东盟国家劳动争议处理体制及其对我国的启示*

蔡德仿

(南宁职业技术学院 商学院，广西 南宁 530008)

一、了解东盟国家劳动争议处理机制之必要性

目前，随着中国——东盟自由贸易区升级版建设的启动，中国与东盟国家交流与合作正在不断拓展和深化，与东盟国家在劳务和人力资源方面的合作也在逐步扩大。随着对东盟国家劳务输出的扩大，各种劳动纠纷的不可避免，对东盟各国劳动争议处理机制进行系统了解和分析对于避免国家间劳资纠纷、了解跨国法律维权途径非常必要。除了劳务输出外，越来越多的中国企业到东盟国家投资设厂，并雇佣当地的居民作为雇员。在这种跨国投资中，对东道国劳工法律制度的了解非常重要。因为只有了解东道国的劳工法律制度，才能避免各种劳工纠纷，一旦劳工纠纷发生，也才能够寻求合法、合理的解决途径，否则就可能导致争议扩大甚至演化为剧烈的情势。另外，劳动争议解决机制作为劳动关系调整机制的重要内容及劳动法律制度的重要组成部分，明确规定了劳动争议发生之后应当通过哪些途径、由哪些机构、以哪些方式处理，［1］是劳动争议当事人尤其是雇员维护自身合法权益的重要法律救济途径。公平合理的劳动争议解决程序一方面能够保障争议的解决、劳工权益的实现;另一方面也能够增强程序参与者对劳动争议解决机制的信任与信心，从而树立劳动争议解决机制自身独立的价值。我国劳动争议解决制度正处于不断完善的过程当中，随着中国与东盟在劳务和人力资源方面的合作，大批外国劳动力也会涌入国内市场，造成劳动关系主体多元化及涉外性，劳动争议日益显现多元和复杂的特点。通过了解东盟国家劳动争议机制的得失以作为我们的借鉴，由此完善我国的劳动法律制度体系、构建和谐劳动关系，从而有利于深化全方位合作，打造中国—东盟自贸区升级版。

二、东盟国家劳动争议处理机制评述

东盟各国历史传统、经济发展水平和法律传统有相似的一面，但是也有很多不同，呈现多样化的格局，这种多样化也反映在各国劳动争议处理法律制度的规定上。在此从多角度对东盟各国劳动争议处理法律制度进行综合分析，可提供一个总体的视域。

(一)东盟各国劳动争议处理机制的内容

根据东盟各国的历史传统、经济现实，大致可把它们分为三组，每一组的劳动争议处理法律制度具有一定的相似性。

第一组是新加坡、马来西亚、文莱和菲律宾。这四个国家共同的特点是曾经是英国或美国的殖民地，所以在法律制度上受英美法的影响很深，这也反映在它们的劳动争议处理机制上。英美法系诸国的劳动争议处理制度中，比较注重由当事人自愿解决其劳资争议，一般不设立国家干预性质的劳工法庭，主要采取行政性质的调解与裁决，但是在行政裁决上很注重程序正义，所以其行政裁决机构事实上作为一种准司法机构，其裁决最终必须要接受司法审查。新加坡、马来西亚和菲律宾正是如此，它们都没有司法性质的专门劳工法庭，处理劳动争议的裁决机构都是行政性的准司法机构①本结论源于对以下著作的研究:蔡磊．新加坡共和国经济贸易法律指南［M］．北京:中国法制出版社，2006;祁希元．马来西亚共和国经济贸易法律指南［M］．北京:中国法制出版社，2006;陈云东．菲律宾共和国经济贸易法律指南［M］．北京:中国法制出版社，2006.。马来西亚的劳工法庭和工业法庭、菲律宾的国家劳资关系委员会、新加坡劳工法庭和新加坡劳动仲裁庭都不是专门的司法性质的劳工法庭。新加坡劳工法庭实质上是一个行政性质的裁决机构，其法官由劳工部的资深官员组成，新加坡劳动仲裁庭也是半官方性质的三方裁决机构。当然，对于新加坡和马来西亚的劳工法庭、菲律宾的国家劳资关系委员会作出的裁决，当事人可以向管辖法院上诉。

第二组是泰国和印度尼西亚。泰国和印尼属于大陆法系国家，其劳资争议处理法律机制带有浓厚的大陆法系色彩。从劳动争议处理机构的角度而言，大陆法系不少国家如法国、德国设置有专门的劳工法庭，而劳工法庭是整个劳工争议处理机制中的核心机构。泰国和印尼并无强制仲裁程序而是均设置专门的司法性质的劳工法庭受理劳动诉讼②本结论源于对以下著作的研究:冯建昆．泰国共和国经济贸易法律指南［M］．北京:中国法制出版社，2006;杨眉．印度尼西亚共和国经济贸易法律指南［M］．北京:中国法制出版社，2006.，明显的与东盟其它国家不同，泰国的劳工法庭是根据其《建立劳工法庭及劳工法庭程序法》于1980年建立的，印尼的劳工法庭则是依其2004年《劳动争议解决法》的规定在印尼现有法院体系内部设置了专门的司法性质的劳工法庭受理劳动诉讼。

