“司”“局”“厅”源流考

陈鲁南

“司”“局”“厅”源流考

陈鲁南

笔者刚来参加工作时，岗位是在部里的办公厅。某次会议期间，厅里一位领导半开玩笑的提问说，同样作为部委的内设机构，为何办公厅称“厅”而不称“司”“局”。与会者众说纷纷，却莫衷一是。多年来，这个问题一直萦绕在笔者心头。近日读书，颇遇到一些草蛇灰线般的线索，似可解答此问，特梳理如下，与大家探讨。

司——业务部门 源远流长

“司”“局”“厅”中，首先出现在行政机构名称中的，乃是“司”字。这个字在甲骨文中就有，就其造型而言，右侧的“卜”代表权杖，左侧的“口”代表发号施令，因此“司”也就是“执掌、管理”的意思。按此义，周朝在官制中出现了“地官司徒”“夏官司马”“秋官司寇”“冬官司空”等表述，并被后人记载在《周礼》一书中。周朝的行政架构中，最重要的官职有六个，分别以天、地、春、夏、秋、冬命名，“司徒”等是对其主要职能的概括。所谓“司徒”，即执掌民政；“司马”，即执掌军政；“司寇”，即执掌刑罚；“司空”通“司工”，即执掌水利、手工。所以，此时的“司”并非机构名称或官职名称，而是官职的后缀。

周朝后期特别是春秋战国一段，在孔子看来是所谓天下“礼崩乐坏”，另一角度讲则是全社会务实创新、不拘泥于旧制。体现在行政制度中，就是“春官”“秋官”这种不知所云的称呼很少再使用，各封国把原本作为后缀的“司马”“司徒”直接用为官衔，以使职责更为明显。后来，一些官衔还演化为官员家族的姓氏，我们所熟悉的司马迁、司马光等历史人物，其姓氏来源便属此例。此时，“司”字不再居于从属地位，正式进入官职名称。

秦汉之时，中原再现大一统的局面，行政制度有了很大发展。统治者以分工更为科学的“三公九卿”制代替了周朝的六官制，同时也保留了司徒、司徒等职位，但实际权力已经缩小很多，更多的是一种荣誉和待遇。比如《三国演义》里献貂蝉使连环计的王允就是司徒，被诸葛亮骂死的王朗也是司徒。当然，两汉绵延四百年，也不乏个别时期司徒等官职掌握实权、甚至凌驾丞相之上的情况。

两晋南北朝时期，天下再度陷入纷争，官制也极为混乱，但总的来讲，司徒等官位的职权是在弱化的，行政权力在逐步向尚书台这一机构集中。隋唐时期，三省六部制这一成熟的行政体制得以确立。按照我国第一部行政法典《唐六典》的记载，唐时由前代尚书台演化而来的尚书省统揽行政事务，尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，分别负责人事、财政、教育等方面的工作；每部将所负职能进一步划分，再分设四司，共有二十四司。比如吏部下设吏部司、司封司、司勋司、考功司等四个部门，其中吏部司总管组织人事，其余三个分管表彰奖励、职务晋升、履职考核。

从这一变化来看，隋唐时，“司”已从官衔名称正式转为机构名称，并且确立了部、司两级的从属关系。“六部二十四司”的行政架构享有组织严密、分工合理的美誉，明清时期仍然采纳，甚至《红楼梦》里的太虚幻境都设置了“痴情司”“薄命司”。只是基于社会的发展和事务的增多，明清时期各部内设的“司”明显增加，有些达到了十余个。

新中国建立以后，中央政府的机构设置采用的也是部司架构，因此可以说，隋唐的行政体制设计，一直沿用到今天。在这一架构中，“司”作为“部”内设的、负责某一专项业务的部门，其地位没有变化过。而对于“司”，人们其实使用的仍是“执掌、管理”这一本意，只是语法结构上有些倒装的意味，比如唐代的“考功司”实际是“司考功”，如今的“救灾司”“社会救助司”，则是“司救灾”“司社会救助”了。

局——同为专管 高低有变

“局”的历史就比“司”短多了，地位也是忽高忽低，但同样是一个负责专门业务的机构。

先就造字而言，“局”字在甲骨文、金文中都是没有的，春秋战国时期的篆文里才有，其本意也不甚明白。据东汉文字学家许慎考证，“局”本意有两种，一是形容紧促，一是作为棋盘，——这两个意思差别大了去了，但今天却都还在用，即作为形容词的“局促”和作为量词的“一局比赛”。在先秦的文献中，“局”字出现很多，比如《诗经》里有“予发曲局”，意为“我的头发很凌乱”，《礼记》里有“左右有局、各司其局”，是说行军打仗要“左右各有阵势，每阵有各自的统领”。总的来讲，此时“局”跟行政权力、行政机构没有关系，但演化出了“部分”“局部”的意思。

“局”字第一次被用于机构名称，应当是在两晋时期。晋武帝司马炎为加强国家文化建设，在秘书监下设置著作局，专门负责修撰国史。由于修史是秘书监工作的一部分，所以称为“局”。隋唐时期，著作局得以保留，同时出现了负责图书保管的司经局，总的来讲都是小机构，与部、司是无法相比的。但同样在隋唐时期，宫廷内部为了做好服务工作，设立了“尚宫局、尚仪局、尚服局、尚食局、尚寝局、尚功局”等六局，分管各类后勤事务；“六局”仿照“六部”，也各自下设四司，形成了宫内的“六局二十四司”，这便使“局”的地位高度提升，一跃而至“司”之上。

