检察机关环境公益诉讼起诉资格的法律制度建构*

张 锋

(山东师范大学法学院，山东 济南 250014)



检察机关环境公益诉讼起诉资格的法律制度建构*

张 锋

(山东师范大学法学院，山东 济南 250014)

检察机关作为我国的法律监督机关和社会公共利益的代表，维护环境公共利益和公民环境权益应是其职权范围内的应有之义。因此，由检察机关提起环境民事公益诉讼具有很强的必要性和可行性；并且检察机关在维护环境公共利益的司法实践中也有成功的经验，从而相对于其他主体而言具有天然优势。但由于法律依据和具体操作路径不明确，检察机关提起环境公益诉讼仍存在障碍，因此，应完善其提起环境公益诉讼的制度设计，更好地发挥起诉主体的作用。

检察机关 环境公益诉讼 起诉资格

伴随着社会经济的发展，以及国家法律对私法领域意思自治的尊重，会出现一系列损害国家和社会公共利益却未得到有效救济的情况，以环境污染、自然环境破坏等涉及公共环境利益的案件尤为显著。基于此，环境公益诉讼应运而生并得到一定发展。检察机关作为我国的法律监督机关，赋予其以公益诉权有着很强的必要性和可行性。因此，如何发挥和运用法律所赋予的职权及自身优势，克服自身障碍，实质参与到环境公益诉讼中去，从而实现维护环境公共利益、促进环境公益诉讼制度发展之目标，是学界乃至司法实践中不可忽视的重要命题。

一、检察机关提起公益诉讼的必要性分析

检察机关作为社会公共利益的维护者和司法公正的监督者，维护环境公共利益和公民环境权益应是其职权范围内的应有之义；而且检察机关自身的天然优势又能够克服公民、社会团体以及行政机关提起环境公益诉讼的局限性。因此，检察机关的法律定位和基本职能都决定了其作为环境公益诉讼起诉主体的合理性和优越性，所以，赋予检察机关以环境公益诉权，能够很好地发挥起诉主体的作用，从而实现维护环境公共利益和公民环境权益的最终目的。

(一)维护环境公益迫切需要检察机关提起环境公益诉讼

随着我国经济发展和社会转型速度的进一步加快，一味牺牲环境公共利益而单纯追求经济增长的事件屡见不鲜，造成了环境污染日趋严重、环境公害案件频发的严重后果。然而，由于环境污染及环境公害事件往往是通过直接损害环境及环境公共利益而间接侵害公民的人身健康和财产安全，所以，提起环境公益诉讼，即将维护环境公共利益诉诸司法手段予以救济，就显得尤为必要。它不仅能够通过污染环境主体(通常为企业)“外部生产成本内部化”从而保护环境公共利益，进一步维护广大公民的环境权益，还可以把可能引发社会不稳定因素的环境纠纷引入“体制内”解决，避免矛盾的激化和群体性事件的发生，有助于实现社会稳定。

然而，目前诉诸司法途径保护环境公共利益的道路并不畅通。在环境公共利益遭受侵害之时，受害者无法甚至无力将之诉诸法庭以保障自己的合法权益。原因多为受害者作为普通民众，即便提起诉讼，因为其势单力薄，往往造成当事人地位的极不平等，无法与强大的利益集团相抗衡，最终造成诉讼及判决结果不尽如人意。在此种情况下，如果国家不主动介入，那么承受此类环境公害案件的主体就只是一个抽象的公共社会；如果没有一个强有力的机构从维护社会公共环境利益的角度主张司法救济，维护受害者权益，那么不但在一定程度上放纵了此类环境侵权行为的发生，也使得环境损害的后果愈加深远。因此，在环境公共利益遭受侵害时，动用国家机器对其进行救济和维护也就显得十分迫切而必要。

通过分析比较，相比其他国家机关提起环境公益诉讼，权衡利弊之下，在一定的案件范围内赋予检察机关以环境公益诉讼起诉主体资格，有助于实现维护环境公共利益之目的。由检察机关代表公共环境利益提起诉讼，是可供选择的最佳模式。当然，这与其自身的职权范围与天然优势密不可分。

(二)检察机关提起环境公益诉讼是其职权范围内的应有之义

环境的不可分性和整体性决定了环境侵权行为与传统的侵权行为相比，具有很强的社会性和公害性。其侵害的对象，往往是一定地区范围内不特定的多数人或物，并且在很多情况下，遭受侵害的还包括后代。如果任何个人和组织都可以代表进行环境公益诉讼，既可能造成不同主体之间的纷争，导致实际利益得不到维护，出现“公地悲剧”，又可能会使法院的判决结果缺乏公益性，不能真正代表一个区域内的全体公民和组织的共同利益。检察权自始便与国家利益、社会公共利益具有天然的联系，是天然的公益维护者。尽管世界各国对检察机关有着不同定位，但都承认其检察机关在本质上是“最高法律秩序代表”及“社会公益的维护者”。国家检察机关作为法律监督者，实行法律监督，维护司法公正是检查机关的基本职能，其本身的性质也表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份。而环境利益是社会公共利益中的重要部分，这正是检察机关职权范围内的应有之义。

