新型城镇化视角下农村社区建设问题研究——“两区同建”德州实践与创新的经验与启示

王 葵

新型城镇化视角下农村社区建设问题研究
——“两区同建”德州实践与创新的经验与启示

王 葵

新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略，是稳增长、扩内需的最大潜力所在，是转方式、调结构的重要抓手。“两区同建”就地城镇化的德州经验，向社会各界全方位、多角度地展示农村改革发展的最新进展及新鲜经验，为全省乃至全国深化农村改革、促进城乡一体化发展提供经验借鉴和启示。

新型城镇化；农村社区建设；两区同建

新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略，是稳增长、扩内需的最大潜力所在，是转方式、调结构的重要抓手。 李克强总理在政府工作报告中指出，要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路。以“就地城镇化”带动农民居住聚集、实现非农就业和产业发展，是山东省推行新型城镇化的尝试。李克强总理两次批示“就地城镇化”的德州经验，更是向社会各界全方位、多角度地展示农村改革发展的最新进展及新鲜经验，为全省乃至全国深化农村改革、促进城乡一体化发展提供经验借鉴和启示。

一、“两区同建”的基本做法和主要经验

根据《山东省农村新型社区和新农村发展规划（2014～2030年）》的战略部署，山东将有1.4万个左右村庄纳入城市与小城镇，居住约1400万人口；2.1万个左右村庄撤并组建农村新型社区，居住人口约1800万；到2030年，山东省农村户籍人口、常住人口分别减为3750万人、2970万人。农村人口大致减少三成左右。《规划》明确了未来农村新型社区和新农村建设的指导思想、主要目标、规模布局和发展路径，是指导全省农村新型社区和新农村健康发展、优化农村居民点布局的全覆盖、综合性、纲领性规划。根据省委的目标要求，全省各地因地制宜制定出一整套就地城镇化的清晰方案。

“两区同建”是德州推进新型城镇化的一种模式创新，即以农村城镇化为重点，以农民生产方式和生活方式转变、就地就近市民化为路径，同步推进农村产业园区和新社区建设，并纳入全市城镇化体系来规划和管理，追求全域农业产业化、工业现代化、社区城镇化良性互动和协调发展的目标。具体做法如下。

（一）强化组织领导，周密统筹规划，有序实施推进

成立“两区同建”组织领导小组，由党委主要领导任组长，农工办和规划局牵头，形成了城乡联动、整体推进、各负其责、协同配合的领导体制和工作机制，为“两区同建”的建设提供了有力的组织保障。由省内外100余专家论证把关，完成2013—2030年农村新型社区布局规划编制工作。形成了1个主城区、10个县域驻地、100多个乡镇驻地、500多个纯农村社区为框架的现代城镇体系，全面展示农村新型社区建设的整体设想及规划成果。构建了由规划、国土、交通、文化、建设、水利等部门的沟通协调机制，强化规划的公共政策属性，为加快推进新型城镇化建设提供了现实依据。

（二）优化资源配置，强化政策引导，坚实产业支撑

按照“宜农则农、宜商则商、宜工则工、宜游则游”的原则，以增产、增效、增收为核心的思路，进一步明确“两区同建”的产业定位和专业特色。从已建的产业园区情况看，180个高效农业产业园区主要以设施农业、生态农业、循环农业为主；109个工业产业园区主要以农副产品加工、地方名特产品制作为主；72个商贸旅游产业园区主要以农副产品贸易、物流、旅游为主。三大产业园区的建设对德州集聚产业发展空间，优化资源配置，整合产业集聚夯实了坚实的产业基础。

（三）充分挖掘潜力，发挥错位优势，提升集合水平

客观来看，在德州“两区同建”开始之初行政力量发挥了主要推动作用，带有一定程度的政府主导色彩，在充分尊重和发挥区域比较优势的基础上，寻求社区与园区发展的最佳结合点。呈现出经济技术开发区带动型、以恩城镇为代表的传统城镇随着“两区同建”的不断推进，德州的城市化发展产业改造升级型、现代农业赶超推动型、社区集聚吸纳发展型等“社园互动”多元化发展的现实路径，打造了示范作用强、布局合理、经济发达、设施完善、环境优美、特色鲜明的现代化新型城镇，被全省示范推广。

