论公共治理的战略思想

2015-01-30刘家明

中共济南市委党校学报 2015年6期

刘家明

论公共治理的战略思想

刘家明

当代治理的宏观环境、治理过程的复杂性和治理的本质属性产生了对公共治理战略的需求。根据治理的理念和战略管理的原理，探讨公共治理的战略思想十分有必要。这些战略思想包括：公民参与和协商治理、文化为基与软资源战略、核心能力思想、放权社会与强社会战略、大质量战略、整体性治理理念。

公共治理；治理战略；协同治理；战略思想

自1995年，联合国全球治理委员会将治理概括为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，治理理念开始持续进入人们的视野，并被学者加以阐发。公共治理理论认为治理就是多元主体的合作过程，也是民主的实现形式，并将社会资本的核心要素——互信式的对话、互动式的管理、互惠式的网络纳入分析的范畴，体现了政治社会化和社会政治化的双向制衡过程。［1］公共治理重视对外部环境的感知和分析，从而协助公共组织和第三部门在动荡、多元、复杂的环境下的管理，强调对环境的适应与回应；公共治理是一种合作型而非竞争性的战略，强调多元主体之间的信任、合作、协调与共同发展，重视参与、协商、磨合，强调公平、公开与公正。当代公共治理的宏观环境、治理过程的复杂性和治理的本质属性产生了对治理战略的需求。因此，探讨公共治理的战略思想十分有必要。

一、公民参与和协商治理战略

公民参与和协商民主是政治文明和民主政治不可或缺的组成部分，是一种程序性的民主。公民参与和协商民主以公民社会的发展与非营利组织的壮大为组织基础，以公民精神和公共行政精神为精神支柱，以协商民主制度和渠道为保障，是公民参与治理、表达和实现利益诉求的基本途径，以直接民主、过程互动的方式有力推动着公民权利和公共利益的实现。因此，积极、有序、有效的公民参与和协商民主是公共事务合作共治的基础，是增强政治互信、培育合格公民、推动社会自治、促进公共管理者履行责任和实现善治与善政目标的基本战略选择。

正如马奇和奥尔森所言，公民正不断通过对话和直接讨论，以不同于以往代表制和官僚机构的决策方式，向政府显示需求，表达不同方面的利益，以求对公共政策产生实际影响力，可以说这是当代治理的标志。［2］公民参与，首先要根据公共政策的需要状况，并权衡政策问题的结构程度、政策质量要求、决策的信息需求、公民接受性要求、利益相关者的规模与异质性程度，来确定公民参与的范围、程度与频率。然后，根据政策要求和参与目标的互相适应性，确定公民参与的类型与方式。最后，公民参与的最终实现，依赖设计周全的参与方案和具体可行的参与途径，需要综合考虑公民参与有效决策模型的适用条件。托马斯将公民参与的具体途径分为：以获取信息为目标的公民参与，包括公众接触、公民调查；以增进政策接受性为目标的公众参与，包括公民会议、咨询委员会、斡旋调解等；以构建公民与政府间合作伙伴为目标的公民参与，包括领导人认可、相互学习、政府支持，等等；公民参与新的高级形式，包括申诉专员和行动中心、共同生产，等等。［3］

协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。［4］成功的民主协商，必须建立健全社情民意反映制度、重大社会事项公示制度和社会听证制度，以及通过政府网站、网络论坛、网络通讯工具等网络渠道参政、议政、对话、问责的话语机制和措施，从而形成行政人员和公民合作参与和民主协商的治理网络。

二、文化为基与软资源战略

文化多指一个社会或一个组织内形成的独特的价值观、价值准则、历史传统、作风和道德规范，根本职能在于解决社群或组织在适应外界和实现内部团结过程中的基本问题。文化作为意识形态，表达了成员对治理共同体的一种认同感，进而产生忠诚感、归属感和组织凝聚力、向心力；同时也是一种治理机制，通过为治理主体提供言行举止的规范，增强了治理系统的稳定性和一致性。社会政治文化和治理文化的转型与建设是公共治理软资源战略的核心，构成了公共治理的基础。

