推进新型城镇化应充分尊重农民意愿

〔摘要〕城镇化发展与农民利益息息相关，推进新型城镇化必须充分尊重农民意愿，对其是否愿意进城、想进哪类城市、为什么要进城、影响进城的主要因素等进行深入分析。应在尊重农民进城意愿的基础上多措并举，如转变城镇化思路、分类制定城镇化政策、全面放开城镇户籍准入、深化农村产权制度改革、实行城镇住房建设管理制度改革、完善城镇公共服务功能等，以推动新型城镇化的健康发展。

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009- 1203（2015）05- 0061- 05

〔收稿日期〕2015-08-12

〔作者简介〕夏正智（1970-），男，山东聊城人，中共聊城市委党校经济管理教研室副教授。

城镇化是非农产业向城镇集中、农业劳动力向非农产业转移、农村人口向城镇迁移的经济社会变迁过程。城镇化发展事关国家经济社会发展大局，更与农民利益息息相关，其政策是否符合农民利益、是否能够满足农民意愿、是否能够得到农民的支持和配合，直接关系到城镇化目标能否顺利实现。因此，推进新型城镇化必须充分了解和尊重农民意愿，并根据农民意愿改革相关制度体制，制定相关政策。

一、农民意愿对推进新型城镇化建设的影响

（一）新型城镇化与农民利益息息相关

城镇化发展本身就是农民从农业向非农产业转移、从农村向城镇迁移的过程。脱离农业、走出农村，迁移到城镇从事非农产业工作，在城镇定居生活，这是农民的向往和期盼，同时也是农民利益发生变动的过程。农民进入城镇工作和生活必然要在某种程度上放弃农业、离开农村，而这种放弃和离开就形成了城镇化的机会成本。虽然农民头脑中没有机会成本的概念，但他们知道，只有进城的新增收益大于进城的机会成本，他们才会自愿选择离开农业和农村而迁移到城镇工作生活。由于不同地区、不同性别、不同年龄、不同经历、不同受教育程度、不同生产生活能力、不同生产生活条件等客观差异的存在，不同农民的进城新增收益和进城机会成本不同，他们进城所获得的净收益也存在明显差别。净收益越高，进城意愿越强；净收益越低，进城意愿越弱。有些农民进城得到的是负收益（即净损失），他们会选择留在农村，甚至拒斥进城。可见，城镇化与农民利益息息相关，推进新型城镇化必须充分考虑农民的利益得失，尽可能实现农民进城净收益最大化，从而争取更多的农民积极主动地融入城镇化进程。同时，要充分考虑农民之间各种经济生活状况的差别，了解和尊重他们的意愿，允许那些想要留在农村的农民继续留在农村。

（二）农民进城意愿的强烈程度直接影响到新型城镇化的进展程度

农民进城意愿越强烈，政府推动城镇化的工作越容易开展，城镇化进展速度也越快。从总体上说，由于城乡差别的存在，农民是愿意进城的。但是，农民自身情况不同、制度体制改革的程度不同、城镇化政策给农民带来的利益优惠程度不同，农民进城意愿的强烈程度也就不同。因此，推进新型城镇化必须要做的工作就是充分了解农民进城的现实意愿、认真研究农民对城镇化政策的期盼、客观评估城镇化政策制定出台后农民进城意愿可能发生的变化，并根据这些调查研究和分析评估的结果制定符合农民进城意愿的城镇化政策。

（三）忽视农民意愿推进城镇化后果严重、教训深刻

长期以来，我国制定城镇化政策更多地是从国家现代化发展的整体层面、城市发展的要求和政府自身工作的需要出发，过多考虑城镇化对城镇居民的不利影响，却忽视了对农民现有财产权益的有效保护。这种城镇化政策的结果是：我国城镇化水平大大滞后于工业化、非农化的发展，土地城镇化而不是人口城镇化成为城镇化的中心内容，同时行政性强制征地拆迁不断，干群矛盾冲突加剧，群体性事件和恶性事件频发，社会稳定性遭遇前所未有的考验。中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》指出，近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起，2012年的情况也不容乐观。群体性事件的形成原因，以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主。征地拆迁引发的群体性事件占一半左右，环境污染和劳动争议引发的群体性事件占30%左右，其他社会矛盾引发的群体性事件占20%左右 〔1〕。这种情况足以说明，忽视农民意愿的城镇化不仅难以实现新型城镇化建设目标，而且由其导致的后果非常严重、教训非常深刻。

