从住房政策变迁看我国公平效率观的演进

〔摘要〕新中国成立以来，住房政策经历了从实物福利分房到住房市场化改革，再到加强对房地产市场的宏观调控和推进住房保障体系的变迁。这种变迁反映了我国公平效率观从“以公平促效率”到“效率优先、兼顾公平”再到“公平与效率并重”的演进。住房政策的不断调整反映了我国在处理公平与效率关系上的与时俱进，即公平与效率是相辅相成、互为条件的，现阶段应坚持以人为本，以解决好民生问题为重点，努力实现对效率与公平的双重追求。

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009- 1203（2015）05- 0066- 05

〔收稿日期〕2015-09-02

〔作者简介〕

胡　莹（1980-），女，湖南澧县人，中山大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，法学博士。

田　曦（1992-），女，湖北巴东人，中山大学马克思主义学院硕士研究生。

古往今来，百姓安居乐业一直是仁人志士们共同的社会理想，更是社会主义制度的应有之义。党的十八大报告在强调民生问题时，指出要为人民谋利，为人民解忧，“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展” 〔1〕。住房问题既是经济问题，又是社会问题。作为经济政策，住房政策追求的首要目标是效率；作为社会政策，住房政策关乎民生，是我国全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会的头等大事。因此，住房政策承担着促进效率提升和推进社会公平的双重任务，而公平与效率的关系问题是每个国家必须面对和解决的重大理论课题和实践难题。新中国成立以来，随着经济社会发展的具体态势的变化，住房政策的偏重也有所不同，这反映了我国公平效率观的不断演进。本文选取住房政策作为分析处理公平与效率关系的实证材料，试图探讨新中国成立以来我国公平效率观的演进。

一、实物福利分房：以公平促效率

新中国成立初期，我国实行的是以国家和企事业单位统包、低租金为特点的实物福利分房制度，这是单一的生产资料公有制和高度集中的计划经济的产物。“第一个五年计划期间，国家对职工住宅基建投资四十四亿元，建设职工住宅共约八千万平方米……根据国家统计局一九五六年职工家庭收支调查，住公房的职工平均每户每月负担房租二点一元，占家庭收入的百分之二点四，占本人的工资百分之三点二。国家收回的租金，一般只达应收租金的三分之一到二分之一左右” 〔2〕。这种由国家出资建设、对职工实行低租金福利分房的住房制度在解放初期的特定历史条件下发挥了无可替代的重要作用，比较好地满足了当时城镇居民的基本住房需求，保障了城镇居民的基本生活，带有福利性质的住房制度体现了结果公平的原则。

从当时的住房政策可以看出，我国在相当长的一段时间内，公平效率观主要是“以公平促效率”。改革开放以前，我国收入差距相对较小，是一个均等化程度较高的社会，这与当时单一的生产资料公有制、国家运用行政命令推进工业化并实现经济赶超的目标等因素直接相关。毛泽东同志极度重视结果公平，他认为资本主义私有制是不公平的根源所在，因此社会主义的公平本质不能允许私有制的存在。在他看来，社会主义公有制有利于提高劳动者的生产积极性，也可以促进社会生产力的提高。他始终认为，与资本主义制度相比，社会主义制度不仅有效率，而且能有效防止出现新的两极分化和贫富对立。

随着社会主义建设的发展，我国对社会主义公平的理解开始显现出更多的理想化色彩，同时表现出一种“大跃进”式的效率思想。“大跃进”运动发起以后，毛泽东一度认为找到了快速发展生产力的有效办法，以为效率问题基本解决了。在这种情况下，他对公平问题给予了更多的关注，反复强调要逐步取消私有制，大办公共食堂，实行基本生活用品大体平均的供给制度，并将之看成是共产主义因素的萌芽。在毛泽东晚年，建立的是一种“一大二公三纯四统五空”的公有制结构，实行的是“国家计划统一调控经济的计划经济体制和几乎完全平均主义的分配体制” 〔3〕。应当看到，在当时的历史条件下，对结果公平的高度重视有一定的合理性，体现了社会主义制度的优越性，得到了人民群众的大力拥护，但同时也助长了平均主义。分房以工龄、厂龄和家庭人口为主要标准，而不是按劳分配，无法发挥市场在住房的投资、分配、流通和消费领域的调节功能，因而效率较低。而且过低的房租无法做到“以租养房”，难以实现住房建设良性循环发展。

