“第三部门”发展的美国视点与中国路径

张广宇

“第三部门”发展的美国视点与中国路径

张广宇

自20世纪以来，第三部门的痕迹渗透到社会生活的方方面面，尤其是在公共管理中发挥着独特的功能。它不仅空前而深刻地影响和调适着传统政府、市场与社会之间的架构，并在社会演变中承担起愈来愈重要的责任，发挥着愈来愈重要的作用。第三部门在美国发育得最为成熟、在社会中的影响最为广泛。我国的第三部门也进入了新的发展时期，但与美国的第三部门还是有诸多区别。要顺应第三部门的发展趋势，因势利导推进其健康发展，使其成为国家治理、社会治理的重要力量。

第三部门；美国；中国；政府职能；社会治理

作为20世纪最深刻的一场社会变革，不论是在发达国家还是发展中国家，第三部门都已成为一股浩荡的世界潮流，涉及社会福利、教育培训、医疗保健、社区服务、生态环境、科学技术、文化艺术、国际合作、宗教等领域，影响也愈来愈大。“第三部门”（The Third Sector）的概念由美国学者最早提出，而这一部门在美国发育得最为成熟、在社会中的影响最为广泛。党的十六大报告明确提出要大力发展社会中介组织，第三部门发展得到进一步肯定和强化；2004年修宪，将“国家尊重与保障人权”写进宪法，并提出“依法治国”理念，但至今社会与学术界对第三部门的重要作用仍缺乏足够的认识和重视。因此，在充分借鉴美国对第三部门的研究成果和实践经验的基础上，立足于中国社会问题之本土资源对第三部门进行深入研究，已成为摆在我们面前的一项迫切任务，具有重大的开拓性意义。本文试图通过对中美两国第三部门的现实比较与理论探讨，解析、论证第三部门在我国的发展前景。

一、第三部门在美国的兴起

时下，正如美国公共政策学者萨拉蒙（L.M.Salamon）所指出的那样：我们正处在一个全球的“团体革命（Associational Revolution）”中。其结果是，出现了一种全球性的第三部门即数量众多的自助服务、自我管理的私人组织。从弱势群体的关怀、公民权利的保护、国家政策的制定到国际事务治理，第三部门的痕迹渗透到社会生活的方方面面。在公共管理中，第三部门发挥独特的功能，已经成为推动经济发展、提供社会公共服务，推进民主政治进程、维护社会稳定、促进社会资本积累的重要力量。第三部门功能的发挥源于其贴近民众、行动灵活、创新性、专业性、广泛性方面的独特优势。第三部门的兴起已经广泛引起了世界各国的普遍关注，它不仅空前而深刻地影响和调适着传统政府、市场与社会之间的架构，并在社会演变中承担起愈来愈重要的责任，发挥着愈来愈重要的作用。

（一）何谓第三部门？

说到“第三部门”，人们往往会与非营利部门（Nonprofit Sector）这个术语混同使用。此外，“第三部门”从理论、方法、实践（革命）和组织形态等不同的考察维度还可以有多种不同的称呼，如“公民社会”（civil society）、“非政府组织”（NGO）、“志愿者组织”（voluntary sector）、“社会经济”（social economy）、“利他组织”（charitable sector）等等。那什么是“第三部门”呢？

“第三部门”这个概念是由美国学者Levitt最先使用的。以前人们往往把社会组织一分为二，非私即公，非公即私。Levitt认为这种划分太粗陋，忽略了一大批处于政府与私人企业之间的社会组织，它们所从事的是政府组织和私营企业“不愿做、做不好，或不常做”的事，他将这类组织统称为“第三部门”。此后，这个概念在美国学术界被频繁使用。在美国，第三部门也常被称为“独立部门”（independent sector），这两个概念的内涵几乎完全重合，交替使用也不会引起误解，主要包括非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、社区组织、公民自治组织、非赢利企业等。“第三部门”和“非营利组织”基本上是美国的概念，在美国社会治理中的作用愈来愈突出，地位越来越重要，成了美国学术与理论研究的一个重要领域。除了美国以外，别的国家一般不承认各类非营利组织构成一个统一的部门，他们注重的是某一类或某几类的非营利组织。

西方对第三部门的定义有很多，甚至给人以莫衷一是的感觉。但总的概括起来，第三部门是政府组织和经济组织之外的以公共利益或团体利益为目标取向、以组织成员志愿参与为运作机制的正式的自治性组织的总和。它具有组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性特征。

（二）第三部门何来？

1929年经济大萧条，让美国意识到市场的局限性与“市场失灵”带来的巨大社会阵痛，罗斯福新政奠定了美国，乃至整个西方社会“国家——市场”的现代社会架构。到了20世纪70年代，美国在发展过程中出现了很多问题，计划与市场、政府与企业都缺乏对策，理论界称之为“市场政府双失灵”。这使人们普遍认识到国家公益的局限性，国家+市场二元机制不能解决或不能很好地解决社会的全部问题。欧美国家和联合国等国际组织试图寻找新的出路。人们把目光投向了社会，即社会机制和社会组织，第三部门应运而生。

