论国家治理现代化的内涵、意义及实现形式

汪 健

论国家治理现代化的内涵、意义及实现形式

汪 健

国家治理现代化是一个优化国家治理的过程，包括制度现代化与治理能力现代化。它既是我国治国理念的转折点，也是中国特色社会主义的重大理论创新，其核心是提高国家、市场与社会的协同治理能力。

全面深化改革时期；国家治理体系；协同治理

十八届三中全会指出，要通过制度体系的完善和发展，推进国家治理体系和治理能力现代化，这一新论断为我国全面深化改革指明了方向。

一、国家治理现代化的内涵

2014年2月17日，在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神专题研讨班开班式上，习近平同志指出：“国家治理体系就是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”

“化”是一个过程。国家治理现代化就是治理方式从传统管理向现代治理的转变过程。在这个过程中，不只是话语表述的转换，更是治国理政模式的转型升级。前提是实现国家治理体系现代化。

（一）国家管理与国家治理

“管理”一般是自上而下、单向的、命令式的行政指挥。表现形式是“我说，你听，你必须执行。”这样行政相对人往往缺乏工作的主动性、积极性，甚至产生对立情绪。而“治理”是一种协商式管理。它在外延上比“管理”宽泛，既有法律上的规定，也有契约式的约定。而“治理”既包含有各方面的科学管理，还包括法治、共治、自治、德治。

所谓法治，就是依法治理，法治中国。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平同志开宗明义地指出：要“依据党章从严治党、依据宪法治国理政”，2014年，在中央政法工作会议上，他又强调：“办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法，在法治轨道上推进各项工作。”

社会共治，是指公共服务和社会治理需要多元主体共同治理。如环境整治、食品安全、医患纠纷、甚至于中国式过马路的治理等，单靠政府力量显然不够。要把社会组织发动起来，把民间力量动员起来，把企业力量调动起来。

基层自治，就是要依法实现公民或社会组织的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。新中国成立后，我国实行民族区域自治制度；改革开放后，我们实行企业法人治理、基层群众自治等，都属于这种情形。

德治公民，即培养全体公民具有良好的社会主义道德。一个国家的现代化，核心是人的现代化。提升国家治理能力，必须更加重视对人的教育，努力使全体公民成为积极参与国家治理的有效力量。当前，培育和践行社会主义核心价值观就是德治公民的灵魂。

（二）国家治理现代化包括制度现代化与治理能力现代化

1.从制度层面讲，国家治理现代化是指治理体系现代化。包括经济市场化，即发挥市场在资源配置中的决定性作用。以前表述为“基础性”作用，政府主导资源配置，从而导致在国家宏观调控下，行政审批事项、环节过多，政府干预了微观经济活动，资源浪费严重。必须最大限度地减少或取消行政审批，把市场问题（如产品技术、质量标准、行业准入等）更多地交给市场主体去解决，还权于市场。

政治民主化。坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一。过去习惯于为民做主，但“为民做主”不同于“让民做主”。

文化多样化。既要“阳春白雪”的高雅文化，又要“下里巴人”的大众文化，文化要接地气，以满足人民大众多样化的精神需求。但文化的“多样化”不同于“多元化”，多样化是指文化表现形式，而多元化是指文化内容。在指导思想上，必须坚持马克思主义一元化。

社会法治化。十八大提出，要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，社会治理的核心就是运用法治思维、法治方式，化解社会矛盾，促进社会和谐。

生态制度化。通过建立资源有偿使用和生态补偿制度，实现人与自然的和谐发展，建设美丽中国。

党建科学化。要深化对执政规律的认识，科学执政、民主执政、依法执政。从政党活动规律角度去思考党的建设，不断增强从严治党的系统性、预见性、创造性和实效性。

2.从能力层面讲，国家治理现代化是指治理能力现代化，也就是制度的执行力。包括：

一是凝聚全民意志能力。社会转型期，人们的思想意识纷繁复杂，如何引领思想观念、塑造社会伦理、凝聚全民意志，这是国家治理方略的制高点。中央提出，以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人。就是要通过伦理塑造，内化于心，外化于行。通过社会主义核心价值观的教育实践活动，凝聚中华民族实现中国梦的正能量，这也是中国特色社会主义建设的内在要求。