二、农民进城意愿分析

随着新型城镇化工作的持续推进，中央和地方很多政府部门、研究机构、高等院校对农民进城意愿进行了调查，这些调查报告深刻反映出农民进城意愿的现实情况和农民进城的迫切要求，是我们进行新型城镇化制度体制配套改革和制定新型城镇化政策的有力依据。现以2013年9月安徽省农委综合处对全省农村固定观察点425户1 785位农民的进城落户意愿调查分析报告、2013年6月河南省焦作市对全市6县市农民进城意愿的调查分析报告和2013年7月重庆市江津区农业委员会农经站罗振华对江津区农村固定观察点50户农民进城意愿的调查分析报告为依据，结合国家统计局发布的年度农民工流向监测报告，对农民进城意愿进行全面细致的分析研究。

（一）农民进城落户的意愿度

按照安徽农委的调查，在被调查的1 785人中，希望进城落户的有805人，占45.1%；不愿进城落户的有814人，占45.6%。愿意进城落户和不愿意进城落户的人数基本对等 〔2〕。据河南焦作市的调查，在集体资产收益分配权不变、以建筑成本价购房居住的前提下，有56.9%的农户愿意到城市生活 〔3〕。据重庆江津农委对50户农村居民的调查：如果可以无条件进城落户，并且能够在社会保障和公共服务等方面享受与城镇居民同等的待遇，是否愿意进城落户？50户调查户全部愿意进城落户，占总户数的100.0%。如果在农村也能享受与城镇居民在社会保障和公共服务等方面的同等待遇，是否愿意进城落户？50户调查户全部愿意进城落户，占总户数的100.0% 〔4〕。

根据三地的调查，在现行政策不变的前提下，农民进城落户的愿望并不强烈，但在政策出现变化的情况下，农民进城落户的意愿会有所增强。如果无条件进城落户并全面保留农民在农村的现有利益，则农民进城落户的意愿会大幅增加。

（二）农民想落户的城市类型

按照安徽农委的调查，在346个有进城意愿的农户中，愿意进县城的有122户，占35.3%；愿意进地级市的有97户，占28%；愿意进省会等大城市的有104户，占30.1%；希望进周边乡镇的有23户，仅占6.6% 〔2〕。这与农民工的流向是一致的。据国家统计局2014年5月发布的2013年农民工流向监测调查报告，在16 610万人的外出农民工中，8.5%流入直辖市，22.0%流入省会城市，33.4%流入地级市（包括副省级），35.7%流入小城镇（其中包括县城和乡镇），其他情况占0.4% 〔5〕。而据2012年农民工流向监测调查报告，外出农民工在直辖市务工的占10%，在省会城市务工的占20.1%，在地级市务工的占34.9%，在县级市务工的占23.6% 〔6〕。2012年在县级以上城市务工的外出农民工占所有外出农民工的比重达到88.6%。按照类似比例，2013年在乡镇级小城镇务工的外出农民工比例只占10%左右。

由此可见，农民进城最倾向于地级以上城市，其次是县级城市，进入小城镇务工定居的意愿最差。

（三）愿意进城的人群

根据焦作市的调查，18岁至30岁、31岁至40岁、41岁至60岁、60岁以上的农民愿意进城居住的比例分别是71.6%、58.3%、40%、19.7%。文盲、小学、初中、高中或中专、大专及以上文化程度的农村居民中分别有20.8%、27.3%、55.1%、64.5%、85.9%表示愿意进城居住。家庭年收入在1万元以下、1万元至3万元、3万元至5万元、5万元至10万元、10万元以上的农民进城意愿分别是34.4%、49.7%、61.6%、73%、83.6%。家庭人均承包地在0.5亩以下农民愿意进城比例为66.8%，0.5亩至1亩的为63.1%，1亩以上的为48.7%。按土地经营情况分析，自种并承租有他人土地的农民愿意进城比例为52.3%，承包地自种的为56.4%，部分流转的为55.1%，全部流转的为82.3%。务农、间歇性打工、经商、常年务工的农民中，分别有43.7%、48.2%、70.5%、71.2%愿意进城居住，经常外出打工或经商农民更愿意进城。城市定居户、临时城市居住户、农村定居户、农村留守户中愿意进城的比例分别为91.7%、80.8%、52.9%、44% 〔3〕。