美国第三部门的发展路径是典型的自下而上的自发为主的发展过程。在美国，无论是哪种类型的第三部门，其产生都离不开其特定的生存环境。在法团主义者看来，美国第三部门的产生更多地表现为一种社会法团主义的发展路径。即使在“国家+市场”时期，美国也存在着民间的公益力量，更强调自由、自主和自愿，这正是当代美国第三部门的先驱。也就是说第三部门的产生直接或间接地依赖于人们的自愿参与，其内在的驱动力不是利润动机，也不是权力原则，而是以自愿为背景的契约。这种自愿包含两种可能：一是以自愿精神为背景的利他主义和互助主义，二是以利益诉求为背景的社会利益团体结合方式。换言之，第三部门组织的成立是成员自发组成的，基本是私人领域的事，属于享有与行使宪法规定的公民结社自由这一基本权利的体现，国家不干预，也不强制。这是第三部门组织的生命力所在，也是它所存在的正当性所在。自愿性表明了第三部门的产生方式更多地是自下而上的路径，其存在的一个理论预设便是国家与社会的二元化。美国第三部门是一个具有很强自主性的组织，具有独立性，即使是“拿有政府津贴，也享有一定程度的自主性”。这在某种意义上正是社会法团主义认可的自下而上的组织关系的体现。

第三部门在美国和西方的兴起在社会的每个领域内都发生了一场深刻的“公共治理革命”。1997年，联合国秘书长安南在向联合国大会提交的年度工作报告中，把第三部门看做影响未来全球发展的“第五大因素”。塞拉蒙把第三部门的兴起看成是与19世纪晚期的民族国家兴起具有同样重大意义的人类历史事件。它作为相对于公权力的政府、私权利的市场之外的“第三种领域”，成了弥补市场失灵、政府失灵的一种全新的社会平衡器，其数量和影响得到了空前的发展。

（三）第三部门何为？

实践中人们发现，事实上存在着三大资源配置机制，即由政府运作的国家级机制或计划机制、由营利性的企业运作的市场机制、由第三部门运作的社会机制。世界上大多数国家只看重国家与市场、政府与企业，而忽视第三部门的作用，只有少数国家重视第三部门在资源配置中的作用，美国在这方面成效突出。第三部门改变了美国社会格局，形成了美国社会市场经济中政府、企业、第三部门鼎力的局面。

国家、市场、社会三种机制在美国得到综合运用。20世纪80年代以来， 美国形形色色的非政府组织开始不断出现在社会公益性活动的领域中， 例如卫生保健组织、保护野生动物组织、绿色和平组织、保护文明共同战线以及消费者协会组织等等， 它们在各自的领域为维护社会公共利益发挥了十分积极的作用。如，在典型美国中部农业州密苏里州，其三农治理中的第三部门的作用就很突出。这里有种类繁多的农民协会为农业生产者提供各种不同的准公共服务，比如，沟通政府关系、信息咨询、法律维权、制订产品标准、协调关系、限产护价、争取政策支持、市场销售、集体定价、技术咨询等等。

美国有超过80%的农民根据自己的实际需要而自发组织和自愿参加不同的农民协会，而且政府也从法律上鼓励农民参加各类农业协会，参加协会的农民可以优先得到更多的补贴。就是在2001年的“9.11”与2005年的“卡特丽娜”飓风这样重大的事件中，最先行动起来，并且在心理慰藉、医疗、难民救助、献血、发动志愿者方面发挥重大作用的都是第三部门，且其影响早已跨越国界。有一位学者曾意味深长地说，美国人把净化社会和陶冶心灵的崇高使命交给了第三部门。Myron E.Weiner也指出，第三部门提供各式服务或从事各种活动的原动力，可以追溯到一种基本的意识形态，意即促成社会上每一个人生活品质的最高水平。

第三部门也是民众个体生活的基本需求。社会成员总是生活在一种自愿参与的圈子中，当这个圈子比较固定，成为一个组织形态时，第三部门组织就成立了。成员在这个组织中获得信息，释放能量，通过这个组织取得更大的成绩。如今，第三部门作为社会利益的促进剂、社会矛盾的润滑剂，在美国社会中发挥着其他组织不可替代的作用。它为各种社会成员提供了较宽松的活动空间，社会成员可以通过各种方式满足其多样性和多层次的愿望和实现其利益，能够起排解社会怨气、释放社会压力的作用，也使各种不同的社会群体能够依法共存相容，增进社会容忍度。国家组织形态不具备这样一个功能，营利组织也不具备这样的功能。对于促进社会福利来说，国家也不可能完全承担实现经济规律的任务。第三部门组织在实现经济规律方面具有沟通国家与营利组织之间桥梁的特有的功能。这是任何一个形态的国家都不可回避的事实。