（四）整合土地资源，强化集约建设，拓展发展空间

德州根据农村的自然、地理、资源、交通、人文、经济等多方面的情况，对村庄合并作出了科学规划，提出短期保留自然村、抓紧合并行政村、长远规划建设新农村的“三步走”方针，分类分区推行了城中村（居）改造聚集型、强村强企带动型、主导产业联结型、自然村恢复型、邻近村合并型等5种合并模式，将全市8319个行政村合并为3070个行政社区。新增土地流转面积207万亩，占耕地总面积的22.26%。为了既节约用地又集约用地，现已从改造社区盘活的10万亩农村建设用地上，吸引了52个、总投资934亿元大项目签约。农村社区和园区建设为城市资本下乡提供了新载体，城市工商企业到乡村办企业1038家，投入资本29.7亿元，累计转移农村劳动力67万人，占劳动力总数的28.8%，越来越多的社区农民入园就近就业。

（五）创新经营机制，做实集体经济，增加内生动力

集体资产的创新改革，在促进农民增收、壮大集体经济、促进农民共同富裕中发挥越来越重要的作用，为社区发展增添新活力，为德州模式赋予新内涵。一是利用村庄合并复垦、土地整村整治，把村级集体通过资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化作为重要抓手，探索一条发挥集体“三资”效用的渠道，搞活了集体经济。二是利用农村集体资产、农村承包土地、农村生产经营，通过社区股份合作、土地股份合作和农民专业合作的方式，探索创新了“三大合作”渠道，增强了农村发展活力，走出了一条共同富裕之路。目前，农民专业合作组织12096家，其中省级示范合作组织221家，参加农户15.44万户，带动农户43.56万户。

（六）建立长效机制，优化富民途径，实现共同富裕

失地不失业，让社区农民的“钱袋子”鼓起来，是德州近年来为动迁农民殚精竭虑的事。为了实现目标，在推进“两区同建”综合配套改革过程中，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点。通过建立完善“产业富民、创业富民、就业富民、社会保障富民、强村富民、政策转移富民”等六大途径；制定有效的以家庭经营收入为基本保障、工资性收入为支撑、财产投入性收入为亮点、政策转移性收入为补充的多元化构架的长效机制，解除了农民的后顾之忧。据统计，2015年上半年，德州城市居民人均可支配收入14183.83元，同比增长了10%。农村居民人均现金收入6033.22元，同比增长了13.7%。居民城乡收入比，由去年的2.43：1缩少到2.35：1。

（七）广辟财源渠道，强化扶持力度，增强服务功能

新型农村社区的建设，资金是关键。在资金筹集上，坚持多措并举，实行多条腿走路。一是用足用活政府补贴资金。通过土地挖潜和增减挂钩、土地级差收益补贴农村新型社区建设。二是整合用好政策性资金。积极争取农村危房改造、土地整理、农村环境综合整治、水利建设等涉农项目资金，以县为单位，整合捆绑使用，集中用于农村社区和产业园区建设，实现资金使用效益最大化。三是运用市场手段引进社会资金。采取商业开发、企业和社区联建、BT模式等，拓宽融资渠道。四是争取信贷资金。积极争取国开行、农发行等金融部门信贷支持， 2013年国家农发行将德州列为全国农发行支持新型城镇化试点，每年特别授信50亿元信贷资金支持两区建设。

（八）设施更加配套，服务更加完善，群众更加满意

统筹城乡基础设施，为城乡居民提供均等化公共服务，是城乡一体化的重要内容。一是构建了“城乡共建、城乡联网、城乡共享、普惠均等”基本公共服务制度。基本实现了进城有工作，上岗有培训，劳动有合同，参保有办法，维权有渠道，住宿有改善，生活有文化，子女有教育，发展有目标的目的。二是推进了城乡道路、水利、电力、电信、环保、信息化等基础设施的“无缝对接”。 三是打造了公共文化新平台，构建了社区文化大院服务网络体系。目前，在285个农村社区中，有60%全部实现“五化八通八有”，有80%的社区绿化面积达到绿化覆盖率30%的标准，有80%的社区实现了通暖通气，有90%的社区配套建成了幼儿园、小学、敬老院。对几乎一夜之间告别马桶、粪缸、土灶和水井，住进了令城里人羡慕不已的160-170平方米两层独院的20万户农民来说无疑是幸福的。

二、“两区同建”存在的主要问题及对策

（一）“两区同建”存在的问题

从调研的情况看，虽然“两区同建”积极稳妥扎实推进，解决了一系列重大发展瓶颈问题，并取得显著成效，但是囿于当时的条件、经验和认识程度，也出现了不少值得重视和引以为鉴的问题。主要表现在：

1.农村社区建设工作进展不平衡

由于自然条件、资源禀赋和经济社会发展水平的差异，德州的城镇化明显存在起点有差距、进程有快慢、水平有高低、重点有不同的现象。有些农村社区只注重社区住房实体建设，对供暖、供气、垃圾处理、污水处理、教育、医疗、文化等公共服务设施考虑不周全，不能满足农民日趋多元化的服务需求。