以上数据说明，年纪轻、文化程度高、收入高、承包土地少、转移就业稳定、享受过城市生活的农民更愿意进城。

（四）农民想进城的原因

安徽省农委的调查显示，愿意进城落户的805位农民，基本上具有初中以上文化程度，有过城镇工作生活经历，掌握信息多，接受能力强，收入高于普通农户，“城镇落户”对他们有较强的吸引力。一是出于对子女教育的长远考虑，希望子女能接受更好的教育，将来从事更好的职业，彻底改变“面朝黄土背朝天”的命运，这种情况占27.3%。二是常年在城市生活的农民工和农村大中专毕业生，适应了城市的生活节奏和工作环境，认为在城市定居有利于个人发展，这种情况占25.1%。三是认为进城更方便就业和创业，打工赚钱机会多，比在农村种地收入高，这种情况占18.9%。四是认为城市医疗条件完备，看病方便，这种情况占17.3%。五是认为城市文化娱乐生活丰富多彩，能提高生活品质，这种情况占11.4% 〔2〕。

河南焦作市的调查显示，农民愿意进城居住的主要原因：一是让子女接受更好的教育。45.1%的农民愿意进城居住的原因是子女就学。二是增加收入。有36.2%的农民愿意进城的原因是更方便打工和经商。三是改善居住环境。有31.8%的农民希望通过进城居住改善目前的生活环境。四是享受更好的社会服务。有23.6%的农民愿意进城的原因是能享受更好的医疗、养老及其他社会服务和社会保障 〔3〕。

两地数据均表明，城市教育优势对农民最具有吸引力，其次是就业和创业的发展机会，改善居住环境和享受城市福利保障对农民进城也具有一定的吸引力。

（五）影响农民进城的主要因素

按照安徽省农委的调查，农民普遍存在“九怕”，按比例大小依次为：怕买不起房，占45.2%；怕不适应城市生活，占34.6%；怕离开故土，占34.1%；怕失去承包地，占32.5%；怕找不到工作，占25.9%；怕失去宅基地，占22.4%；怕城市生活成本高，占19.3%；怕意想不到的情况，占6.1%；怕失去集体分红，占1.9% 〔2〕。河南焦作市的调查显示，影响农民进城居住的制约因素：一是房价高。72.3%的农户认为城市房价太高，买不起房。二是生活费用高。46.5%的农民认为进城居住生活费用会提高。三是就业困难。有34.6%的农民认为进城后就业困难。四是生活不习惯。26.5%的农民因为担心到城市生活不适应而不愿意进城居住。还有部分农民刚刚建了新房，对居住环境相对满意，暂时不愿意进城居住 〔3〕。重庆江津的调查显示：农民不想进城落户的主要原因一是怕失去承包地；二是怕城里生活成本高；三是怕失去宅基地；四是怕买不起房；五是怕找不到工作 〔4〕。

从以上调查结果可以看出，农民不愿进城的因素中，最主要的是城市房价过高、怕失去农村现有权益（即土地承包权、宅基地使用权和集体经济收益分配权）、怕城市生活成本高、怕找不到合适的工作。

对于获得经济补偿的情况下，农民是否愿意放弃农村现有权益的问题，重庆江津区农委的调查问卷中设计了这样一个题目，即“如果给予经济补偿且价格合适，是否可以考虑放弃承包地经营权，能接受的承包地最低补偿标准（元/亩）是多少？”调查结果显示，50户中，接受4万元/亩至5万元/亩标准的农户数最多，有36户，占总户数的72.0%。对于“如果给予经济补偿，是否愿意放弃宅基地进城落户？”有45户不会放弃，占总户数的90.0%。对于“如果给予合理的经济补偿，是否愿意放弃集体分红进城落户？”有44户选择不愿意，占总户数的88% 〔4〕。由此可见，农民在现有三项权益上的持有态度是不同的，农村承包土地只要价格合适，农民的放弃意愿很强，对农村宅基地使用权则比较坚持，而对放弃农村集体经济收益权则因情况不同意愿差别很大。

三、以农民进城意愿为基础推进新型城镇化建设

党的十八届三中全会的召开为推进新型城镇化打开了制度改革的大门，2013年中央城镇化工作会议的召开为新型城镇化发展提供了指引，国家新型城镇化规划（2014- 2030）的出台为新型城镇化制定了具体的实施方略，但这些改革及在其指引下制定的政策依然存在众多缺陷，尤其是与农民进城意愿之间还存在着较大的差距。因此，有必要继续深化制度体制改革，进一步修订新型城镇化政策，以农民进城意愿和农民工现实流向为基础深化和健全新型城镇化的制度体制机制。

