非正常上访问题的防治对策

高 江

（中共昌吉州委党校，新疆 昌吉 831100）

非正常上访问题的防治对策

高 江

（中共昌吉州委党校，新疆 昌吉 831100）

目前，非正常上访呈现缠访现象大量存在、部分上访人员行为过激等特点，利益不易协调、上访人信“访”不信“法”、责任机制未得到很好的落实等是引发非正常上访的主要原因。为了防治非正常上访问题，必须多措并举、多管齐下，包括从源头上预防非正常上访问题的出现；从制度上保证非正常上访问题的解决；依法维护上访秩序；完善长效支撑制度；加快健全信访网络；进一步加强信访干部队伍建设；等等。

非正常上访；信“访”不信“法”；源头预防；制度保证；责任机制；信访网络

近年来，随着社会经济的发展和市场化进程的加快，人们的生活理念、价值观也发生了巨大变化，社会治理难度加大，新矛盾、新问题凸显，不稳定因素骤然增加。不少地方非正常上访压力增大，给社会稳定和长治久安带来了新的挑战。为深入了解非正常上访现状，深度剖析成因，笔者对新疆昌吉州各县市的非正常上访问题进行了深入细致的调查研究，并提出一些对策建议，以期对化解社会矛盾、维护社会和谐稳定有所帮助。

一、非正常上访的现状及特点

（一）敏感时期上访问题比较突出

不少上访人常常选择在全国或自治区、自治州有重大活动时或节庆时越级上访，如国庆、春节前后，自治州、自治区和全国“两会”期间等。一些特殊群体会选择在一些特殊的节日上访，如退伍、复员、转业军人常选择“八一”建军节和国庆节期间，下岗及破产企业的职工常选择劳动节前后，落聘、辞退及未转正的教师常选择在教师节串联、越级上访。他们的目的是把影响搞广、问题搞大，引起上级领导关注；他们不考虑所反映问题是否合理合情合法，而是片面地认为只有上级领导重视，问题才容易解决。

（二）缠访现象大量存在

部分上访人不接受当地领导的合情答复，一味地越级上访，希望得到上级领导的批示，但是如果上级领导的批示也不合己意，又会认为官官相护，会继续上访。有些上访人不服从相关职能部门的合理调处，只要调处结论不合自己的意愿，就会怀疑是对方收买了调处人员，做了对自己不利的结论，或者认为是相关人员对自己的问题不够重视，若想解决问题还必须继续上访。有些上访人不服从法院的合法判决，信“访”不信“法”，总认为“现今还是权大于法，领导说了算，而不是法官判了算，即使判决了，也还可以更改”，于是在这种想法的指引下继续走上访之路。

（三）引发非正常上访的问题点比较集中

目前昌吉州由农村土地征用、城乡社会保障和城市房屋拆迁以及干部作风问题、历史遗留难题等导致的非正常上访几乎占到非正常上访总量的80%。就农村土地征用引发的非正常上访来看，主要因为近年来城郊结合部土地市场成交价暴涨，而农民获得的土地升值收益太少，中间价差过于悬殊。就城市房屋拆迁引发的非正常上访来看，大多聚集在对房屋重置价格的确定以及拆迁补偿标准和回迁安置时间过长方面的冲突。就城乡社会保障引发的非正常上访来看，大多是由于农村低保发放及病退休人员待遇落实不到位，改制企业拖欠职工应得的养老金，拒绝给在职职工办理“两保”等。就干部作风引发的非正常上访来看，多数是由于乡村两级干部搞权钱交易、粗暴行政、暗箱操作、侵吞挥霍集体资产及合作社法人违纪、违法。历史遗留问题引发的非正常上访包括企业复转军人因身份界定问题持续不断上访等。其他非正常上访的主要原因包括拖欠农民工工资、不动产权属变更不当等。

（四）部分上访人员行为过激

从2008年开始，昌吉州一些县市的上访群众由原来的单访独访，向有幕后谋划和组织煽动的联访方式转换。目前有固定上访人员和固定策动人的上访行为逐渐增多。个别集体上访事件的策动人常常私下集会招揽成员，或直接安排老上访户畅谈上访经验，通过这些办法周密规划，为有关部门的劝阻和处理增添意想不到的麻烦。在上访过程中，上访人要求解决的又都是同自己切身利益息息相关的问题，情绪极易焦躁不安，如果达不到预期目的就难免出现难以预见的过激行为。