2.社区建设资金来源寡薄后续投入匮乏

“两区同建”资金来源大多以节省土地产生的补偿资金、群众缴纳的资金、村集体积累资金、争取政策扶持资金为主。通过调研发现，各县市区普遍面临，一方面经济换挡减速、产业结构调整、融资机制约束等情况，对农村社区建设资金投入减少的情况；另一方面从资金需求上看，农村社区建设资金存在着巨大缺口，多数村集体经济薄弱，群众收入不高，社会资金参与不够，导致资金来源寡薄，后续投入匮乏的现象。

3.居民与政府之间效率与公平的矛盾凸显

“两区同建”进程，一方面加速了不同社区居民群体间的相互融合，另一方面使得居民与居民、居民与政府之间效率与公平的矛盾凸显。特别是征地补偿的合理性、房地产商品属性与社会属性的兼顾、土地收入的合理使用、分配调节的处理等成为催生和引发群体冲突的领域。如（出嫁女补偿安置问题）由于对农民利益补偿机制政策考虑不够完善、群众利益表达诉求机制不够畅通等多方面原因导致群体冲突，给社区管理带来严峻挑战。

4.园区产业结构趋同现象严重

德州虽对农村产业园区制定了统一规划布局，但在实施操作中，产业园区结构性矛盾日渐凸显：一是各自为战的社区产业结构性矛盾没有从根本上改变，各县经济形态、要素配置效率不高的格局有待进一步打破；二是产业集聚能力弱，产业优势不明显。目前各产业园区虽然形成了具有明显地域特色的产业集聚群雏形，但普遍存在着产业布局散、规模小、档次低、链条短、发展速度慢、品牌带动弱等问题。三是园区现代服务业发展相对滞后，产业协同效应不强，整体竞争力不高，结构趋同现象严重。

除此之外，“两区同建”后整理出来的集体建设用地指标如何分配？如何实现农村集体与政府储备利用的有效平衡？如何妥善处理原各行政村之间的经济水平差异和历史遗留问题？如何实现农村社会文化及组织方式的整体性、跟进式重组等深层次的现实问题和矛盾急需探究。

（二）进一步推进德州“两区同建”的对策建议

要进一步学习深刻领会党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中央城镇化工作会议精神、《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，充分认识建设中国特色新型城镇化道路的新要求、新路径、新目标和新任务。结合《山东省农村新型社区和新农村发展规划（2014～2030年）》和德州《2013—2030年农村新型社区建设的整体规划》统一思想做大做实。具体而言，要做到：

1.统筹规划，分类指导，集约建设

规划是有序推进“两区同建”的总抓手，规划水平的高低，不仅关系两区同建的质量和品位，也直接影响运行成本和效率。各级党委应重视规划、懂得规划、抓好规划，全面把握规划的基本体系。特别是在产业园区的建设项目上，要抓住融入京津冀这一契机，认真审视自身优势，把握好、定位好，以强有力的措施统筹产业园区的相关承接项目，既要有宏观性、战略性的顶层设计，又要注重突出地方特色、唱好拿手戏，努力使老百姓在融入京津冀协同发展中尝到更多的甜头。在此基础上分类指导：一是在深入调研论证的基础上，再次确定二、三个强镇进行重点培育并发挥其典型示范作用，带动中间层次乡镇加速推进“两区同建”的进程；二是按照“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承” 的新型城镇化要求，在借鉴全省乃至全国成功经验的基础上再度大手笔推进“两区同建”建设，改变过去农村社区楼层过矮、规模过小、过于分散的社区发展格局，建设规模适度、合理布局、综合功能完善、集聚人口和产业园区相配套的示范社区。

2.强化政策扶持 ，创新金融产品， 拓宽资金渠道

建立多元化融资机制。一是强化财政投入。细化“两区同建”专项资金的使用。要逐年增加对产业园区基础设施、园区龙头企业、农民专业合作组织提供产前、产中、产后的资金扶持力度，为加快构建“生产发达、生态优美、生物集聚、产业融合、营销现代”的现代农业发展体系提供强有力的财政支撑。二是创新金融产品。加快构建由政府全额出资成立农业担保公司，实行市场化动作，为园区龙头企业、三资企业、加工企业、贸易企业、物流企业保驾护航。三是加大开办“委托代办”政策性农业保险险种投融资力度，拓宽融资渠道。建立社区服务业社会化、产业化、实体化等多元化投融资体制。如：企业和社区联建、BT模式、外资参股、PPP融资模式等模式，以此来减轻政府负担。