二是领导发展能力。“发展”包含着经济增长、社会进步和人的幸福等。要突出科学发展的导向，完善发展成果评价制度。

三是社会平衡能力。公平正义比太阳还要光辉。要维护权利平等、机会均等、司法公正。

四是公共服务能力。人的需求有生存需求、安全需求、享受需求和发展需求。执政党要不断满足人民群众日益增长的多样化需求。

五是应急处置能力。努力预防和减轻突发性事件及其负面影响，已成为现代国家治理的重要能力。

六是制度创新能力。过去，我国社会管理主体单一，社会治理过度行政化，社会资源配置效率低下。现在要形成政党、政府、企业、社会组织、民众、媒体多方合作治理，不再政府一家包揽。十八大提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，要形成以公共权力为核心多元主体共治的格局。

总之，治理体系是国家的制度框架，治理功能是制度执行力。没有完善的制度，国家难以实现善治；没有卓越的制度执行力，再好的制度也会落空。

二、推进国家治理现代化的重大意义

习近平指出：“改革是由问题倒逼而产生”。旧的问题解决了，新的问题又会产生，制度总是需要不断地完善。推进国家治理现代化，从当前形势分析，存在以下问题：

（一）治理体制不完善

主要表现在：一些制度缺失，像互联网管理，2013年全国人大才颁布相应的法规。我们现在有许多社会组织，但目前为止，还没有一部《社团法》，只有国务院颁布的条例。

然而，更要害的不只是制度缺失，制度设计也不合理、不科学，属于碎片化管理。比如，食品安全问题，从田园到餐桌，有多个部门管理，但出了问题却推诿扯皮，不适应服务型政府建设的要求。这是我国现行治理体制和公共政策的致命弱点，严重削弱了国家治理能力。

（二）治理主体失衡

本来治理主体应当是多元的，社会组织、基层群众、公民都可以参与到治理中来，企事业单位也应当参与进来，然而党和政府管得太多。今年政府工作报告中，李克强总理再次强调各级政府一定要简政放权。但现在的问题是，放下来的权力谁来行使。这需要加强公民社会建设，培育社会组织。社会组织是重要的治理主体，我们这个主体太弱了。如今，发达国家平均每万人有50个社会组织，而我国还不到每万人4个，发展的空间较大。

（三）治理方式简单

如社会维稳，一种是以堵为主的传统维稳，一种是以疏为主，动态维稳。以疏为主，对治理主体的挑战性更大。先前有些地方在处理信访问题上，花钱买稳定，这是治标不治本的办法。

（四）公众参与不足

2014年4月15日，《人民日报》发表了一篇评论：靠什么破解“一闹就停”难题：从PX项目屡屡下马，到垃圾焚烧厂被迫流产，再到火葬场放弃建设，近年来，多地反复上演“上马—抗议—停止”的闹剧……一个重要原因，就是因为民众不知情、不认可，……只有“重大情况让人民参与，重大决策让人民讨论”，从“决定—宣布—辩护”模式走向“参与—协商—共识”模式，……才能有广泛的民意基础，从而减少潜在的冲突压力和下马风险。

（五）社会状态越来越活跃

改革开放之前，我国社会状态是封闭式的。中央发文件，把党的政策有序传下去，没传达到的就不知道。这里不仅涉及“范围”问题，还有一个“时间差”，社会比较容易控制和管理。现在事件刚发生，各种媒体都在报道评论。如何让社会有序、有活力，必须完善制度来治理国家。

