扎实推进福利彩票公益金购买服务工作助力社会福利事业创新发展

董少龙

扎实推进福利彩票公益金购买服务工作助力社会福利事业创新发展

董少龙

伴随着经济社会的发展，人民群众日益增长的公共服务需求对政府管理和服务模式提出了新要求。大力推进政府购买服务，是新时期转变政府职能、创新社会治理、改进政府提供公共服务方式的根本要求，是加快服务业发展、引导有效需求、培育社会组织的重要途径。党中央、国务院高度重视政府购买服务工作，作出了一系列部署和要求。民政部积极推进这项工作，统一了思想认识，明确了改革任务，制定了推进这项工作的路线图。

一、充分认识新形势下推进公益金购买服务的重要意义

推进政府购买服务是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求；是创新服务供给方式、提高服务供给水平和效率的迫切需要。党的十八届三中全会《决定》明确提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同委托等方式向社会购买。2013 年9月，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），明确了工作的指导思想、基本原则、目标任务和总体要求；民政部领导多次作出重要批示，要求有关部门抓紧研究制定福彩公益金购买服务的意见，加强对地方的工作指导，积极推进此项工作。

（一）大力推进公益金购买服务是贯彻落实三中全会精神和《指导意见》的一项重要任务。三中全会《决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进治理体系和治理能力现代化。推进政府购买公共服务是国家治理现代化的题中应有之意。“简政放权”是本届政府锐意改革的重头戏，向社会力量开放公共服务是一个很好的突破口。推进政府购买社会力量的公共服务不仅能带来公共产品的量的增加，还有质的提升，公共服务的供给方式改变能够调动出更多的需求，带来更好的需求满足的意图。目前，政府购买服务的理念已深入人心，形成了广泛的社会共识，也是许多发达国家的通行做法，在美国、澳大利亚、德国等国家及中国香港地区得到了广泛的应用。

（二）大力推进公益金购买服务是加快服务业发展、扩大有效需求、培育社会组织的关键之举。中国的经济发展一直存在制造业发展迅速，服务业发展滞后的现象，而在服务业中又存在着生产服务业发展较快，公共服务业发展滞后的现象，特别是关系民生的养老服务、残疾人服务、社区服务等生活性服务业发展迟缓。这与政府自己包揽公共服务过多有关：既要包揽，又受限于资金和能力的不足，最后的结果只能是政府勉为其难，民众需求得不到满足，而服务业则裹足不前。养老服务业发展面临的诸多问题便是一个例证。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（简称《指导意见》）的出台标志着，政府购买服务已经成为转变政府职能、培育和发展社会组织的重要手段之一。对政府而言，从“大包大揽”到“有为而治”，打开了购买公共服务的大门，既给自己“简政放权”，也满足了社会多样化的服务需求，又加快了社会组织的良性发展，是一个多方共赢的结果。对社会力量和企业而言，公共服务领域市场准入的开放，为社会资本开辟更大的投资空间，这对促进公平竞争，激发市场主体活力，有着不言而喻的显著意义。对百姓而言，其权益得到了保障。从“政府配餐”到“百姓点餐”的转变，公共服务质量得到了提升，民生福利得到了改善，使群众切身获得了实惠。

（三）大力推进公益金购买服务是强化政府成本理念，推行绩效预算，加快投融资体制和行政方式变革和创新的“助推器”。首先，公益金购买服务要体现成本理念。一方面要体现以结果为导向的公共服务管理和财政支出理念，另一方面要体现以效益最大化为原则的服务产出衡量标准。其次，要充分发挥“种子”基金的作用，撬动和吸引社会资本对公共服务领域的投入。要搭建社会服务的投融资平台，使社会资本在增加社会化养老服务供给、慈善捐助、残疾人服务等方面发挥积极作用。第三，要变革和创新行政管理方式。通过公益金购买服务，使资源配置在这些领域实现效益最大化和效率最优化。政府部门要强化对提供服务过程、结果和资金使用效果的全方位、动态监管。坚决杜绝“重分轻管”“一拨了之”的懒政、惰政。

二、民政部门推进政府购买服务工作成绩显著

十八届三中全会《决定》和《指导意见》（国办发〔2013〕96号）都明确要求，各部门要将购买服务摆在改革发展的重要位置，积极有效开展这项工作。民政部门作为提供公共服务的主要部门一直以来高度重视这项工作。先后出台《民政部关于2010年福利彩票公益金使用的指导意见》《民政部 财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发〔2012〕196号）和《民政部关于民政部门利用福利彩票公益金向社会力量购买服务的指导意见》（民发〔2014〕219号）等政策文件。