美国的实践也充分表明，第三部门是一项重大的制度创新，为解决市场政府“双失灵”提供了新的可能。第三部门的兴起作为20世纪一场最深刻的社会变革举世关注，它不仅深刻地影响和改造着传统政府、市场和社会之间的格局，而且在社会演变中承载起愈来愈重要的职责，发挥着越来越重要的作用。此外，美国综合国力、创新能力全球领先，这与其三种机制的集约化使用有关。

（四）为何在美如此发达？

第三部门不仅在概念上来自于美国，实践上也是美国最为发达。在美国非营利性的社会组织在总体上已经成为一个很大的部门， 占国内生产总值的6.9%和非农就业人口的7.8%， 有调查显示49%的美国公众每年利用业余时间参加各种非营利的慈善活动， 其志愿活动所创造的价值约合2000亿美元。在美国，第三部门已经成为新兴的社会公共事务的治理主体， 与公民、政府合作共同促进社会公共利益的实现。美国第三部门收入以会费、服务收费和经营收入为主。第三部门之所以在美如此发达，主要原因有：

1.基于美国的历史文化背景，美国人遇到困难和问题的时候，首先想到的不是政府，而是其周围的非营利组织。

2.在理论机理上，社会治理中的第二种市场失灵和政府失灵与第三部门兴起之间在时间、空间与实践领域存在着一种必然的逻辑关系。通常意义上的政府失灵，指的是政府在提供私人物品上的职能失灵，比如政府办企业不仅效率较低，还会导致权力 “寻租”，形成腐败。而市场失灵则通常指市场机制在提供公共物品上的失灵。由于公共物品具有“外部性”，回报与付出无法对应，如果靠利益驱动就会造成“搭便车”、“三个和尚没水吃”的困境。所以解决公共物品的供给只能依靠政府。于是公益靠政府，私益靠市场变成了共识。这种意义上的政府失灵与市场失灵可以互为弥补，即市场失灵之处可以指望政府解决，政府失灵之处可以指望市场补位。但随着市场经济的进一步发展，政府失灵与市场失灵互为解决的这种体制出现了问题，出现了“第二种市场失灵”和“第二种政府失灵”。所谓第二种市场失灵指的是：市场不仅在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时，市场也有一些功能缺陷。例如由于信息不对称，消费者无法有效地识别商品品质，于是消费者权益保护就成了单靠市场交换不能解决的一个问题，需要有“消协”这类组织存在。政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面，也有失灵之处。例如，由于利益表达机制不健全，政府所形成的社会政策往往不能很好地满足处于社会边缘中的弱势群体以及其他特殊群体的需要。同时，即使政府能提供服务也有个效率与成本问题，运作成本高，容易导致浪费和社会效率低下，因此需要志愿组织的介入。换言之，第三部门所承担的，通常是企业已无利可图而不愿去做，政府因能力有限而无力去做的工作。或者在同样条件下，由于第三部门来做会比政府机构去做更有效率和社会效益。

由上可以看出，第三部门在美国社会问题的治理对策中兴起，其背后隐含着深刻的法学寓意。透过表象化的东西，我们可以看到一条清晰的法律发展链，即：“市场失灵——政府弥补”，“政府失灵——第三部门弥补”。正是在某些社会问题出现“双失灵”的法学背景下，第三部门兴起了。

3.在美国，政府和非营利部门之间形成了事实上更多地是以合作而非冲突为特征的良性互动关系，因为政府已经广泛地转向非营利部门以帮助它满足社会需求。在美国的社会治理中，第三部门已经成为与市场调节、政府干预既相区别又相关联的一支新兴力量，成了美国解决社会问题的重要制度工具，为美国社会的良性发展提供了一条重要的法律解决路径，发挥着制约美三级政府权力滥用、满足公民多元化需求、提高公共物品质量和效率的重要作用。一个最好的证明就是政府已经成为美国第三部门获得财政支持的一个主要来源，以几乎是二比一的比例远远超过了私人慈善机构的捐款。

（五）如何回应挑战？

不管怎么说，在这个日益变化和动荡的环境里，第三部门面临越来越大的挑战。简要概括起来有四点：订定明确的公益使命；持续进行组织价值的风险分析；确认支持会众并鼓励参与；具有改弦更张的再造勇气。

1.回应这些挑战的最佳方式是非营利组织必须建立起公信力。第三部门具有服务社会大众的公益使命，同时又依赖社会大众的支持维持组织运作，如同荣誉是一个人的第二生命，公信力亦是非营利组织最重要的资产和实现可持续发展的重要要素。建立公信力理应成为非营利部门的核心价值。建立非营利部门的公信力，需要订定并坚决执行部门自律规范和提升社会大众对第三部门的关注和认识。另外，促进与政府、企业部门间良好的互动。