明代宦官专政，把持宫廷内外，“六局二十四司”的制度很快就被舍弃了，但以“局”为名的机构大批设立。如宫内设立了“十二监、四司、八局”，这里的司、局级别相同、互不隶属，长官都为正五品；朝中则在六部之下增设军器局、印钞局、铸印局、杂造局等，亦与各司同级。机构如此繁多，是宦官们争相揽权的结果。清代建立后，对这些繁杂的小机构进行了清理，以“局”为名的只剩下火药局等寥寥几个。清末洋务运动时，轮船招商局、江南制造总局等带“局”字的组织纷纷出现，但就性质而言，更多的属于企业而非行政机构。

新中国成立之初，在政务院下设立若干委员会及各部、委、院、署、行，各部委再内设司局，此时“司”“局”两种机构似无太大差别。但1954年，新中国完成了第一次政府机构改革，政务院改称国务院，并在各部委之外设立统计局、计量局、气象局等直属机构。此时，“局”作为一个级别低于“部”、但独立性高于“司”的机构，地位正式得以确立。延续至今天，作为各部委内设的“局”，排名往往在各“司”之前；而作为直属机构的局，如国家税务总局、国家公务员局等，内部还会分设各司，很有些隋唐“六局二十四司”的影子。至于在地方行政机构中，直辖市、地市级市州乃至县的下属职能机构都称“局”，大约还是取“部分”的意思，因为他们的工作是政府整体工作的一部分。

厅——综合机构 四通八达

以“厅”命名行政机构，历史比“局”更为短暂。

首先，“厅”字本身出现得就很晚。东汉许慎的《说文解字》没有收录它，直至唐代才见于文献。按其本意，是作为建筑物的公共部分，联通其他房间之用。唐诗里常出现“花厅”“锦厅”的说法， 就是此意。“厅”的繁体写作，又引申出“广泛听取意见”的意思。最需要广泛听取意见的乃是执掌公共权力的官僚，因此唐宋年间衙门也被称为“官厅”，但这近于民间俚语。直至明代，国子监下设博士厅等五厅，“厅”字才第一次被用于行政机构名称。这五厅仅为正六品，同样是专门机构，但地位远低于正四品的司、局。清代中央行政机构中有稽俸厅、提牢厅，级别亦为正六品上下，且同样为专门机构。

说到这里，问题就来了。司、局都是业务部门，负责经过分工后的各项具体工作，而具体工作总需某个部门汇总。自隋唐时期开始，在部司结构下，这些工作是由各部的第一个司兼职负责；而各部之间则无汇总，直接向宰相汇报（明清名义无相而实际有相，此处不展开）。也就是说，这种分工尚不完善。终于，到了清末新政之时，统治者们发现综合性部门的存在是很必要的，于是在内阁和各部纷纷设立“政务厅”，在准备作为议会的资政院设立“秘书厅”，协调汇总内部各个机构的工作。以“厅”为名，取其建筑学上四通八达的本意，可谓十分得体。此外，当时“秘书厅”的负责人称为“秘书长”，这一称谓也延续至今。

1949年新中国成立之际，政务院同样设有秘书厅，革命前辈李维汉同志、习仲勋同志先后出任过秘书厅秘书长。政务院秘书厅后一步步演化为国务院秘书厅、国务院办公厅，推衍至各部委，其综合部门也称为“办公厅”就不足为奇了。

需要特别说明的是，为何各部委在省一级的同类机构虽为业务部门，却同样称“厅”，比如民政部门在各省和自治区称为为民政厅，但此“厅”又不是综合部门。笔者以为，这承袭的是清代做法，用的是“官厅”“衙门”的意思，而非“四通八达”的意思。

清代在地方行政机构中，省以下的设“府”，其长官就是我们熟知的“知府”。有些知府管的地域比较大，常把自己的副手派到某地处理一些事务，其派驻地的办公机构便称为“厅”，当是“官厅”的简称。后来，这一做法慢慢演化为了制度，“厅”成了固定的地方行政机构。一些“厅”直接隶属于省里，称为“直隶厅”，与各府地位相当；其余的由各府管，称为“散厅”，与“县”地位相当。新中国建立后，我们将各省和自治区的直属职能部门称为“厅”，应当是受“直隶厅”的启发，而与“综合”还是“专门”无关了。

小结

最后小结一下。在中央层面的行政机构中，“司”承袭周制，取“执掌、管理”的意思，先用于描述职能，后嵌入官衔，最后定型于部委内设机构，负责专项业务；“局”承袭唐制，取“部分”的意思，先是小机构，后是大机构，亦负责专项业务，内部可以设司；“厅”承袭清制，取建筑学本意，是沟通其他部门的综合性部门。在地方层面的行政机构中，“司”一般很少出现；“局”仍取“部分”的意思，仍负责专项事务，是直辖市、地级市州乃至县政府下属职能机构常用的名称；“厅”则取“官厅”“衙门”的意思，是省和自治区政府下属职能机构常用的名称。

（作者单位：民政部社会福利和慈善事业促进司）