干部法治思维的综合机制

2014年中组部干部监督局在分析违法犯罪的多名原领导干部反省材料后发现，81.4%的人认为自己犯罪与不懂法有关。其实，大多数领导干部违法犯罪并不是因为不懂法，而是不愿意遵守法律、藐视法律。要破解领导干部这个特殊群体的法治思维以及法治领导方式难题，仅仅依靠领导干部通过自觉自愿来实现以身作则带头具备和运用法治思维和法治方式是不够的，还必须强化领导干部法治思维的倒逼机制建设，积极营造一个有利于领导干部带头具备和运用法治思维、法治方式的良好外部环境。

（一）以培育法律信仰为核心完善领导干部学法制度

全面推进依法治国，提高社会现代化治理水平，学法懂法是领导干部必过的第一关，也是检验领导干部能力与水平的及格线⑦《领导干部要做学法的表率》，《法制日报》2015年2月13日。。而从过去的学法守法用法到党的报告中第一次提出“尊法”，这是从党和国家发展战略的高度，强调了法律信仰的重要性。法律信仰是从内心深处对法律的认同，使法律成为领导干部思想和行为的第一准则。党的十八届四中全会从“法制宣传教育”到“法治宣传教育”，突出了法治理念和法律信仰的培育。然而，作为社会主义法治的精髓和灵魂，社会主义法治理念的形成不可能一蹴而就，而是一个长期“反思”、长期实践的过程。完善领导干部学法制度，使其从过去“不学法”到“我要学”，促进领导干部学法日常化、具体化、形象化、生活化，把对法律的信仰内化为领导干部的精神追求，外化为实际行动。

一是完善党委（党组）中心组学法制度。认知因素，即一定的知识积累，是形成法治思维、提升运用法治方式能力的必要条件。领导干部在认知基础上形成的法律信仰、自愿守法和自觉用法，是法律实现其自身价值最广泛的途径。当前需要领导干部掌握的法律知识还有很多，同时，作为法律知识的传播，还包括传授法的机制、法理知识和法律史观等内容；不仅告知着法律的既定规制，还阐述着“为何如此而非彼”的法理精神，从而在知识普及中增强领导干部对法的认知，形成法的意识，提升法律修养。因此，有必要完善党委（党组）中心组学法制度，把宪法法律列入各级党委（党组）中心组年度学习计划，集体学法每年不少于2 次，促使学法经常化。

二是把法治教育纳入党员、干部教育培训总体规划，强化法治教育的内容和要求。积极推动落实十八届四中全会关于把法律列为各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课的要求，使领导干部定期学法和每训必学法成为干部教育培训“新常态”。

三是建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度。注重“办案说法、以案释法”，按照“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标要求，倡导法官、检察官、行政执法人员、律师等在执法办案、法律服务中广泛开展以案释法和警示教育，使案件审判、行政执法、纠纷调解和法律服务的过程成为向领导干部弘扬法治精神的过程。

四是完善国家工作人员网上学法制度。充分利用全国党员干部现代远程教育系统、中国普法网、共产党员网和其他网络教育培训资源，建设网络学法学校、网络学法课堂，开发标准化的法治教育课程，创新网上学法内容和方式。加强微博、微信、微视、移动客户端等新技术在国家工作人员学法工作中的运用，提高学法质量。

（二）完善领导干部用法制度

法治的过程不仅是倡导规则意识的过程，更是运用规制治理的动态过程。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。依法决策、依法行政是检验领导干部学法用法的“试金石”。

一是健全依法决策机制。在领导干部的诸多职能中，决策是领导的基本职能，决策是领导活动的起点，从一定意义上说，领导过程就是一个不断做出决策和实施决策的过程。长期以来，由于我国一方面缺乏有效的权力运行监督和制约机制，另一方面某些领导干部在做决策和执行时没有依照法律法规规章规定的程序办事，拍脑袋决策，导致决策缺乏法律基础和群众基础，决策失误给国家利益、社会公共利益和公民权益造成重大损失，严重侵犯公民人身权财产权，引发大量重大群体性事件。从法治的整个逻辑顺序上看，目的、权限、程序、内容、手段和结果的合法是其基本要求，这其中，“程序合法”是逻辑重点。领导干部决策要确保决策程序正当，决策的步骤、方式、时限均符合法律法规的规定，并充分听取社会公众的意见和建议，保障社会公众的知情权、参与权、救济权和监督权。为此十八届四中全会报告指出：把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。凡是涉及经济发展、社会稳定、人民生产生活的重大问题，决策前先行学习相关法律法规，运用法治思维和法治方式谋划工作、解决问题，确保决策的合法性。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。