二、住房商品化和市场化：效率优先，兼顾公平

改革开放初期，就我国当时的历史条件而言，首先要解放和发展生产力，提高效率。在如何解放生产力、发展生产力的问题上，邓小平同志认为必须改革，改革是提高效率的重要途径。我国城市住房改革与经济改革的历史同步，改革逻辑一致。1978年以后邓小平关于住房改革的一系列谈话成为我国住房改革的起点。1978年9月，邓小平在谈到“解决住房问题能不能路子宽些”时，认为可以采取“允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小” 〔4〕。他又于1980年4月进一步明确指出，建筑业是我国的重要产业部门，在增加国家收入、增加积累方面有重要作用，“在长期规划中必须把它放在重要位置” 〔5〕。从此，我国城镇住房制度改革拉开了序幕。1988年1月，第一次全国住房制度改革工作会议召开，国务院印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，决定从1988年开始用三五年时间分期分批地实行住房制度改革。这一方案的出台标志着我国全面住房改革的开始，标志着住房制度改革从试点开始向所有城市全面推进。但1988年的房改方案在颁布后的几年里并未得到有效执行，直到1991年6月，国务院下发的《关于积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》才打破了这一停滞局面。该文件强调住房制度改革是经济体制改革的重要组成部分，也是人民群众十分关注的重大现实问题，实施住房制度改革的根本目的是为了缓解居民住房的困难，不断改善住房条件，正确引导消费，逐步实现住房商品化，发展房地产业。根据这一通知的要求，1991年10月召开的第二次全国房改会议确立了租、售、建并举，以提租为侧重点的原则，并形成了《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》。《意见》指出按照社会主义有计划商品经济的要求，住房制度改革将从改革公房低租金制度着手，“将现行公房的实物福利公配制度逐步转变为货币工资分配制度，由住户通过商品交换取得住房的所有权或使用权，使住房这种特殊商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环” 〔6〕。《意见》将住房商品化摆在了住房制度改革目标的首位，旨在提升住房投资的经济效益，突出住房制度改革的市场化取向，可见，这个时期住房制度改革体现了“效率优先，兼顾公平”的思想。

实践表明，市场作用发挥比较充分的地方，经济活力较强，效率也较高。住房制度改革对城市住房的建设、分配和管理产生了重要的影响，并显著改善了居民的居住条件。从1980年到1990年，城镇人均住房面积由3.9平方米增加到7.1平方米，“八五”期间，城镇人均住房面积由6.7平方米提高到7.9平方米 〔7〕。城镇住房制度改革在很大程度上推进了住房的商品化进程，使住房市场供应和政府保障相结合的制度框架得以初步建立。不容忽视的是这个时期事实上存在着住房制度“双轨制”，即相当一部分企事业单位依旧在实行传统的实物住房分配制度。“双轨制”对效率的实现和提高在一定程度上产生了负面影响。总的来看，对比住房市场供给方面的政策而言，1978年至1997年间我国关于保障型住房方面的政策规定较为笼统，政策力度相对较弱，这也反映出这一时期“效率优先，兼顾公平”的理念占居主导地位。

三、完善住房保障制度和规范房地产业：公平与效率并重

传统福利分房制度只体现了有限的社会公平，后来的住房制度改革并没有很好地解决福利分房的有限公平问题，而是更多地着眼于如何增加住房的供应量，提升住房建设的效率。于是，在引入市场因素、资本因素以后，因住房改革而导致的利益分化现象日益明显，住房商品化在刺激经济增长、提升经济效益的同时，也造成广大中低收入家庭的住房困难。在这种形势下，国家开始将住房政策调整重点放到对房地产市场进行有效的宏观调控上，进一步健全和完善住房保障制度，整顿并不断规范房地产业，此举有利于经济增长更具持续性，可以更有质量地实现效率。2003年8月，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》既肯定了以住宅为主的房地产市场的发展，认为其在拉动经济增长、提高人民生活水平方面发挥了重要作用，也指出当前房地产市场存在的一些问题，如服务体系仍不健全，住房消费有待拓展，房地产市场不平衡，“一些地区住房供求的结构性矛盾较为突出，房地产价格和投资增长过快”，“房地产开发和交易行为不够规范，对房地产市场的监管和调控有待完善” 〔8〕。