（一）改变城镇化思路，以大中城市和异地城镇化为重点推进新型城镇化建设

从农民意愿和农民工流向来看，农民更愿意进入大中城市工作和生活，跨省跨地区流动是农民工流动的突出特点。而且，以大中城市为中心、以异地城镇化为特征完成城镇化是世界城市化的普遍规律。我国城镇化进程虽然有自身的特点，但也不能违背世界城市化的规律，逆城市化规律而行，因此，我国新型城镇化必须以大中城市为中心、以异地城镇化为重点推进。在城镇化布局上，要以大中城市为重点，主动放开大中城市的人口准入，重点建设以大中城市为核心的城市群，同时兼顾中西部地区城市群建设。在推进措施上，要积极推进异地城镇化，适当兼顾就地城镇化。特别是不能以小城镇为重点、以就地城镇化为核心推进城镇化，否则，新型城镇化不仅不能顺利达到预期目标，反而会费工费力甚至成为城镇化发展的政策障碍。

（二）分类制定城镇化政策，有序引导城镇化发展

城镇化是自然社会发展的客观历程，是人类社会伴随生产力水平提高和科技发展进程的历史过程。城镇化不会一蹴而就，也不会停滞不前。推进城镇化关键是因势利导、顺势而为。

由于历史原因和经济社会发展不平衡，各地农民情况千差万别，对城镇生活的向往和适应能力也明显不同。调查数据显示，年纪轻、文化程度高、收入高、承包土地少、转移就业稳定、享受过城市生活的农民更愿意进城。那么，推进城镇化就应该以吸引这些进城务工、生活的农民工群体为重点，并不失时机地创造条件让更多农民能够提高科技文化素质、体验城镇生活的便利，从而增强进城落户意愿。但是，对于有些文化素质严重偏低、年龄偏大、思想观念过于保守的农民，我们也不能在违背农民意愿的情况下强行推进城镇化，那样会给他们的工作和生活造成新的困难。这就需要分类制定城镇化政策，有序引导农民进城，同时还需要有足够的耐心、花费较长的时间、付出更多的努力为不愿进城的农民解决难题。

（三）全面放开城镇户籍准入，实现城乡居民在全国范围内的自由流动

调查数据显示，单纯放开县城及其以下小城镇的户籍准入，对于农民户籍进城，实现常住人口城镇化与户籍人口城镇化的一致没有现实意义。农民最希望进入的城市是地级以上大中城市，希望进入县城的只有20%，希望进入县城以下小城镇的只有10%。如果继续对进入地级以上大中城市设置各类门槛，则意味着农民进不进城无所谓，户籍迁移的意愿极为低下，户籍与居住地分离的状况不可能有明显改观。以居住证为依据对进城农民进行管理则人为地重新设置了城乡户籍差别，为农民进城增加了制度障碍。而且，在市场机制不断完善的情况下，城乡居民流动和城市之间的居民流动将成为常态，居住证会成为居民流动的新的制度障碍。因此，应积极进行户籍制度改革，剥离户籍所承载的过多的社会职能，以互联网技术为基础建立常住人口变更登记制度，实现户籍人口在全国范围内的自由迁移和自主定居。

（四）深化农村产权制度改革，全面实现农村土地房屋及集体经济产权交易的市场化

现行农村土地房屋及集体经济产权制度已成为农民脱离农业、脱离农村的关键性制度障碍。如果没有农村产权制度的全面改革，农民不会自愿脱离农业和农村，而大量农民滞留于农业和农村，必然会使我国城镇化进程全面受阻，农业现代化目标也将难以实现。因此，必须以前所未有的勇气对农村产权制度特别是农村土地产权制度、农村房屋产权制度、农村集体经济产权制度进行全面系统的改革。