2.在这一过程中，遵守以下伦理守则是必要的，这些守则也应成为每一个在非营利部门工作的人员的行为准则：无私的社会承诺；恪遵法令规章；道德承诺；公益使命优先；尊重个人的价值和尊严；包容社会的多元性并维护社会公平；开诚布公的做法；慎用社会资源等。

二、我国第三部门的发展路径

君子务本，本立而道生。所有开放性的对外观看，其本都在于反思与提升自我。先看一下我们自己的情况。我国第三部门的发展路径总体上呈现出自上而下为主、自下而上为辅的特征。

（一）我国第三部门产生和发展背景

民国时期，虽有梁漱溟、吴文藻、费孝通等学者和社会活动家等大力提倡并竭力实践职业分途，以期在中国培养第三种力量，但终囿于传统力量的强大与年代、环境的特殊而失败。即使在建国后出现的许多“第三部门”要么是政府的分支，要么接受政府的领导，很少有自愿、自发的愿望。中国真正意义上的第三部门是在市场化改革进程中出现的新事物，但它们在总体上仍属于国家法团主义的范畴，以自下而上的组织关系为主。

不断深化的经济体制和行政体制改革使中国的社会结构发生了深刻变化。一方面是政府职能的调整和精简，另一方面是营利组织和非营利组织的独立和发育。20世纪80年代以来我国民间公益事业开始起步，90 年代进入大发展时期。1995 年世界妇女大会在北京举行，同时举行的非政府组织国际论坛更对“第三部门”概念的普及起了推动作用。在改革开放大潮中，我国出现了中华慈善总会、中国青少年发展基金会这类大型公益团体，出现了“自然之友”、绿色家园等民间环保社团，出现了爱德基金会等志愿者扶贫组织，还出现了难以计数的社区服务机构、各种行业协会及文教科研公益事业自愿捐助基金等等。这些组织借鉴国际上第三部门发展的先进经验，结合中国国情，做了大量的公益工作。2001 年是联合国确定的“国际志愿者年”，以志愿公益事业为职能的我国第三部门，在改革与发展的道路上又迈出了新的步伐。

自下而上、社会自发产生、成立的第三部门主要表现为：在党政权力不及、政策失灵或者默许的边缘地带，往往依靠精英人物发起成立一定的组织，他们动员媒体和各种社会力量，利用来自民间的各种资源，瞄准一定的社会问题开展积极的活动。这条发展道路的基本特征是：具有转型时期典型的多样性、自发性和随意性，以及边缘性。加入WTO以后，对第三部门的发展，行业组织的发展，至为迫切。原来并不是真正意义上的行业组织，即由政府职能转变和机构改革而产生的那些行业组织必将与政府脱离，成为名副其实的自治组织。2004年修宪以后，由于人权条款、结社权是基本的公民权利之一，第三部门将有一个自下而上的自发的过程，是公民行使结社自由权的体现。

我国国家主导建立、产生的第三部门主要表现在对外交流、农业、环境保护等一些政策领域，主要作为相关公共政策的补充形式发挥作用；冶金、纺织等一些行业管理领域，主要作为政府对相关行业进行管理的协调形式发挥作用。工会、工团、妇联、科协和残联等一些社会政策和福利领域，主要作为政府特定方针和政策的执行形式发挥作用。

国内外实践与研究表明：一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，是该国公共需求快速扩张的时期。中国社会正步入公共需求快速增长和深刻变化时期，中国已成为世界上公共需求和公共服务方面问题比较突出的国家之一。公共产品短缺和公共服务不到位已成为我国社会的两大突出特征。我国比以往任何时候更需要第三部门有一个大的发展。第一，由于市场的局限，不同的利益主体需要建立能够反映自己的利益组织来维护自身利益。第二，政府职能转变的需要。政府职能转变的目标是“小政府，大社会”。建设一个有限政府，政府自身必须进行机构改革以加速政府职能的转变，实现政企、政事、政社分开。在这一过程中，需要建立一些新的社会组织以承接过去由政府对整个社会包揽的、本应由社会承担的职责和功能，并提供多种社会服务。这些社会组织成立，既可以沟通政府与分散的个人、分散的企业的关系，同时又可以降低政府自身的运营成本，提高政府的工作效率。第三，我国正处在社会转型期，经济高速发展，同时问题也急剧凸显与高发。在市场经济条件下，这些问题单纯依靠政府或依靠市场来解决是很难奏效的。需要有一些公益性的社会组织来做一部分工作，而第三部门正可以发挥自身不可替代的作用。第四，有利于推动政府自身的规范化进程。经济转型时期，政府的作用和影响依然很大，政府及其公务人员行为的随意性也很大，政府的非规范行为，直接阻碍着制度的变迁和经济的发展。如果第三部门有了一个广泛发展，社会组织强大、有力量，将会对政府及其官员行为进行有效的制衡和监督。因为在社会和政治生活中，在一系列重大社会问题上，如果只有政府一个声音，而无社会组织的声音，显然不能称作一个健康社会。可以说，随着市场化的推进，第三部门进一步发展，必然对中国的政治和社会生活产生重要影响，同时也有利于政府规范自己的行为。