公共治理的软资源分为四个方面：政府法律和政策，治理理念和治理精神，治理体制和机制，诚信、负责、民主等社会文化和政治文化环境，特别是民主、信任文化是公共治理软资源的重要组成部分。公共治理的软资源战略，是以社会政治文化建设为依托，治理文化为基础，通过培育治理环境，更新治理理念，设计治理机制，为实现善治、无为而治和社会自治创造良好的文化、心理和制度环境。软资源发展路径主要包括：致力于建设旨在实现善政的政府模式，包括法治政府、民主政府、廉洁政府、高效政府、责任政府、透明政府；提高法律和政策的科学性、公平性、预见性和权威性；致力于诚信社会建设，发展社会和谐文化，构建和谐社会；推动公务员队伍素质建设，强化公务员理想信念和忠诚意识。［5］此外，还应大力扶持发展公民组织，建设公共能量场，大力进行国民素质教育，培育社会资本和公民精神。

三、公共治理的核心能力战略

核心能力战略是在复杂多变的环境条件下，着眼于核心能力的培育、整合、扩散和更新来处理经营活动，以组织的核心能力为出发点制定和实施战略，通过组织核心能力与环境的动态协调匹配获得持续竞争优势。同样，公共治理也需要建设、整合政府组织和社会组织的核心能力，作为公共治理其他战略实施的基础，以获取更好的合作绩效。在多中心的网络治理中，政府的核心能力战略与能力建设主要包括以下几个方面。

一是创建和管理合作网络的能力。政府需要在社会治理结构的变革中发挥引导功能，促进多元主体合作网络的建构。在合作治理过程中，政府需要对责任与激励进行战略规划，实现对治理过程的总体引导，这是网络治理对政府能力提出的最重要的挑战。［6］

二是政府的元治理与制度化的能力。合作网络的建立必然建立在统一的秩序框架中，这就需要依赖于政府的元治理。亨廷顿很早就注意到政府制度化能力的重要性，强调国家能力的建设优先于政治民主化的发展。［7］在转型社会中，就我国目前实际情况来看，社会建设与管理的制度创新和财政制度的完善是制度化能力建设的关键突破口。

三是政府学习和回应社会需求的能力。不断地获取知识来更新观念、使用知识来创造公共价值是公共组织的基本职能。可以说，公共组织的成长过程是一个持续的学习过程，只有持续学习，不断解放思想，才能更好地适应环境的变化。政府学习力是政府学习动力、学习能力和知识创新力的总和。要为了更敏捷地感知社会公共需求和做出快速、有效的回应而学习，必须以服务社会为目标。

四是政府改革及对改革的驾驭能力。改革是发展和治理的动力，稳定是发展和治理的保障，在实施公共治理战略过程中，既要改革，又要有效地驾驭改革以实现持续的稳定和发展。在政府的公共治理活动中，最大的改革挑战就是要突破官僚制，打破传统的泛政治化的治理机制，真正实现政府和公民社会的合作协商型治理。

四、放权社会与强社会战略

善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。［8］一个自治、自觉的社会对于国家的繁荣强盛、社会的发展、人性的进步都是必要的。我国正处于社会转型期，既要借助政府的力量培育社会力量以推动社会的发展，又要放权社会，减少管制，授权社区；既要增强国家和政府的权威和效能，又要发展社会和市场的自治、自主力量。强社会的战略目标是要实现国家与社会的协调发展，最终形成强国家——强社会的治理格局。

强社会的治理战略的实施需要经过三个步骤：放松管制、授权和参与、政社合作与社会自治。第一步，向社会分权、放松管制，这是强社会治理战略的前提，有助于社会的自组织和形成社会的自发秩序。第二步，政府分权改革，向基层政府、社区授予自治权力，健全民主参与机制和渠道。奥斯本和盖布勒主张政府的分权改革，实现从等级制到参与和协作的转向，因为分权比集权有更多的灵活性、更快速的顾客反应、更高的效率、更具创新精神和更高的士气、更强的责任感和更高的生产率；还主张“社区拥有的政府：授权而不是服务”，建议“把所有权从官僚机构那里夺过来送到社区去”，授权不是夺权，而是通过参与式民主给公民和社区授权，因为社区对其成员的责任关切度更高，比官员更了解自己的问题和需求，比官僚机构更灵活、更有效地提供服务。［9］最后一步，在上述步骤实施的过程中和基础上，逐渐建构政府与社会的合作关系，实现政府和社会的合作共治和多中心治理的协同网络。