（六）法治程度不高，社会自治缺乏，官民合作程度不强，政府缺乏公信力等

所有这些问题都给国家治理提出了新挑战，这种治理危机发展到一定程度，就会演变成执政危机。

三、国家治理现代化的实现形式

有效性国家治理，必须考虑两个因素：谁来治理？如何治理？这两个要素最终实现的目标，就是社会走向善治。

（一）推进国家治理主体多元化

“治理”是对“管理”的扬弃。国家治理现代化强调包括政府在内各个社会主体都要担负起相应责任。一是，在政府与市场关系上，政府要简政放权，把市场问题更多地交给企业等市场主体来解决。

二是，在国家机关内部，要科学配置权力，各司其责。在经济转型刻不容缓、社会矛盾日趋激化的今天，“做实人大权力”已成为不容拖延的议题，成为落实宪法、“实干兴邦”的关键。今后，凡是涉及民生的重大事项，都应向同级人大常委会报告并由人大常委会讨论决定。

要强化程序性约束。一些关系国计民生的重大决策，应该经过充分的讨论后提交人大表决。以此约束政府部门的投资冲动，确保科学决策。同时，要开展常态化的听证和质询制度。听证既是问责，也是实现公众知情和参与的重要机制。面对污染、腐败、食品安全等触目惊心的现状，人大理应举行大量的听证和质询，推动政府部门积极作为。

还有，就是议案的产生机制。现在大量议案都是人大代表的“个人作品”，要建立听取人民意见的常态机制。人大要加强对司法权的制约和监督，确保司法机关依法履责。

三是在中央和地方关系上，要理顺中央和地方的事权划分，逐步实现事权和财权相匹配，发挥中央和地方两个积极性。

（二）加强顶层设计，从战略上谋划国家治理体系现代化

三中全会指出：到2020年，我国在重要领域和关键环节改革上，要形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型。

一是政府治理：构建服务型政府、法治政府。最大限度地减少政府对微观事务的管理，强化政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务。如园林绿化养护、环卫保洁、社区矫正、项目评估、社会审计、资格认定、信息化服务等。

二是市场治理：发挥市场在配置资源方面的决定性作用，同时更好地发挥政府作用。过去招标、采购、项目审批等领域，各种潜规则盛行，竞争规则和程序透明度低，极易滋生腐败。

要建立公开透明的市场规则，完善主要由市场决定价格机制。凡是能由市场形成价格的要交给市场，政府不再进行不当干预，最大限度地发挥市场决定价格的作用。当然，这并不意味着政府完全不干预。当出现欺行霸市、假冒伪劣、不适当垄断、不正当竞争等行为时，政府的干预是必不可少的。这种干预是为了维护市场秩序，发挥市场决定价格作用，而不是替代市场作用。

要建立城乡统一的用地市场。三中全会召开前，国有和集体土地同地不同权，加之政府对城乡用地一级市场的垄断，造成土地价格扭曲和配置低效，也引发大量社会矛盾。

完善金融市场体系。当前资本市场仍有明显的行政管制色彩，股票的发行和上市交易受到行政审批限制。探索产学研协同创新机制，消除科技创新中的“孤岛现象”，提升国家创新的整体效能，等等。

三是社会治理：激发社会组织活力，形成多元主体共治。要激发社会组织活力，使其成为政府在公共事务治理方面的有力助手。如培育发展行业协会，发挥商会、科协、公益慈善机构的作用，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；建立风险评估、畅通诉求表达渠道等。完善调解联动机制、改革信访制度等；健全公共安全体系。包括食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等。总之，要建立社会参与机制，齐心协力地推进改革。

［1］习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［2］郑功成.制定《社会组织法》时机已经成熟［N］.新京报，2015-03-13.

［3］范正伟.靠什么破解“一闹就停”难题［N］.人民日报，2014-04-15.

［4］《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本［Z］.北京：人民出版社，2013.

［5］俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化［J］.理论参考，2014（2）.

［6］汪健.论“四个全面”战略布局的意蕴及实践要求［J］.中共太原市委党校学报，2015（6）.

（责任编辑 胡爱敏）

汪健，安徽枞阳人，中共枞阳县委党校副校长，高级讲师（邮政编码 246702）

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1672-6359（2015）06-0051-03