第三组是越南、柬埔寨、缅甸和老挝。这四个国家中，缅甸是英国的殖民地，被联合国列为世界上最不发达国家之一。越南和老挝都是社会主义国家，其司法体制和我国有相似性。而柬埔寨虽然不是社会主义国家，但事实上，柬埔寨现在的洪森政府就是越南扶植起来的，所以两国的法律体系有一定的相似性。这几个国家的劳资争议处理机制与我国相似，没有专门的劳工法庭，而是由普通法院负责对劳动争议的司法审理。而在司法审理之外，则强调行政调解与强制仲裁。另外，越南和老挝工会的建立都受到一定程度的限制，所以与集体协议有关的利益争议的空间有限，所以，这两个国家的争议类型主要是法律和权利争议。

东盟各国经济发展水平不尽一致，一般来说经济发展水平高，其劳工保护水平、劳工法律制度包括劳工争议处理体制就比较发达。因此新加坡的劳资争议处理法律机制非常成熟与完善，而且执行得也比较好。泰国、印尼、马来西亚、文莱和菲律宾等国的劳工争议处理法律制度也是相对比较完善的，但是这些国家的工业化水平并不高，所以法律制度的规定与实践中的执行仍然有一段距离。而越南、柬埔寨、老挝、缅甸等国经济发展水平较低，再加之刚从计划经济制度转向市场经济制度，所以劳工法律保护水平比较低，劳动争议处理法律制度也比较粗糙。

(二)东盟各国劳动争议处理的程序

就东盟各国劳动争议处理程序而言，均是针对不同类型的劳动争议设置了不同的处理程序。除了菲律宾劳资争议处理机制未特别明确划分个体争议和集体争议之外，东盟各国的劳资争议处理法律制度基本上都是建立在将劳动争议区分为个体争议与集体争议、权利争议和利益争议基础上的，针对不同性质的争议会采取不同的处理程序。总体来说，个人、权利性质的争议依次通过协商、调解、仲裁、司法的程序解决，其中司法程序是最后不可或缺的环节，当事人可以向法院寻求上诉或寻求司法审查，不能剥夺当事人最终寻求司法救济的机会。但是，针对利益争议，各国则基本上采取协商、行政调解或仲裁的方式解决，往往是行政首长或行政机构的裁决构成终局性的裁决，因为利益争议往往是不可裁判的争议，不适合通过司法途径解决。在菲律宾，对于集体性质的权利争议，例如对于因集体协议的解释和适用所导致的争议法院也不能受理，而且就是劳动行政机构也不能干预，其意图是此类争议应通过协商、调解和自愿仲裁等自愿机制解决。越南似乎是例外。［2］这跟越南的体制有关，因为越南不能自由组建工会，所以无法通过劳资谈判去解决争议，而且利益性质的争议也比较少，无法也无需排除司法干预。就仲裁程序而言，有些国家没有强制仲裁程序，如泰国、马来西亚;有些强制仲裁程序只针对利益争议，权利争议不适用，如新加坡、印尼、越南、柬埔寨和老挝。

(三)东盟各国劳动争议处理机构

就东盟各国劳动争议处理机构而言，新加坡、马来西亚、菲律宾针对权利争议的行政裁决机构具有强烈的司法性质，和印尼、泰国的初审劳工法庭的地位相似。新加坡和马来西亚的劳工法庭、菲律宾的国家劳资关系委员会从性质上看，应该是行政性的强制仲裁机构，但是它们都拥有很大的裁决权，其程序与司法性质很近似。而且，更重要的是，针对这些机构的裁决，当事人可以直接向上诉法院甚至是最高法院上诉 (菲律宾就是这样)。实际上，这些机构作出的裁决相当于一审法院的判决，因此这些机构和泰国、印尼的初审劳工法庭的地位相似。为保障劳工争议的顺利解决，东盟不少国家如泰国、菲律宾、印尼等国都对劳动争议处理人员都有一定的资格要求，包括学历、资历、地位、专业等。比如泰国对利益性质的劳工争议调解员就提出了较高要求，要求具有一定的行政资历和地位，印尼也要求劳工争议的调解员、仲裁员要有足够的法律知识和经验，因为唯有如此，才能保证调解员具有足够的权威性去处理争议。