（二）我国第三部门发展现状

改革开放以来，随着市场经济体制的建立与不断完善，逐步形成了营利性的企业部门与政府部门并立的格局。但与政府和企业并存的第三部门却很不健全和完善。一是提供的服务有限。二是自主性不强。三是法制不健全。四是利益表达的机制不健全。随着政府职能的进一步转变和政治体制改革的加速，“小政府、大社会”目标的达成将使国家与市场、国家与社会的关系面临着重大的变化与调整。与此同时，随着经济全球化的影响越来越大，国际社会中一些共性的内容逐渐成为全球通行的标准，必然对大步融入国际社会的中国产生重要影响。中国在很多方面需要与国际社会接轨，与国外进行合作与交流，也需要通过这类中介组织来为企业在国际竞争中争取整体利益。这一切都为第三部门的发展提供了广阔的空间。

20世纪90年代以来，“社会资本”问题日益为各国所关注，它主要是指建立在信任与互助合作基础上的社会关系网络。这是社会发展所必需的资本之一。我国第三部门发展与社会资本存在着结构性的制约与依存关系。目前，我国第三部门的生存与发展环境存在着很多障碍与困难，这对我国社会资本的构建形成了一定制约。因此，需要大力培育我国的第三部门，推进政府与公民，政治国家与公民社会的良好合作，从而促进我国社会资本存量的提升，并最终促成我国善治的实现。

第三部门是各种非政府和非营利组织的总称或集合。我国绝大多数社会团体、非营利的事业单位和一些民办的非盈利企业都属于第三部门。如今，随着我国全方位、宽领域、多层次开放格局的形成、社会主义市场经济体制的日趋完善和以和谐为主旨的社会建设的大力推进， 政府、企业、社会的分工与合作日趋明朗、规范。第三部门作为社会发展的一支重要力量， 其重要性和建设性作用日益彰显。首先，第三部门有利于提高我国的国际竞争力；其次，第三部门是政府与社会互动的桥梁；再次，第三部门创造了大量就业机会，蕴藏着巨大的就业潜力，是我国解决社会就业问题不可缺少的领域。同时，参与第三部门志愿服务人员数量众多，为社会发展整合了巨大的人力物力资源，为社会稳定与和谐做出了贡献。最后，第三部门提供公共服务。越来越多的公众认识到， 社会服务、公共管理不再仅是政府职能的范畴， 包括非营利组织NPO乃至非营利企业在内的第三部门都可以以公共行为主体的社会角色承担起对公共管理的责任。当前，社区正日益成为城市管理的微观重心，以合作、参与、效率为主张的社区治理体制已初步形成。伴随着公民社会的形成和社区功能发育的渐趋成熟，第三部门作为新兴的社会公共事务管理主体，与政府一道共同合作，促进社会公共利益的实现已是大势所趋。总之，第三部门促进了社会公平，推动了我国社会的现代化进程。

（三）第三部门发展面临的问题

1.体制机制问题。我们在体制方面虽有一定的优越性，如举国体制，一旦高层做出决策，举国一致行动，集中力量干大事，但这种体制运作起来成本高、反应慢。而在新世纪，国家的发展必须依靠国家——市场——社会三维体制的有效运作，发展得快的国家一定是国家——市场——社会三维体制建立得早、综合运用得好的国家。在21世纪领先的国家必定是三维体制的国家，我国必须尽快建立起三维体制。

2.发展环境制约。正如我国的第一部门、第二部门正处在民主政治建设、市场经济改革过程中一样，我国第三部门本身作为改革开放时代的产物也还处在发展过程中，在资源动员、志愿者组织、提高公益效率及与政府合作等方面都还存在不少局限，第三部门的市场架构和市场体系有待发展和培育。相对于经济体制改革，政治体制和社会改革相对滞后，政府的权力依然高度集中，第三部门的生存和发展环境仍然存在很多障碍和困难。如，法制不健全，法律依据不足；行政管理上的失衡；第三部门自身公信力的缺失，内部缺少行为规范，没有行为准则与严格的财务管理制度。第三部门的行为理念价值取向本土化、中国化进程任重而道远。