近年来，我国以房地产业拉动经济增长的思路正在逐步转变。在上海，房地产增加值占全市GDP比重从2008年至2012年分别为6.7%、8.2%、5.8%、5.3%、5.4%。同时，房地产业对全市经济增长的贡献率也从2009年的20.4%降至2012年的3.3%，回落明显 〔9〕。这意味着政府对“土地财政”的依赖性在逐渐减弱，对自身所承担的住房责任日渐明晰，即建立一个针对低收入群体的保障体系，使“居者有其屋”，提供一个使供求能够基本平衡的住房市场体系。2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》指出，要把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭 〔10〕。该文件标志着我国的保障性住房体系取得了实质性进展。随后，一系列关于廉租住房和经济适用住房管理方面的具体执行性文件相继印发。2008年12月出台的《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》强调，要加大保障性住房建设力度，争取用3年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区的改造问题 〔11〕。该文件标志着我国进一步加大保障性住房建设力度。

2010年2月温家宝在《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》的讲话中指出，从2009年开始，计划用3年时间解决750万户城市低收入住房困难家庭、240万户林区垦区煤矿等棚户区居民的住房问题 〔12〕。完善保障性住房体系是社会公平的重要体现，但如果缺乏效率也难以实现。2010年5月，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》鼓励民间资本积极参与政策性住房建设。该文件指出应“支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策” 〔13〕。这一做法有助于提升保障性住房建设的效率。

2010年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出，要强化各级政府职责，加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区改造，发展公共租赁住房，增加中低收入居民住房供给。加强市场监管，规范房地产市场秩序，抑制投机需求，促进房地产业平稳健康发展 〔14〕。从“十二五”规划中可以看出，政府的职责在于规范房地产市场秩序和完善保障性住房体系和制度，政府应该做社会公平的护卫者。2011年1月，国务院便出台了《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》。“十二五”规划纲要确定，未来五年建设保障性住房、棚户区改造住房3 600万套，其中2011年开工建设1 000万套。2011年4月，李克强在《大规模实施保障性安居工程逐步完善住房政策和供应体系》一文中还特别关注了“夹心层”群体的住房问题。部分低收入和中等偏下收入“夹心层”群体既不住在棚户区，也不符合申请廉租住房条件，更没有能力通过市场购房改善居住条件。因此，解决这部分群体的基本住房问题，是一个亟需破解的重要课题。文章还指出，如果保障“落了空”，不该保障的“搭便车”，就会事与愿违，甚至造成新的不公和社会矛盾 〔15〕。住房建设部2013年12月6日联合财政部、发改委发布通知称，2014年起各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行。目前，共有产权住房试点已经开始在北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石这6个城市推进。发展共有产权住房是通过共有产权方式明确产权人和政府间的产权比例关系，依据产权比例关系确定上市交易的分配比例，目的就是遏制在购置型的保障房里的牟利空间。发展共有产权住房，必须遵循公平和公正的基本原则，避免政策沦为部分人的福利工具，这样才能真正呵护好制度的善意，既解决部分人的住房问题，又在一定程度上抑制房价的上扬。

上述完善住房保障制度和规范房地产业的做法，反映了我国对社会公平问题的高度重视，即坚持公平与效率并重。党的十七大报告首次强调在初次分配中体现公平，意在遏制近年收入分配状况恶化、贫富差距不断扩大的趋势。党的十八大进一步提出初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。我国在坚持住房商品化改革的基本方向的同时，与20世纪90年代相比，更加注重对房地产市场的宏观调控，注重发展和完善保障性住房体系，关于加强房地产市场的宏观调控、解决中低收入家庭的住房问题方面的政策性文件明显增多。

四、住房政策的调整反映出公平效率观的演进

新中国成立以来，住房政策演变经历了三个阶段，即从实物福利分房制度到住房市场化改革，再到加强对房地产市场的宏观调控和推进住房保障体系；措施从单一到全面，再到更加完善；从对结果均等的单一追求，到侧重效率，再到经济社会协调发展，这些变化体现了我国住房政策对效率与公平的双重追求。