二、引发非正常上访问题的原因

（一）利益不易协调，冲突难以化解

一是不同利益群体的攀比性增强。我国正处于社会转型期，新旧矛盾互相交织、错综复杂，不同利益群体攀比性增强。有的群体原来一直是既得利益者，现在由于体制转轨利益受损，心理失衡，当自己的过高要求得不到满足时，便开始上访。有的群体以前属于非既得利益者，现在企图抓住社会转型的机会，通过上访得到较多的利益。二是相关政策法规互相抵触。一些部门出台的相关政策，要么因为适度超前，的确影响了部分群众的利益；要么可操作性不强，或与现行法律或其他部门出台的相关政策有矛盾，或与当地实际情况一时之间难以吻合，或用词模棱两可，上级部门、相关责任单位、地方政府和普通民众各自有不同的解读，引发群众上访。三是相关责任单位未及时解决百姓的合理诉求。有些相关责任单位或认为条件还不成熟，或顾虑“后遗症”问题，未妥善调解相关利益冲突，未及时解决百姓的合理诉求。这样，当地百姓不服，机械地认为只有通过上访才能解决问题。事实上，有些地方也的确出现过当事人不断越级上访，最后地方责任单位不得不妥协的情况，客观上吊起了其他上访人员的“胃口”，导致攀比上访连续不断。

（二）上访人信“访”不信“法”，不愿接受调处

一是相当一部分上访人不愿通过诉讼渠道解决问题。一些上访人总认为“官大一级压死人”，“法律是当官的制定的，有问题只能找当官的解决”。加之现在司法诉讼成本太高，不仅要付出较多的经济开支，而且要付出无法预计的社会成本，打官司除了案件受理费以外，还要搭上烟酒费、人情费、交通费、住宿费等，更需要动员各种社会关系。因此，多数上访人认为与其去诉讼还不如去上访划算。二是变通解决助长了上访者的上访“热情”。不少情况下，即使法院作出判决，也难以执行到位。相反，如果没有判决则更好，只要上级领导做个批示，当地政府可能就不计后果地特事特办，给予变通解决，这就进一步助长了群众的上访“热情”。

（三）上访人权责错位问题突出，司法机关束手无策

一是上访者权责错位。部分非正常上访者在上访过程中只注重维权，对维权需要遵守的规定和应履行的义务却缺乏最基本的认知，缠访闹访、越级上访，甚至采取极端行为，扰乱正常信访秩序，危害社会稳定。二是当地政府无法依法治理。《信访条例》第18条规定，上访人员采用走访形式提出信访事项，应该到有关部门设立或指定接待场所提出，而且人数不得超过5人。按这一规定，凡是上访人超过5人或没有到指定接待场所上访的，都属非法行为。但是，对于超过5人集体越级到非指定接待场所上访的，没有有效措施予以根治。虽然《信访条例》第47条规定有上访人员违反第18条、第20条规定应负的法律责任，但由于该条规定未细化，加之“法不责众”思想在上访人中根深蒂固，致使司法机关很难执行。对于如何依法治理非正常上访问题，地方政府常常心有余而力不足，治理难度越来越大。尤其是基层公安机关，在非理性集体上访人员面前往往束手无策，由此造成的负面影响不可低估。

（四）解决非正常上访问题的长效机制尚未建立

调研发现，针对群体性上访问题，一些县市、乡镇通常采用暂时“摆平”的办法，不是给一些临时性安抚优惠，就是派专职干部“严防死守”。这些都是权宜之计，各地为了完成“截访”任务、实现“零上访”目标，耗费了大量的人财物力，但是“摆平”并不是“水平”，政绩考核下的低信访率仅仅暂时遮掩了矛盾，基层部门和各级领导干部化解社会矛盾的实际能力并没有真正提高。这样做反而伤害了群众感情，导致政府公信力下降，又进一步加大了治理非正常上访事项的困难。

（五）责任机制未得到很好的落实

一是各级信访机构作用发挥不充分。有些地方虽然制定了大信访领导责任制，但群工部无法对各职能部门形成制约，缺乏解决具体事项的足够职权，遇到非正常上访要么报告分管领导，要么批转给当事部门，通常就是“收信登记、报告上级、听从意见、静候消息”，处在“第二邮政局”的窘境，某种程度上只是发挥着上传民怨的作用，没有发挥出化解矛盾、处理问题的功效。二是信访工作责任落实不到位。在调研中我们发现，有的职能部门对正处在发酵期的可能诱发群体性事件的问题不调查研判，对基层群众要求解决的合理诉求推诿扯皮，矛盾问题长期得不到解决，引发群体冲突。一些基层干部片面地认为，目前的民主进程速度过快，各种“亲民”政策让人眼花缭乱，原有的“维稳”办法已不适用，新的办法又不会用，信访工作很难有序开展。一些干部在处理非正常上访问题时常常消极懈怠，惯用一些暂时性的“摆平”办法，而不是从根子上去解决问题，致使接二连三地发生重复上访问题。