3.志愿失灵问题。随着时间的推移，第三部门自身也出现一些新情况和新问题，“志愿失灵”症状在我国也有一定程度的表现，值得我们注意。

一是“志愿神话”。必须扫除一个错误的观念，即民间组织可以靠民间捐款生存。真实情况是，无论在世界上哪一个国家，民间非营利组织都不可能仅靠民间志愿捐款生存，因为正像市场和政府会失灵一样，志愿也会失灵。非营利活动所需的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口。各国的经验表明，政府对非营利组织的资助是不可缺少的，原因是非营利部门之短正是政府部门所长。捐款只能靠自愿，纳税却是强制性的义务，政府在动员资源方面占据极大的优势。政府资助非营利部门可以采取两种方式。一是直接的方式：即政府拨出部分税收收入用于资助非营利组织。一是间接的方式：即为向非营利事业捐款的个人和公司提供减免税的待遇，并给予非营利组织收入免税待遇。这实质上是将本应由政府收取的税款用来资助非营利组织。两种方式各有所长，也各有所短，因此各国政府都是双管齐下。不过美国更侧重间接方式，而欧洲国家更侧重直接方式。

二是“独立神话”。一般认为，诸如“独立部门”、“非政府组织”和“非营利机构”的说法都蕴含着超脱于政府和私营企业之外的意思。但实际上，这种界限越来越模糊了。首先，不少非营利组织开展营利活动，已经和营利企业无太大区别。而非政府组织与政府的关系就更密切。没有政府，很多组织根本无法生存。

在非营利组织学术探讨的领域，有越来越多的人主张与政府的伙伴关系，毕竟，政府与这些组织有着共同使命：服务人群，增进高品质之公民社会参与；培育社区领导精英与志工干部-提供人们自我训练与领导能力的机会与场合。非营利组织有理念、有能力、有使命解决问题，但没有钱、需要钱；政府有资源、有钱，也想干事，但有些事却苦于自身一些弊端无法达成或勉力为之也达不到好的效果。两者之结合可达乘数之效果。由此可见，非营利组织的发展正逐步成为社会进步的潮流。可以预见，随着中国社会的进步和现代化，中国的第三部门将会有一个大的跃进。

（四）第三部门在我国的发展趋势

第三部门在我国才刚刚起步，在科学发展观这一治国理念指导下，在全面小康社会建设过程中，第三部门无疑将会发挥重大作用，其在中国的发展前景将是非常光明的。具体理由有四：

1.经济体制和政治体制改革推动政府职能的重大转变，在经济领域和社会领域留下了广阔的管理和服务空间， 迫切需要第三部门健康发展。

2.经济体制改革为整个社会走向自我服务、自我管理的多元治理模式奠定了坚实的基础。20世纪90年代以来以“小政府、大社会”为目标的我国国家机构改革和政府职能转变， 剥离出很多职能让渡给第三部门， 为其发展提供了很大的机遇和可观的社会资源。

3.随着经济和社会的改革， 自上而下的人为的行政限制将越来越减少， 公民通过各种形式参与经济、社会乃至政治过程的机会将越来越多、热情越来越高，从而为我国第三部门的发展奠定重要的文化基础。

4.在与国际社会接轨的过程中促进第三部门走向成熟。我国加入WTO后， 开始了与国际社会接轨的进程。第三部门拓宽了国际视野并打开了争取更多外部资源的渠道， 获得了更加宽广的发展空间。

三、中美第三部门发展路径比较

由于地域、制度、历史、传统和文化上的巨大差异，中美第三部门的发展有很大区别，主要表现为中美第三部门产生的原动力和社会基础、发展路径不同。

（一）第三部门产生的原动力不同

在美国，第三部门的存在与发展是社会发展的必然，是在国家与社会的二元化与市民社会的自治空间的社会基础上发展起来的，其发展路径明显地表现为自下而上的自发为主的过程。而我国的第三部门产生与演变的动力主要是外部压力的结果，是在改革开放后，基本实现了国家与社会的二元化，社会在一定程度上具备了自治性的基础上而产生的，其发展路径，从总体上看，是一种自上而下为主，自下而上为辅的过程。简言之，在美国，第三部门的作用在于调节“市场和政府失灵”；但在中国，第三部门的发展与市场经济的建立不是对立的，而是互为促进的。

（二）第三部门产生的社会基础不同

日益庞大的第三部门，在全球范围内，对各国社会发展起了巨大的促进作用。像美国这样的发达国家的第三部门是在第一部门和第二部门高度发展成熟后，其失灵充分表现出来以后才产生的。1930年代经济大萧条引发的市场体制危机，1970年代后所谓凯恩斯主义及福利国家的危机促使人们去探索一种新机制。在国家-政治领域就出现了“既不是自由市场，又不是福利国家”的“第三条道路”取向，而在社会生活领域，第三部门便应运而生。可见它的逻辑前提就是现代社会中的市场失灵与政府失灵——这里要强调“现代”这两个字，也就是说它是现代民主福利国家的失灵，规范竞争的公平市场的失灵。从逻辑上讲，可以将这种既是非政府又是非营利性的组织看做一种具有逻辑一致性的现代社会产物，它是在社会政治经济发展到一个相当程度后发展出来的。第三部门在美国如今已经影响到非常广泛的社会领域。据统计，现在在美国的各部门中，大概20%的劳动力和15%的经济总量存在于第三部门，而且越来越大，形成一个潜力非常巨大的新潮流。然而，在我们这样的社会还没有形成规范的第一、第二部门的时候，又会发生什么情况呢？