首先，住房政策的不断调整反映出我国在探求正确处理公平与效率关系上的与时俱进。恩格斯认为：“在道德上是公平的甚至在法律上是公平的，而从社会上看来很可能是很不公平的。” 〔16〕习近平同志也指出，社会公平正义的实现由多种因素所决定，其中，经济社会发展水平是最主要的因素。“在不同发展水平上，在不同历史时期，不同思想认识的人，不同阶层的人，对社会公平正义的认识和诉求也会不同” 〔17〕。社会公平的实现是一个动态的、历史的过程，对公平与效率的关系探索也应当随时代发展不断进步。在新中国成立初期，充分发挥社会主义的优越性，维护新制度的基本稳定，激发广大群众建设新中国的热情与干劲，是摆在首位的任务。当时我国的住房政策重在保障社会公平的实现，因此由国家和企事业单位统包、对职工进行实物分配、低租金供职工使用的实物福利分房制度的实施有其客观的历史必然性。但是，长此以往，过低的房租不能实现“以租养房”，难以使住房建设实现良性循环发展。由于分房以工龄、厂龄和家庭人口为主要标准，而不是按劳分配，不能真正调动职工的积极性，因而效率较低。这就要求改革住房政策，首要任务是解决住房建设的效率问题。改革开放后，市场因素的进入使得整个住房产业得以发展，催生了房地产市场和众多房产商，住房经济的发展使得民众的住房状况得以改善，从而提高了生活水平，但同时也带来了一系列问题，住房的经济发展功能被过度开发，特别是近些年房价节节攀高，住房难已成为社会难题之一，搞好住房保障也就成为摆在政府面前的一项很重要的民生工作。此时，在促进效率提升的前提下“更加注重社会公平”成为住房政策承担的首要任务。

其次，住房政策的不断调整揭示出公平与效率是相辅相成、互为条件的。一方面，效率是公平的内在要求，是公平得以实现的物质基础，没有效率，也就没有真正的公平。另一方面，公平是效率的推动力，公平可以促进效率的提高，因为在影响效率的诸因素中，人是最关键的因素，人的才智、积极性、主动性和创造性在很大程度上来自于社会的公平机制。同时，公平与效率也存在着一定的矛盾。某一时期，如果宏观调控过多地向结果公平倾斜就会牺牲效率；但如果过分向效率倾斜，社会稳定便受到威胁，效率也就无从谈起。前者使一部分生产要素的价值无法实现，劳动力与资本在市场上的活力自然下降，最终会降低效率；后者会扩大社会成员间的收入差距，出现结果上的苦乐不均，最终影响社会稳定以及效率的持续提高。所以，在当前社会主义市场经济条件下，公平与效率的关系被赋予了新的时代意义，要求“公平与效率并重”。目前我国在公平与效率权衡和选择上的最大难点在于：落后的生产力水平及由此而展开的市场经济改革迫使我们必须重视效率、重视规则公平，但是过去我们的公平观念是以收入均等为前提的。在传统经济向现代经济转变的过程中，必然引起各领域间不同价值标准的矛盾和冲突。这就要求我们转变传统的公平观念，将收入均等的公平观和机会均等的公平观结合起来。对处于社会转型的“黄金发展期”和“矛盾凸显期”的中国而言，研究公平与效率的关系，对形成适合当代中国的公平效率观具有重要现实意义。

再次，住房政策的不断调整凸显出在探求正确处理公平与效率关系的过程中以人为本、解决好民生问题的重要性。习近平同志认为在促进社会公平正义上，应该“从最广大人民根本利益出发，多从社会发展水平、从社会大局、从全体人民的角度看待和处理这个问题” 〔17〕。住房属于特殊商品，既有一般商品的经济属性，又有一般商品不具有的社会性和政策性。作为一种社会政策，住房政策是关乎民生的重要政策，属于社会保障政策的一部分，是体现以人为本、落实科学发展观的重要内容。包括住房保障在内的社会保障就其本质而言，是为了满足人民需要，为了促进社会公平，最终能够正确反映和兼顾不同地区、不同部门、不同方面群众的利益。在促进经济发展的同时，要“把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全

On Evolution of Value of Equityand Efficiencyfrom Viewof Change of Housing Policy

HUYing，TIANXi

（Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，China）

Abstract：Since the foundation of PRC，the housing policy has changed many times，from welfare- oriented public hosing distribution system to housing commercialization reform，then from macro- control of real estate market to promotion of housing guarantee system.The changes report the evolution of value of equity and efficiency in China from“promotion of efficiency with equity”to“giving priority to efficiency with due consideration to equity”and to “balancing efficiency and equity”.The adjustment of housing policy reflects that our nation deal with the relationship between equityand efficiencykeepingpace with the times，which shows us that equityand efficiencysupplement with each other，and we should insist“people first”，focus on the people’s livelihood，and try to purse both equity and efficiency.

Keywords：value ofequityand efficiency；welfare- oriented public hosingdistribution system；housingcommercialization；housingguarantee system

责任编辑梁华林

体人民朝着共同富裕的方向稳步前进” 〔18〕。