（六）信访工作机构不健全

一是各级信访网络不健全。昌吉州还未构建完善的覆盖全州的州、县（市）、乡（镇）、村（居）四级信访网络，偏远地区的基层信访调解机构大多成了应景的摆设，一些基层信访机构没能把好化解矛盾纠纷及防范群体性事件的首道闸门，致使问题和纠纷不断上涌，必然会引发更大规模的集体上访、越级上访。二是信访部门人财物力紧缺，远远无法满足急剧变化的信访工作要求，极大地阻滞了信访工作的有序运转。

三、防治非正常上访问题的对策建议

（一）从源头上预防非正常上访问题的出现

一要加强普法教育。许多非正常上访案件都是上访人信“上”不信“下”、信“闹”不信“理”、信“访”不信“法”的心态造成的，充分说明法制观念还未深入人心，今后的普法教育任重道远。只有改变上访人的不良心态，才能使其依法有序上访。必须采取有效措施，大力加强普法教育，在教育过程中，要特别注意加强公民应尽法律义务教育，改变以往片面强调公民如何依法维权的教育现象。二要大力加强公民道德建设。放松公民道德建设，必然使不安定因素增多，影响干群、邻里之间的团结和谐，导致非正常上访事件增多。必须大力推动实施公民道德建设工程，大力倡导遵纪守法、文明礼貌、助人为乐、爱护环境之社会公德，秉持公道、诚实服务、热心为民之职业道德，邻里守望、家庭和睦、孝敬老人、勤劳节俭之家庭美德。大力提升人们的思想道德水平和法治文化素养，阻遏丑恶现象蔓延和矛盾激化，营造良好的社会风气，从源头上减少非正常上访事件的发生。三要依法及时调处。对上访案件的调处，既要及时更要严格按照政策规定执行，不能因为上访人员多、次数频、缠访、闹访而随意乱开口子。对上访群众的合理要求，能解决的应及时解决，绝不能拖拉或相互推诿，对条件尚未成熟无法马上解决的，应想方设法创造条件限期解决。要构建完善的信访事项预警制度。有关职能部门的工作人员要深入调研民情民意，及时搜集筛查相关领域信息，掌握舆情动态，分析研判各种影响因子。对带有苗头性、倾向性的问题，要立足于早介入、早发现、早准备、早控制、早化解，力求将矛盾化解在萌芽状态，将问题解决在基层，防患于未然。

（二）从制度上保证非正常上访问题的解决

一要进一步完善领导包案责任制。虽然领导包案责任制已普遍建立，也取得了一定的成效，但很多时候依然是重形式轻实质。上访案件与一般民事纠纷有很大不同，大多都是“案虽结而事未了”的老大难问题，处理起来费神费力，即使处理好一件，也显示不出多少政绩；而不去解决，一般也不会受到惩罚，更不会扣除多少工资奖金，即使被通报批评，也多属于不痛不痒之责，根本不会影响仕途升迁。因此，必须进一步完善目前实行的领导包案责任制，要在“真”字上做文章，切实做到真包案、真落实。要从用人和目标责任考核机制入手，建立一套自上而下的由人大、组织或纪检部门定期考核监督的机制，将每位领导包案落实情况一一记录建档，与干部的提拔任用和年度奖惩挂起钩来，使包案责任制真正落到实处。二要健全信访责任追究制度。实践表明，当初访问题出现以后，如果相关责任单位敷衍塞责，常常会发展成异常上访案件。当前各地建立的追责制度很不完善，大多重结果轻过程，平常基本放任自流，很少有人过问，等影响恶劣的上访案件出现后，上级领导才想起去追究责任，这种行为无异于马后炮。所以，责任追究制度的重点应该前移，应放在因为责任人主观不努力造成非正常上访及相关责任单位没能限期解决上访问题上。要切实将信访工作列入重点督查事项抓好落实，构建人人担责的工作格局，严格按照《信访条例》及各项法规制度的规定，严肃追究种种失职渎职及不作为责任人和责任单位的法律责任。三要建立健全疑难上访案件救助制度。笔者通过调研发现，凡疑难非正常上访案件都有以下一些共同特点：上访人多数属于弱势群体，因长期反复上访耗费了大量精力、财力，他们不愿意打官司，或者因为没钱，或者因为觉得那样做经济上得不偿失，或者因为不相信司法诉讼。案件大多是历史积案，即使依法执行也由于客观条件的特殊性而无法落实“经济”问题；责任单位即使有心给予政策外落实也终因牵涉面太广而无力或无法出资。因此，必须尽快建立健全疑难上访案件救助制度，核心内容是司法救助和经济救助，即由各级政府设立信访司法救助站和信访专项救助基金。