(四)东盟各国劳动争议处理方式

为公平合理地解决劳工争议，东盟多个国家的劳动争议处理机制强调“三方原则”。新加坡的劳工仲裁庭、马来西亚的工业法庭、泰国的劳工法庭、菲律宾的国家劳资关系委员会、印尼的劳工法庭的组成都贯彻了“三方原则”，使争议的处理能够更好地平衡劳资及社会三方的利益。在实行“三方原则”时，都注重倾斜保护劳工利益，比如东盟不少国家的强制劳工仲裁、劳工法庭的程序对当事人是免费的。菲律宾的国家劳资关系委员会，泰国、印尼劳工法庭，越南的法院都是免费或者只对一定争讼额以上的案件才收费。印尼为了鼓励当事人采用仲裁方式解决争议，甚至对自愿仲裁的费用也给予财政补贴。再如在针对权利争议的行政裁决程序中，东盟不少国家都限制律师作为当事人的代理人出庭，比如马来西亚、新加坡和菲律宾。这是因为在劳资争议中，对于劳方而言，不论是工人还是工会，其经济实力都有限，如果允许双方当事人请律师，当然资方有雄厚财力请到好律师，而劳方则做不到，而这会使本已失衡的劳资双方地位更加向资方倾斜。但是，如果没有知晓劳工法律的代理人为工人辩护，也不利于维护工人的利益，因此，各国法律一般规定工人可以由工会代表或其他雇员为其充当代理人。

随着东盟各国经济的发展，工业化程度不断提高，劳动争议不断增加，国家劳动争议处理机构不堪重负，因此都寻求通过劳资双方自愿机制来处理争议。所以，东盟各国劳动争议处理机制都有一种鼓励劳资双方采用自愿机制来解决争议的共同倾向，菲律宾甚至在宪法中将自愿机制作为劳动争议的优先机制，印尼的做法更代表了这一趋势，印尼的《劳动争议解决法》一方面建立了专门的劳工法庭处理劳工争议，另外也从各方面鼓励劳资双方采用自愿机制解决争议。不过，这种倾向和东盟各国的现实存在一定的距离。自愿机制能发挥有效作用取决于存在一个均衡的劳资势力对比。具体来说，工人必须能够自由组建工会，而且工会的覆盖面应该比较广，否则，任何自愿机制对于工人一方来说都是不自愿的。东盟各国多数国家可以自由组建工会，但是，工会的覆盖率仍然是比较低的，而且工会都比较分散，规模不大，无法发挥和资方平等谈判的作用。所以这种鼓励劳资双方采用自愿机制来解决劳工纠纷的倾向在现实上还是比较难以实现的。当然，从长远看，这些情况都会有改善，自愿机制将发挥更多更有效的作用。

三、东盟国家劳动争议处理机制对我国的启示

中国—东盟自由贸易区升级版进程已然启动，中国与东盟未来10年合作战略由此展开。虽然我国国情与东盟诸国存在不同差别，其劳动争议处理体制亦无法完全适应我国处理劳动争议的需求，但是，避免和有效解决双边劳资纠纷是自贸区内各成员国的共同目标，东盟诸国法律制度肯定也有可能为我国劳资争议处理法律制度完善提供借鉴之处，因而有许多方面值得我们持谨慎的态度借鉴、学习，吸取其有益成分而非简单照搬。