（三）第三部门产生的具体方式不同

这里有一点需要特别强调，西方国家在进行政治民主化、经济市场化的时候，并没有出现第三部门运动。而我国作为最大的发展中国家则不同，我们在第一、第二部门尚未完全形成时，就出现了第三部门运动。所谓的第三种现代化即“政府与企业之外的现代化”在美国作用并不是很明显，但是发展中国家的第三部门运动则是外源性的，远非美国那样的自发性发展，往往受到先进国家的影响。由于它产生的时间，就使它兼具了现代和后现代的二元取向。目前我国仍处在一个转型的时期。转型时期国家与社会之间的关系，既不是改革开放前那种政府对社会的全面控制、替代，也不像美国这样市场经济发育非常成熟环境下国家社会之间界限分明。这种关系具有“双重依赖”的特点。一方面，国家与社会呈现出一定区隔的特点与趋势，同时党政对社会的组织动员能力仍居于主导地位。

同样，我们所谓的“第三种现代化”的职能，主要也并不是美国的后现代职能，而是通过第三部门的发展，促进公民自治意识的产生发育，与第一、第二部门形成互补。正是走向市场经济使中国出现了“政企分开”，也出现了政、企之外的第三部门因素的成长。反过来，中国第三部门的发展也不会阻碍、而只会促进市场机制的发育。因此，这三个部门的改革在我们这里本质上是一致的，即政治民主化、经济市场化与社会自治化是个三位一体的过程。

一般说来，在西方发达市场化条件下，劳务、资本等资源都由市场来调节，而第三部门的作用是针对这种调节的弊病即“市场失灵”的。但在中国，第一、第二部门发展恰恰要得力于第三部门的发展，“市场有效”、“民主国家”要以 第三部门的发展为条件。

四、中国如何因应第三部门的崛起与发展

全球范围内第三部门日趋活跃的时代已经来到。第三部门在我国的迅速发展为我国社会的良性和谐发展带来了莫大的机遇，也带来了巨大挑战。如何因势利导，趋利避害，成为摆在政府和广大社会工作者面前的一大课题。

（一）要立足于推动政府职能转变、构建和谐社会的战略高度，积极支持、正确引导第三部门的发育和发展

国内外经验证明，经济改革和政治改革将导致政府职能发生重大转变。政府的职能正在全球范围内被重新认识和界定，政府不再是公共管理与社会服务的惟一提供者。中国也不例外。随着中国市场经济体制的发展与日趋成熟，政府职能转变成为市场经济体制改革进一步深化的重要内容；没有第三部门的发展，政府职能的转变是难以完成的。第三部门组织的任务是找到一种同政府的积极互动办法。譬如，在政府职能改革中主动承接某些政府主动转让出来的公共管理职能。同时，在得到政府足够的法律和财政支持的同时又保持相当程度的独立性和自主性。总之，无数事实证明，社会的发展有其规律，不以人的意志为转移，但政府可以因势利导，减少其发展中的偏差，推动其顺利健康发展。为此，我们必须修正某些对第三部门过于理想化的错误导向，政府在其中应发挥主导作用，在政策上大力支持其健康发展的同时，提高管理的科学性。

第三部门成长的最有决定性的因素是它所能锻造的同政府的良性互动关系。以前的第三部门由于政策的制约，使得其和政府一开始就有一种不可分离的关系，决定了其自身发展空间的局限性。随着政府与社会的互动日益增多，第三部门在国家治理中的重要性正日益凸显，政府职能的宏观化程度进一步强化，同时也使第三部门在参与公共管理，提高公共产品的供给效率，完善社会保障机制，满足社会多元化需求等方面发挥重要作用，弥补了政府作为公共产品惟一提供者的先天不足，有利于改善政府运行机制，提高政府工作效率。同时，发展第三部门还可以增进社会公益事业，弥补政府在提供公共服务方面的资源不足，发挥其在社区整合、维护社会稳定、构建和谐社会方面的作用。随着全面深化改革进程的加快和社会的进步，第三部门可以更广泛地、更好地弥补政府在社会服务方面资金和人力物力的缺位和不足，进一步提高资源的配置水平与合理健康使用，推动民众和全社会广泛关注和帮扶弱势群体，扩大过程平等，缩小经济发展中产生的贫富差距，推动社会和谐与发展进程。