深化农村集体产权制度改革可以有三条途径：一是虚置农村土地集体所有权，做实农村土地使用权。全面赋予农民农村农用土地、建设用地和宅基地的永久性使用权，实现农村所有土地在用途管制下的可自主使用、自主继承和自由交易。在此情况下，农民可通过市场自由交易的方式获取土地使用权、宅基地使用权和集体经济收益权转让的合理化收益，从而脱离农业和农村；城镇居民和企业可通过市场自由交易平等地进入农业和农村，从而实现城乡资源要素的市场化流动和合理配置。二是做实农村集体土地所有权。在收回农用土地承包经营权、建设用地经营使用权的基础上，对农村集体所有的土地、房屋、企业全面进行清产核资，然后进行资产量化和集体经济股份制改革，农村集体经济组织统一管理和经营集体所有土地和资产，农民集体经济股份可收益、继承和转让，农民以集体经济股份数额和比重参与集体经济的经营和管理。三是按照党的十八届三中全会精神，明确农村土地的集体所有权、稳定农户的土地承包权、放活农村土地经营权，实现农村土地经营权在用途管制前提下的全面可自由交易。同时，实现农村集体建设用地和城镇国有建设用地“同地、同权、同价”交易；积极探索和推进农村宅基地使用权的市场化交易；量化集体经济股份，实现集体经济股份的自由交易。在这三条途径中，第一条适用于多数农村，最有利于城镇化发展和实现农业现代化，但存在思想观念和法律方面的障碍，需要进行教育引导和修改法律。第二条适用于集体经济发达的少数农村，多数地方不适用。第三条是现行政策提倡和允许的改革，但带有明显的过渡性质，城乡资源交换难以实现完全的市场化，难以操作且容易发生制度扭曲。但无论通过哪种方式进行农村产权制度改革，关键都是要实现农村土地、房屋、集体经济权利的明晰化、可交易化，使农民的三项权益（土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权）得到切实保障，使农民能够通过市场化交易在土地、房屋、集体财产等方面的权益得到合理补偿的前提下自觉自愿地退出农业和农村，从而实现农民向非农产业的转移、农村人口向城镇的集中、农村土地由小规模分散经营向集约规模经营的转换以及城乡优势资源的合理优化配置，为新型城镇化和农业现代化彻底扫除制度体制障碍。

（五）实行城镇住房建设管理制度改革，全面放开城镇住房建设经营

政府对城镇建设用地的土地垄断和房地产经营企业对城镇房地产业开发经营的垄断是城镇住房价格居高不下、影响农民进城居住的重大障碍。要推进城镇化，引导农民到城镇定居，必须彻底改革城镇建设用地的政府垄断制度和房地产经营企业对城镇住房开发经营的垄断制度。一是全面取消政府对城镇建设用地经营开发的一级垄断。在政府统一规划的前提下，城镇建设用地的开发经营实行用地企业与供地单位或家庭个人自由谈判交易的土地供应制度。所有经营性建设用地由土地供需双方自主协商、平等交易，政府只承担监督、协调、办证、收税、调解和仲裁职能，不再直接介入土地征收和交易。政府征用土地仅限于公益性建设用地，征地价格参照市场交易价格，由政府与农户、企业或单位协商进行。在公益性征地过程中，如果政府与被征地企业或居民难以达成一致协议，可由任何一方起诉到法院，由法院判决后强制执行。二是取消房地产开发企业对城镇住房建设用地的经营垄断。在符合政府统一规划的前提下，城镇住房建设经营全面放开。只要是按照政府城镇规划建设的住房，在“两证”（土地使用权证、房屋所有权证）齐全的情况下，都可进入房地产市场交易。三是政府要积极建设公租房和廉租房，鼓励企业自建周转房和职工宿舍，以增加城镇住房供给，抑制高房价。四是对城镇所有居住用地和住房以市场评估价格为基础全面征收房地产税，以平抑城镇住房价格、补充地方财政收入。五是严格执行新《预算法》，实行中央和地方财政税收及部门收支的全面预算化管理和收支分离，以彻底消除土地财政和地方创收动力。通过以上改革，地方政府不再具有大搞土地财政的动力，城镇住房价格将全面下降，农民进城居住的成本就会大为降低，城镇化和农业现代化建设目标也将顺利实现。

（六）完善城镇公共服务功能，提高公共管理水平

农民进城的主要目的是获得更好的就业创业机会、享受城镇生活环境和生活便利、让子女获得更好的教育，因此，必须搞好城镇建设，让城镇在就业和创业、公共管理和公共服务方面对农民更具吸引力。一是提高城镇公共管理水平，创造更好的市场发展环境。通过提高公共管理水平，吸引更多更好的企业到城镇投资和经营，提高居民创业的积极性，以增加就业和创业机会，为城镇发展提供更好的经济支撑，为农民到城镇居住提供稳定可持续的收入来源。二是强化教育、医疗等公共服务，以公共服务能力和水平的提高吸引农民到城镇定居。三是加强城镇基础设施建设，为城镇居民和进城农民提供更好的工作生活环境，让更多的居民享受到城镇发展的“阳光”。只有不断完善城镇功能，城镇生活才更具吸引力，农民才能以更快的速度、更高的自觉性和主动性进入城镇生活。