五、大质量战略

随着经济全球化和科技的快速发展，质量的概念拓展到社会各领域，包括人们赖以生存的环境质量、卫生保健质量、政府服务质量以及人们在社会生活中的精神需求。公共治理也要实行质量战略，不仅治理过程要注重合作质量、民主治理和技术质量，而且还要致力于改善社会生活质量和政府管理质量。

公共治理的大质量战略要求首先要理解“大质量”的概念。一是科学的质量概念，质量是产品或服务的“适用性”，是相对于客户的需求和期望而言的。因此，公共治理质量是指治理的过程及其结果满足社会公共需求和实现利益相关方的期望的程度。二是战略质量理念，要将治理质量提高到战略高度，质量目标作为治理战略目标，深刻认识到治理质量关系到治理成败的关键，也是衡量治理效果的根本标准。三是全面质量概念，是指把追求质量应用于治理活动的方方面面和整个过程，从社会需求调查，到初步回应，再到治理机制和方案的出台，治理方式和工具的选择，资源和能力的整合，治理过程的合作互动，最后到治理质量的评价和治理问责，都要讲求“适用性”。四是质量责任观。公共治理质量主要取决于政府的元治理质量和公共服务质量，政府在公共治理中承担主要的质量责任。

公共治理的大质量战略把社会生活质量的改善列为战略目标和评价标准，为治理战略的实施和评估提供了导向。由于政府的元治理角色，政府质量管理是治理质量战略的关键组成部分。政府质量通过影响社会非正式制度、经济发展水平、公共支出结构等方式影响居民幸福。政府质量可以划分为技术质量和民主质量。技术质量是指政府的行政效率、监管质量、法治水平和腐败控制水平，民主质量是指民意表达程度和政治稳定程度。政府技术质量对发展中国家居民的幸福起着关键作用，而政府民主质量对发达国家居民的幸福发挥主要作用。［10］科恩等人认为，在公共组织中实施全面质量管理，要从分析公共事务管理活动和社会需求开始，需要高层领导的重视并做出承诺，培育支持性的组织文化和激励机制，与社会组织和公民建立良好的合作关系，在持续学习和改革过程中不断推进政府质量的改进。［11］需要注意的是，质量是“生产”出来的，而不是“检验”出来的，因此治理的过程质量决定着结果质量，因此必须注重公共治理的网络构建、沟通互动、民主协商、合作协同等过程建设。

六、整体性治理

为克服政府中长期存在的部门主义、各自为政和视野狭隘等弊端以及新公共管理运动造成的部门碎片化、功能割裂化、公共责任模糊化等缺陷，政府整体性治理模式势在必行。《迈向整体性治理》一书认为，21世纪的政府不应该再放任政府各不同功能与专业部门间的单打独斗，而应推动整体性治理，通过制度化以落实政府各机关间的沟通协调。“整合”包含治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合，具体指“政府各不同功能与专业部门间具有一致、明确、清晰和共识的总体政策目标，各不同功能与专业部门的政策目标互补，政策工具相互支持，执行方法相互支持与响应，彼此协调合作，实现总体政策目标与各部门目标的最大成就”。［12］在整合路径和方法上，主张大部门治理，联合采购，预算整合，信息技术整合，提供一站式服务和整合制度化，并认为信任和责任感是整合的关键。

［1］张铭，陆道平.西方行政管理思想史［M］.天津：南开大学出版社，2008.339-340.

［2］March.J.and J.Olsen.Democratic Governance.New York：Free Press，1995.31.

［3］【美】约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与［M］.北京：中国人民大学出版社，2010.

［4］陈家刚.协商民主引论［A］.陈家刚.协商民主［C］.上海：上海三联书店，2004.3.

［5］邹贤启.政府软资源竞争战略［M］.北京：中国财政经济出版社，2011.1.

［6］王家峰，孔繁斌.政治与社会的双重建构：公共治理的实践命题［J］.南京社会科学，2010（4）：79-80.

［7］【美】塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008.6.

［8］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.11.

［9］【美】戴维·奥斯本，特勒·盖布勒.改革政府［M］.上海：上海译文出版社，2006.19-41.187-188.

［10］张克中，何凌云.政府质量与国民幸福：文献回顾与评论［J］.国外社会科学，2012（4）：4-10.

［11］【美】史蒂文·科恩，罗纳德·布兰德.政府全面质量管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

［12］Perri 6.Diana Leat，Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda.New York：Palgrave，2002.31-32.