在以“小政府大社会”为取向的行政体制改革中，社会的大与政府的小都离不开第三部门的进一步发育、壮大和完善。也只有第三部门成熟了，社会在自助服务和自我管理上提高了，政府职能中那些第三部门不能更好承担的部分才能适时剥离出来，进而形成一、二、三部门同为社会服务的铁三角架构。美国的实践也证明，第三部门促进了美国政府职能的转变进程，在政府与公民之间搭建了一座桥梁，为公民提供更加质优、价廉、高效的准公共物品，把竞争机制的清新空气吹进了乡村传统的官僚机构体系内，给整个社会带来了深远的影响。这些作用都是传统的纯粹公权部门（政府）和纯粹私人部门（企业）无法达到的。

第三部门的发展对推动我国的民主法制建设、构建和谐社会有很大的推动作用。一是第三部门能更好地反映和代表民意，反映其政治诉求。二是能推动公民社会的发育和成熟。三是在引导民意，在保证社会秩序的基础上，促进民主政治建设。四是因应信息化社会到来，推动扁平化民主社会建设。

（二）围绕我们的现实和发展需要，自主吸收发达国家的经验教训

第三部门和政府的关系如何定位，这是当今世界各国政府治理模式转变中普遍关注的重点问题。从公民社会理论出发，多元与合作主义是政府与第三部门关系的理论基础。现代公共管理的一个重要特征，就是治理结构主体的多元化。其中第三部门注定要发挥不可替代的作用。第三部门的兴起并不仅仅是为了弥补市场和政府的失灵，它解决的不单单是效率问题。从公民社会理论与实践出发，第三部门也是监督、规避和补救政府与企业侵犯公众利益的一支重要力量。第三部门和政府之间并不是依附关系，第三部门的合法性也并不源于政府授权。

学习美国的经验，妥善处理政府企业与第三部门关系、主动培育市场要素、发展非营利组织、规范市场行为，完善相关立法是很有必要和现实意义的。如，志愿者组织因其正规性、非政府性、非营利性、自治性、志愿服务性和公益性等特性，具备第三部门的典型特征。在第三部门蓬勃发展的背景下，应牢牢占据这一战略高地，把第三部门作为战略资源，分析其功能定位，研究其发展趋势。

（三）政府应正确认识、科学应对第三部门在公共管理中的正面功能和良性作用

首先，中国第三部门的兴起，对改革中由于政府缺位、市场失灵等造成的“真空”地带有着积极的弥补和协调作用，在市场经济的建立、社会管理、行政体制改革等方面对我国的社会发展有着重要的启示意义。

其次，缘起于国家与社会权力格局变迁的第三部门的成长， 将在我国政治文明建设的进程中， 在公民权利意识的强化方面， 在推进社会主义民主与法制建设的实践方面都是富有积极意义的政治参与力量， 并且因此而成为我国政治文明建设的现实路径选择。

注释：

①关于第三部门的范围和具体定义，还存在着各种不同的意见。一般而言，第三部门是相对于“第一部门”（公权部门）和“第二部门”（私人部门）而言的，既不同于纯粹的公权部门，也不同于纯粹的私人部门，但又与公权部门和私人部门有着密切的联系。

②西方归纳起来看大致有以下几种主张：（1）认为第三部门是准行政机关或准公共部门，是公共部门的一部分。比如，约翰·格林伍德的《英国行政管理》一书就持这种观点，他认为这些由政府领导部门的机构和半私人组织，既不同于中央部门，也不同于地方机关，但通常又和它们有关系，这类机构和组织就是“准行政机关”，也就是他所说的第三部门。（2）认为第三部门是服务于公众利益的私人组织，或者说是从事社会公益性事业的民间组织。比如，莱斯特·萨拉蒙把第三部门定义为“数量众多的自我管理的私人组织，他们不致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公众目标”。持这种主张的法律之典型是《英国1601慈善使用权法》，它认为从事下列活动的组织为第三部门：救济老人、虚弱的人和穷人，抚养病人、伤残士兵和船员，维修桥梁、港口、避难所、道路、教堂、海堤，举办教育和孤儿院，救济、储备、维修教养院，支持帮助年轻的商贩、手工业者和穷困潦倒的人，帮助任何贫困居民减轻困难。（3）认为第三部门是除了政府机构和营利机构以外的社会组织。比如，赫斯顿就认为非营利组织主张的合法性来源于对国家部门和私有部门的批评。持这种主张的法律之典型是《联合国宪章》第71条，它把第三部门界定为“从事非营利性活动的政府以外的所有组织，其中包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、学会、合作协会、经营者协会等”。但无论具体的主张有何不同，总体上来看，关于第三部门的本质的观点都是大同小异的，即：第三部门一是要与政府相区别，是自愿提供公共物品的“非政府组织”（NGO）；二是要与企业相区别，是不以盈利为主要目标的“非营利性组织”（NPO）。

③公信力是第三部门得以生存、发展的生命线。

（责任编辑 胡爱敏）

张广宇，济南市人民政府外事办公室副主任，国际政治学博士（邮政编码 250099）

C916

A

1672-6359（2015）06-0105-07