二是完善行政机关负责人出庭应诉制度。新《行政诉讼法》第3 条规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉。主要负责人出庭应诉是尊重法庭的表现，也是尊重法治的表现。其通过应诉既可以对案件本身有全面的了解和把握，也可以对本部门的工作情况有全面的掌握，对下一步领导本部门依法行政产生积极影响。

（三）健全权力运行和监督机制

公权力的制约和监督是法治实践的核心，重中之重应当是，对党政主要领导干部运用权力行为的合法性监督。近年来，一些社会影响重大的事件和案件的发生，其背后多是由于权力寻租在作祟。公权力制约不力，影响的绝不仅仅是公权力自身，而会严重瓦解法治思维的根基，甚至会从根本上颠覆老百姓对法治有效性的信任。健全权力运行和监督机制，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。

一是建立健全领导干部履职权力清单、责任清单、义务清单制度。把握好权力边界。对领导干部的权力边界、责任界限和义务要求进行科学界定，领导干部必须严守权力边界，按照权力清单用权、按照法定界限用权，坚决防止乱作为、滥作为，防止利用权力设租、寻租。

二是健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。经过长期努力，我国已经形成了党内的纪检监督、权力机关（人大）的监督、司法机关的监督、专门（监察、审计、行政复议）监督等多种监督制度并存，共同发挥作用的监督体系框架。当前的任务应该是健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，促进已建立起来的监督体系和监督制度在监督合力和实效上不断增强。

三是完善政务公开制度。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。这是强化对权力制约和监督的重要举措，是对领导干部坚持依法用权、正确行使权力的重要要求。各级领导干部必须习惯于在“聚光灯”下行使权力，习惯于在“放大镜”下开展工作，自觉接受社会各方面的监督，坚决克服设障逃避监督的行为，坚决防止人为暗箱操作的现象，确保权力在阳光下运行。

（四）以法治素养作为衡量干部德才的重要内容

2012年习近平总书记在主持中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时指出：“各级领导干部要带头依法办事、带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”只有将“法治状况”引入领导干部绩效考核和选拔任用标准之中，形成一种领导干部全新的考核机制，才有可能能让法治思维成为领导干部主动、自觉的惯性思维方式。

一是完善领导干部绩效考核机制，把领导干部尊法学法守法用法情况纳入党委政府绩效考核体系，作为依法行政示范单位创建和精神文明创建的重要内容，增加领导干部学法用法情况在文明城市、文明行业创建考评体系中的分值权重，并且占有较大比重，用一些具体量化、可操作、可测量的指标来评价政府的工作和考核领导干部的工作实绩。并将考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，对法治建设不力、法治工作滞后的追究相关责任。

二是完善干部选拔任用制度。各级组织部门对拟提拔任用干部进行考察时，应把尊法学法守法用法情况列为考察内容，听取各方面意见，查阅相关记录，考察其掌握与工作相关法律知识和运用法治思维依法办事的情况，在相同条件下优先提拔任用法治素养好、依法办事能力强的干部。

（五）强化决策问责和纠错机制

2009年中办、国办出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，但在一些地方问责制并没有真正落实到位。为此，尽快建立健全决策问责和纠错机制，对于领导干部运用法治思维和法治方式尤为必要和迫切。

一是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

二是建立领导干部干预司法记录、责任追究制度。四中全会《决定》明确提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，这是保证领导干部秉公用权、保证司法公正的重要制度。针对领导干部干预司法、影响司法公正问题，2015年3月中办、国办印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委同时印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。这两个规定相互衔接配套，共同构筑起抵御权力干扰公正司法的制度防火墙。

三是严格执行《行政监察法》《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，坚持有错必纠、有责必问。