（三）依法维护上访秩序

一要依法规范上访事项逐级反映制度。虽然《信访条例》第16条规定，已受理或正在办理的信访事项，上访人员在此期间向受办理单位的上级主管部门再要求解决同一上访事由的，上级主管部门理应不予受理此事项，但不少情况下，上级机关由于种种原因仍在受理此类上访事项，这是近年来越级上访数量居高不下的重要原因之一。今后应该严格依照《信访条例》之规定，依法规范上访事项逐级反映制度，对非理性的越级上访事项坚决不予受理，切实消除上访人员信“上”不信“下”的不正常心态。二要进一步畅通依法解决渠道。一方面，要严格依照《信访条例》规定，对已经或依法应该通过仲裁、诉讼、行政复议等法定途径解决的事项，坚决不予受理。另一方面，各级政府必须提供相应的法律援助，增强上访人员靠“法”不靠“访”的法律意识。三要进一步规范相应的惩处措施。要依照《信访条例》规定，并结合有关法律，制定相应的规范化的处罚条例。对于上访人因违反《信访条例》规定，应承担法律责任的，一定要使其受到相应的处罚，以充分凸显法律的严肃性，转变上访人信“闹”而不信“理”的观念，切实治愈无序上访顽疾。各级接访人员要切实纠正“好人不上访”的错误理念，对通过正当渠道上访的上访人，要细致耐心地接待，依法依纪解决上访事项。对那些屡次教育仍不改正、持续违法上访的缠访户，要采取有针对性的处罚措施；对少数居心叵测、打着上访旗号乘机煽动挑拨、制造事端的，要坚决依法打击，决不姑息迁就，营造良好的信访环境。

（四）完善长效支撑制度

一要制定颁布《土地征用条例》，对于最难以防范治理的被征地农民群体越级上访、聚众闹事等集群行为，应尽快完善地方性土地征用方面的法规，完善以法律及经济手段为主的土地征管制度。要在保证失地农民生活水平动态提高的前提下，按照不同地区经济发展水平和土地资源状况的变化，制定新的征地补偿标准，大幅提高征补额度。要健全完善征地补偿的公众参与制度，引入第三方评估，科学合理地确定征补标准。征补标准要在媒体广泛公示，由全民监督。要理顺征地监管程序，建立征管全过程记录制度，消除权力寻租空间，切实保障被征地农民的各项合法权益。二要完善相应的“下访”制度。重点部门和街道、乡镇要建立长效的接待日制度，主要领导要轮流到接访室办理群众来访。应制定律师及人大代表参与接访的试点办法，可在州、县（市）群工部专门设立律师及人大代表接访室，提供法律咨询服务和政策指导，依法解疑释惑，调处解决上访事项。

（五）加快健全信访网络

一要健全全覆盖的纵向信访工作网络。加快设立统一的信访工作台账，电脑联网，信息资源共享，由群工部、政法委、人大法工委统一调配，营造“大信访”运行格局。二要构建协调联动的工作格局。全州各级群工部和政府要建立常态化联系机制，群策群力，通力配合，保证上访人的上访事项在当地就能得到稳妥完善的处理，提高信访工作绩效。三要疏通人大和政协的办信网络。要充分发挥好各级人大和政协上通下达、言路通畅、联系范围广的优势，把代表委员提案等信息工作作为重要工作抓手，积极构建新的信访平台，更好地整合社会力量、协调社会利益、激发社会活力、化解社会矛盾、维护社会稳定。

（六）进一步加强信访干部队伍建设

一要强化信访干部培训学习。要大力提升信访工作队伍的政策理论水平，明确职责，落实工作责任，强化信访干部的使命感和责任感，增强奉献意识、大局观念、政治担当和法治观念。要加紧业务技能培训，重点强化《宪法》、《信访条例》、《行政许可法》等法律法规的培训学习，提高行政执法水平。要不断提高信访干部见微知著的观察应变能力，在处理各种纠纷冲突时，既要做到细致周全，还要合乎情理，合规合法，绝不能违反法律；既要做到立场坚定，也不能有失公允，一定不能让经过努力可以妥善处理的矛盾演变为群体性冲突。二要畅通信访干部交流渠道。要把那些政治坚定、勇于担当、公道正派的干部交流到各级群工部门，要制定特殊优惠政策，积极引导立法、执法、司法部门干部到信访岗位任职。要建立中青年后备干部到群工部挂职锻炼的长效机制，努力铸就一支政治坚定、纪律严明、公道正派、业务精良的信访工作队伍。三要健全完善激励机制。一方面要改善基层信访工作人员的工作生活条件，另一方面在政治待遇方面对其予以倾斜和优惠，鼓舞他们干事创业的激情，提高他们化解矛盾的本领。

责任编辑 梁华林

C913

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1009-1203（2015）02-0066-04

2015-01-06

高江（1967-），男，回族，新疆阿克苏人，中共昌吉州委党校经济理论教研室高级讲师。