近年来，我国福利彩票事业健康快速发展，筹集的公益金也在逐年增长，2013年已经达到510亿元。1987年至2013年，福利彩票发行总量达9642亿元，公益金筹集总量已超过2980亿元。截至2013年底，各级民政部门使用彩票公益金约1435亿元，加上地方政府配套资金的投入，共资助社会福利类项目32.48万个，直接受益人群和间接受益人群达5.71亿人（次），有力推动了社会福利事业的发展。同时，按照国家有关规定，各地上缴中央集中的彩票公益金，60%用于充实全国社会保障基金，30%由财政部统筹安排用于支持青少年学生校外活动场所建设和维护、教育助学、发展残疾人事业和红十字事业以及扶贫、法律援助等公益事业，推动了相关公益事业的快速发展。

福彩公益金购买服务是一般公共预算资金购买服务的有益补充，是优化福利服务提供方式、提高福彩公益金使用效益和透明度的重要途径，也是加快社会福利事业改革发展的必然选择和内在要求。民政部积极推动福彩公益金购买服务工作，在人员培训、课题研究、助学助残以及社会福利相关信息系统研发等方面进行了试点。国办96号文件下发后，民政部部长李立国、副部长窦玉沛都对公益金购买服务工作作了专门批示。社会福利和慈善事业促进司积极行动，广泛开展调研，制定落实工作的时间表和路线图。各地党委政府领导高度重视，形成了高位推动公益金购买服务工作的良好氛围，分管领导亲自研究部署本地公益金购买社会服务工作，取得了良好效果。一是部分省市工作力度大、效果好。部分省市着力构建起公益金购买服务的制度体系。北京、上海、广东等省市及成都、无锡等多个地级市出台了利用福利彩票公益金购买服务的有关文件，在养老服务、残疾人服务、社会救助、社区服务等领域做了大量有益的探索，积累了一些行之有效的宝贵经验。二是尚未出台相关政策的省区工作有进展、任务重。尚未开展这项工作的地区，要快起步、严论证、小规模、先试点，不断总结经验，逐步推开。三是各地加强政策创制，力求有突破、见实效。强化建章立制，引领政府购买服务工作落到实处。当前，公益金购买服务面临推进不均衡、整体水平不高、资金统筹协调困难等问题，各地能够坚持改革创新、积极应对，持续完善相关配套政策，统筹做好相关协调工作。四是注重先行先试工作，保障公益金购买服务工作接地气、见实效。许多地方对公益金购买服务试点提出了明确的要求，力争取得新进展。比如，湖南省结合政府职能转变，遴选出与保障和改善民生相关的养老服务、残疾人服务等7个民生项目开展试点。五是各地对公益金购买服务工作呼声高、期望大。各地对公益金向社会力量购买服务是政府承担公共服务的新模式，是对现代国家行政管理理念和模式的创新达成的共识。

从地方实践到顶层设计，政府购买服务已成为处理政府与市场、政府与社会关系的重要工具。在这股改革浪潮中，公益金购买服务积极参与其中，并寻找着涅槃的机遇。在这个背景下，民政部下发了《民政部关于民政部门利用福利彩票公益金向社会力量购买服务的指导意见》（民发〔2014〕219号，以下简称《意见》），它作为公益金购买社会服务领域第一个宏观框架性的指导，是《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》重要组成部分。

《意见》作为一个指导性文件，具体落实的办法、细则仍然需要各地在实践中不断探索、总结、细化。比如，购买什么、谁来买、怎么买、买得值的问题，需要反复实践，并最终接受实践的检验，以达到“帕累托效应”最优。

三、直面问题，找准制约公益金购买服务工作的根源

公益金购买服务工作虽然取得了长足的进步，但我们也清醒地看到，目前公益金购买服务工作还处于起步阶段，面临诸多困难和问题。主要表现在：一是有些地方政府、部门认识不到位。有些地方和部门对推进公益金购买服务存在“舍不得”“不敢推”的落伍思想；也有的地方或部门想以此为“跳板”新增资金，扩大支出范围和领域；有的想推这件事，又怕条条框框限制，无形中给自己加了个“紧箍咒”，畏难观望情绪严重。二是可操作性的法律规章制度严重滞后。可买哪些服务、谁来购买服务、谁来提供服务、资金如何监管等，这些问题，都需要政府部门尽快建章立制，进一步规范公益金购买服务。由于缺乏相关操作的规章制度，或多或少会出现一些困难和问题，比如权力寻租、利益推送、受益群体不满意等。尤其缺乏福利服务项目的质量标准、绩效评估、监督考核机制等制度。三是社会力量主体发育不充分。公益金购买服务工作与加快政府职能转变的要求和群众的需求还有一定的差距。我国社会组织整体发展水平不高，规模有限、承接服务和筹集社会资源的能力与服务需求不相适应。四是服务质量和资金使用监管能力不足。公益金作为“特殊”的政府性资金，社会关注度高、期望值大。同其他政府采购一样，公益金购买服务也容易滋生腐败。一些地方和部门“崽卖爷田不心疼”，没有把有限的资金真正用到刀刃上。由于缺乏科学的采购标准，服务需求难描述，服务招标文件难规范，服务验收质量难把握等技术难题，实践中必须加以摸索创新。