(一)坚持现有的劳资争议处理法律机制

我国《劳动法》确立了以协商、调解、仲裁、诉讼为主要环节的劳动争议处理方式，“协商、调解、一裁两审”、“先裁后审”的劳动争议处理体制，即单轨制。［3］《劳动争议调解仲裁法》亦坚持单轨制模式，规定劳动争议发生后，当事人可以按照协商—调解——仲裁—小额案件和劳动标准案件一裁终局，其他案件提起诉讼的基本程序处理，其中仲裁是劳动争议处理的必经程序。对于我国这个立法模式，理论界和实务界都批评处理周期仍然过长，仍未具备快捷、迅速解决争议的特点，裁审连接上存在问题:首先是仲裁和诉讼的重复可能性，现行的劳动仲裁机构仲裁人员的总体素质不令人满意，而人民法院又没有专门的劳动法庭处理劳动争议，使得裁审结果雷同，法院没有发挥司法审查的作用;其次是既裁又审的情况既增加当事人的时间、金钱等成本，又耗费司法资源。针对这些问题有各种改革主张，包括: “两裁终局”模式、 “两审终局”模式、“裁审分离、各自终局”模式、“或裁或审、裁审衔接”模式等。［4］对这些批评及主张，本文不能认同，夸大了现行体制在裁审衔接上的不足。如果采取“两裁终局”模式，取消诉讼程序，那就剥夺了当事人寻求司法救济的可能性，也使得仲裁的结果不能接受司法审查，这是法治社会所不能接受的。而“两审终局”要取消仲裁，则又忽视了劳动争议的独特性，而且法院无法承受如此的受案量。实际上，采取“两裁终局”模式、“两审终局”模式的国家都是具有强大的工会力量，很多劳动争议可以在劳资双方协商的层面解决。另外，这些建议意味着对现行的模式进行剧烈的变革，不具备现实可行性。而“裁审分离、各自终局”模式、“或裁或审、裁审衔接”模式也有类似的问题。从东盟各国的情况看，对权利性质的争议，都是坚持调－裁－审，没有因为考虑到裁审重复的可能性就取消仲裁或取消诉讼救济，对争议处理效率的考虑建立在尊重当事人司法救济的权利和考虑劳动争议特性的基础上。当然，从实际情况看，我国现行模式的裁审衔接确实是有问题，这就要求我们完善劳动仲裁程序和诉讼程序，比如强化劳动仲裁机构的独立性和劳动争议仲裁队伍建设等。在这方面，《劳动争议调解仲裁法》已经注意采用非讼的方式解决争议，同时对劳动仲裁员的资格也提出了明确的要求，相对于《劳动争议处理条例》没有具体明确规定劳动仲裁人员的任职要求是一大进步。另外，为强化劳动仲裁的权威性，提高司法对仲裁监督的质量，保障劳动争议的快捷解决和劳工权益的实现，可以考虑像东盟许多国家所做的那样，允许部分案件当事人对劳动仲裁的裁决直接向中级人民法院上诉。

(二)依争议的类型采取不同的处理机制

东盟国家基本上都区分利益争议和权利争议采取不同的争议处理机制。对于权利争议，基本上都是通过协商－调解－仲裁－诉讼的模式处理，而对利益争议则采取协商－调解－仲裁模式处理，排除了诉讼。越南稍有不同，它的劳资争议处理机制建立在个体争议和集体争议区分的基础上而非建立在利益争议和权利争议划分的基础上。虽然在我国现行的劳动关系体系下利益争议比较少见，但是随着社会经济的发展劳动关系的多元化，利益争议会增加。因此，认真对待利益争议和权利争议、个体争议和集体争议的区别，根据不同类型的劳资争议采取不同的处理机制。比如针对个体争议，不能因当事人协议劳动仲裁而排除当事人的司法救济权利;针对集体争议，在劳动者能自由组织工会、工会组织与用工方实现力量均衡时，可以通过集体合同约定劳动仲裁条款，等等。

(三)落实“三方原则”

东盟多个国家的劳动争议处理机制强调“三方原则”，劳动争议处理机构的组成都贯彻了“三方原则”，新加坡的劳工仲裁庭、马来西亚的工业法庭、泰国的劳工法庭、菲律宾的国家劳资关系委员会、印尼的劳工法庭的组成都贯彻了“三方原则”，其成员包括政府、劳资双方的代表，处理劳工争议能够较好地平衡劳资及社会三方利益。我国《劳动争议调解仲裁法》的规定明显是一个进步。但是，我国在这方面还有很多工作要做，最主要的是解决劳资双方的力量均衡问题及工会的独立性问题。同时，为切实保护劳动者利益，我国处理劳动争议应该免费。从经济发展水平来说，东盟不少国家还不如我国，但是它们的强制仲裁、劳工法庭程序对当事人都能够免费，我们应该向东盟国家学习。我国针对劳动仲裁已实现了免费，这对于倾斜保护劳工利益、鼓励劳动者通过仲裁维护自己合法权益具有重要的促进作用，但是在劳动诉讼方面处理劳动争议还是收费的。以后是否都能实现免费，这是应该考量的问题。

应当强调的是，不是说东盟国家所有的经验都可以对我国有借鉴作用，例如，不应盲目地鼓励劳动纠纷当事人采用自愿机制解决争议。在东盟国家，立法上鼓励当事人自愿解决争议是一个趋势，这方面，印尼是一个很典型的例子。但是，自愿机制能发挥有效作用取决于存在一个均衡的劳资力量对比。具体而言，工人必须能够自由组建工会，而且工会的覆盖面比较广泛。我国并不存在这种背景，因此，应当加强机制建设，通过独立、公正的调解与劳动仲裁乃至司法救济来维护劳动者的合法权益，而不能奢谈自愿。

［1］王全兴．劳动法 ［M］．修订3版．北京:法律出版社，2008:372.

［2］陈志波，米良等．越南经济法研究 ［M］．北京:中国社会科学出版社，2008:542.

［3］郑尚元．劳动法学 ［M］．北京:中国政法大学出版社，2007:316.

［4］张网成．我国劳动争议现状及发展趋势 ［J］．中国劳动关系学院学报，2008，(6).