3.四业并举，开辟渠道，实现增收

就业促增入是头等大事。应加快推进就业、创业、产业、物业的“四大富民”机制。一是就业。除就近就地就业外，要积极开拓向城镇转移就业、非农转移就业（外企、民企）、社区劳务就业等渠道。对社区贫困家庭应建立就业援助长效机制。比如：公益性岗位的托底安置、免费职业培训、就业岗位补贴、小额贷款补贴等形式。二是创业。政府要加快构建创业组织领导体系、政策支持体系、创业培训体系、创业服务体系和工作考核体系“五大体系”的建设。加大对社区居民创业税收优惠的补贴奖励力度。如：给予创办个体工商户和小企业降低门槛的优惠；给予创业引导性资金和租金补贴；给予成功创业人员社会保障补贴；给予就业困难人员创业一次性补贴等等。三是产业。抓住京津冀确定的农产品供应基地这一契机，整合农业资源、重新规划组合，着力打造现代特色农业，为社区居民拓展收入空间。四是物业。充分利用社区物业，让更多的社区居民在按股分红中获取利益最大化。

4.三大合作，增强活力，利民富民

各级政府要按照“资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化的”“四化”思路，加快推进“三大合作”的改革步伐。一是社区股份制。将原村集体经营性净资产折股量化给本集体组织的所有成员，通过明晰产权，完善集体收益的分配方式，让社区居民分享集体经济发展的成果。具体运作的方式、方法更应学习和借鉴苏州 “金星模式”、“张家港模式”、“平江模式”等先进经验做法稳步探索、主动糅合。二是土地股份制。农村土地股份制改革不可能“一蹴而就”，不能不分条件、不分区域、不分类型地“一刀切”强力推进，各地要结合当地实际，找准土地股份制改革的实施路径，自主选择、有序推进。三是农民专业股份制。资源整合，利用资产、资金，通过参股、联营等多种方式，扩大联合与合作，实现资源共享、优势互补，形成规模和集聚效应，不断提升经济实力。

5.普惠一体，消除差异，均等服务

加快构建“覆盖社区、功能完善、分布合理、管理有效的基本公共服务体系。一是加快推进社区基础设施建设，重点推进道路、水利、电力、电信、环保、信息化等基础设施。二是加大优质公共服务资源向农村社区延伸的力度。让更多的社区居民享受到就业社保、医疗卫生、教育文化、养老事业等公共服务。三是构建新型社区文化建设新理念。积极培育注重知识文化、人文设计、居民共建、自然生态的北大新文化社区理念。将北大资源的大讲堂、书院、艺术馆、剧场引入社区，以提升社区的文化生活品质。

三、“两区同建”对新型城镇化建设的启示

“两区同建”这一模式，把农村产业园区和农村社区紧密结合，是基层对新型城镇化的探索，对于今后全方位、多角度地推进城乡一体化发展，为全省加快推进城镇化建设提供了有益的经验启示：

（一）必须发挥政府的积极引领作用

政府是城镇化的领导者、组织者，通过制定政策、要素配置、行政管理等手段，动员社会力量参与，顶层设计规划，指导建设过程，掌控工作全局，使城镇化朝着预定的目标推进。靠一家一户农民的自发积极性，解决不了住房集中化和功能健全化，更解决不了农业的集约化、产业化、标准化和信息化。

（二）必须发挥群众的建设主体作用

群众是城镇化的参与者、执行者，是建设主体。必须始终维护群众的利益，充分尊重群众意愿，调动群众的力量，启动民资民力，提高群众参与的积极性和主动性。

（三）必须发挥市场的机制作用

市场是城镇化的撬动杠、助推器，在资源配置中发挥基础性作用。必须充分依靠市场的力量，善于运用经济手段，借助现代经营理念，破解人力、财力等要素制约，实现经济效益与社会效益的有机统一。

（四）必须发挥多方的参与支持作用

城镇化是社会工程、系统工程，涉及方方面面，复杂而艰巨。必须依靠全社会的智慧和力量，在规划建设、管理等各层面参与，在人财物等多方面支持，在监督、指导、推进等全过程配合，形成全社会推动的强大合力。

（五）必须发挥政策的激励作用

政策是城镇化的风向标、传感器，必须充分发挥其作用。一是对现有政策，要深入研究，找准结合点，最大限度地使用；二是做好政策创新。实现城镇化，现在推进的政策和配套措施远远不够，必须从实际出发，大胆创新，敢于突破，形成政策体系；三是对偏离方向的做法、市场投机的行为、违法违规的方式等，要制定政策加以制止，确保城镇化有序健康推进。

（责任编辑 胡爱敏）

王葵，中共德州市委党校教授（邮政编码 253050）

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1672-6359（2015）06-0017-04