四、统筹兼顾，积极稳妥推进彩票公益金购买服务工作

推进公益金购买服务是当前民政工作的一项重要任务，涉及面广、政策性强，工作任务艰巨而繁重。各级民政部门要以更大力度推进公益金购买服务工作，继续抓好相关配套文件的出台，使改革的红利不断释放，让政策效应持续发挥，真正做到既利当前更惠长远。要推动公益金购买服务在规范中前行。

一是要统一思想，凝聚共识，加强组织领导。要不断拓宽工作思路。要尊重市场在资源配置中的决定性作用，积极协调有关部门，出台公益金购买社会服务的具体办法和措施，将社会福利服务中的事务性、临时性、服务性工作，交给社会组织、专业社会工作机构、企业主体承担，提高资源配置的合理性、公开性和公平性。从保障和改善民生的阶段看，公益金购买服务把专项工作与时代要求结合起来，顾全大局。公益金购买服务工作的提出，与当前保障和改善民生、促进社会和谐结合起来，与实现经济发展目标结合起来，也与改革发展成果惠及民生的时代要求结合起来，是民政工作围绕中心、服务大局的具体体现。从保障和改善民生的目的看，公益金购买服务把改革的目标与人民群众的意愿结合起来，得民心。社会改革的目标是更好地保障和改善民生。公益金购买服务工作的目的是为百姓提供更好、更优质的公共服务，真正做到了改革目标与群众意愿的有机结合。从保障和改善民生的路径看，公益金购买服务把公共服务与市场化的采购服务结合起来，切合实际。通过购买服务，推动政府简政放权，防止“大包大揽”。将适合社会力量承担的服务推向市场，可达到多方共赢的目的。

二是要强化规则意识，建章立制，加强制度建设。要把握要义，完善机制。大蛋糕要精心调制，层层烘焙才会好吃。各地要充分借鉴广东、上海等地的成功经验，尽快制定贯彻落实《意见》的实施细则或具体办法。地方具体实施政策，务求细化、实化、量化、具体化，保证实用、管用、好用。要推动流程规范化，确保程序公平。逐步完善项目申报、项目审定、资质审核、合同签订、履约监管、绩效评估的规范化购买流程，使公益金购买服务走上一条法制化的轨道。要推进信息公开，扎好制度的藩篱。“阳光是最好的防腐剂”，公益金购买服务更应该开门立规矩。要建立公益金购买服务信息平台。买什么，以什么方式买，都要对社会公布，确保社会力量公平竞争。要强化资金监管，发挥其最大效益。大力推进公益金购买服务绩效评价工作，加强成本效益分析，控制政府成本，节约社会资源，提高使用效益。要加强顶层设计，使购买服务有规可循、有法可依。公益金购买服务是一项综合性、系统性工程。各地要抓紧建立公益金购买服务的体系框架，包括管理办法、实施方案和指导目录，以及验收监管、绩效评估、社会组织培育等政策措施。

三是要立足实际，勇于开拓，加强实践创新。要积极发扬创新精神。要把握大局谋创新。要推动公益金购买服务工作在政策设计、操作管理、监督检查等方面改革创新。要针对问题抓创新，针对实际工作中存在的薄弱环节，有的放矢，出实招、办实事、见实效。要深入一线求创新，尊重基层和群众的首创精神，鼓励地方从实际出发，因地制宜，准确把握服务需求，积极探索多元化、多样化的公益金购买服务模式和路径，有序引导社会力量参与服务供给。

公益金购买服务作为一个新生事物，要坚持理论和实践的有机结合，探索和加强对公益金购买服务的顶层设计和基础政策的研究，使福利彩票公益金真正成为助力社会福利事业创新发展的“加速器”。

（作者单位：民政部社会福利和慈善事业促进司）