因此，检察机关的法律地位、角色性质和基本职能都决定了其代表环境民事公益诉讼具有合理性和优越性，成为维护环境公益的最佳主体：一方面，我国的自然资源所有权多属于国家，检察机关作为国家、社会公共利益的代表，具备为自然资源损害提起诉讼的职能；另一方面，由于环境侵害、自然资源损害的危害后果具有间接性、广泛性、长期性以及潜伏性，具体的适格原告是很难确定的，此时检察机关为维护环境公共利益，有必要提起环境公益诉讼。这不仅有利于保障环境侵害、自然资源损害的受害主体(包括环境资源本身)得到法律救济，还能有效遏制、制裁环境违法犯罪行为。

(三)检察机关提起环境公益诉讼具有比较优势

一般说来，适当放宽环境公益诉讼原告资格限制，有利于该诉的提起，也就更有利于环境公共利益的保护。而环境公益诉讼制度的建立和完善，究其根本，最大的障碍点是其原告主体资格的问题，正所谓“没有原告便没有法官”。学界关于环境公益诉讼原告资格的观点，主要分为赋予公民、社会团体、环保行政机关以及检察机关原告资格等。但在具体实践中，公民、社会团体以及行政机关提起环境公益诉讼存在局限性，而检察机关能够克服上述局限，并能综合几类主体的优势，从而能够更好地发挥起诉主体的作用，维护环境公共利益和公民环境权益。

1.公民、社会团体及行政机关提起环境公益诉讼的局限性。在环境公益诉讼中，公民是环境侵害案件的直接感受者和危害结果的最终承担者，赋予公民个人公益诉讼主体资格，承认公民对环境公共事务的诉讼权利，是人民主权这一宪法原则在诉讼领域的具体体现。但是，我们必须看到的是，在环境公益诉讼中，被告方通常是实力强大的企业或行政部门，而公民作为个体，无论在个人精力、财力和技术水平方面，还是在法律知识方面，都无法与之平等抗衡。

在学理上来讲，社会团体是最适合提起环境公益诉讼的原告。2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过、将于2015年开始实施的新《环境保护法》第58条在明确赋予社会组织提起环境公益诉讼的起诉资格的同时，将环保组织的范围有限放开。①但是在我国，非政府组织与团体发展尚不成熟，2006年《中国环保民间组织现状调查报告》表明，我国的环保组织尚存在规模小、数量多、资金募集困难等一系列问题，且在发展空间上受限颇多，发展水平也相对低下。而一些实力较强的非政府组织，也较多依托官方或国外机构，很难对环境公共利益侵害及时做出反应，这就使得其目前无法成为环境公益诉讼的主力军。经过近八年的发展，这种状况虽有好转，但其作为环境公益诉讼起诉主体主力军的条件仍不成熟。而担负环境资源监督管理职能的行政机关作为原告更不可取。究其原因，主要表现在：行政管理职责界定不清，权力义务失衡，并且缺乏有效监督机制；地方保护主义以及对部门利益的追逐，严重影响行政管理的公正性；行政管理手段其本身具有局限性。我国的行政机关不同于西方国家的行政机关，其在大多数招商引资、建设开发等经济活动中都是直接参与者，甚至可能是环境公益案件侵权主体或共同侵权主体。此外，行政机关在履行自身职能之外，往往不会把提起环境公益诉讼作为自己的工作职能。所以，赋予其原告资格，就要防止有关机关因自身不作为、乱作为造成的监管失控而导致的环境污染等危害公益事件，而该机关却通过诉讼规避责任状况的发生，这也就进一步证明，在现今政府权力高度集中的形势下，要确保政府行政行为既不“越位”，也不“失位”，赋予行政机关以环境公益诉讼起诉资格应当慎之又慎。

2.检察机关提起环境公益诉讼的综合优势。我国《宪法》赋予检察机关以法律监督权，而该权利就是以维护国家、社会、公众和个人的合法利益为出发点，从而维护公共秩序和善良风俗。这就使得检察机关处于一种超然的法律地位，对启动公益诉讼具有至关重要的作用。毕竟，理性的主体都是以实现“个人利益最大化”为目的的，个人、社会团体以及行政机关往往因为虑及经济成本、诉讼成败等“不利己”因素而对提起诉讼持消极态度，但检察机关作为国家利益的“代言人”，代表国家提起诉讼、维护公共利益对其而言，本身就是一种“利己”行为。环境利益是不特定的多数人所享有的公共利益，当作为公众赖以生存的环境及环境资源受到不法侵害时，江伟教授提出：“必须要设定一个能够代表公共利益，而且拥有足够有效法律手段和权威的主体代表国家提起诉讼、参与诉讼”。[1]因此，周汉华教授认为：“赋予检察机关提起公益诉讼的权利，既体现了民事、行政检察监督权的独立性和完整性，又体现了通过司法程序及时解决问题的现代法治精神”。[2]与其他可能担任环境公益诉讼的原告主体相比，检察机关具有一定的综合优势，主要体现在：

(1)我国检察机关具有监察权与监督权，体现了国家干预原则，国家成为其强有力的后盾，其监督权的存在和行使也较易排除部门利益的制约，更适于以公益代表的身份提起环境公益诉讼。

(2)检察机关拥有较专业的司法人员。在我国，检察官必须通过国家司法考试和检察院招考，有较强的法学理论功底和较强的业务能力，并且检察官在实践中积累了在不同领域提起公益诉讼的成功先例和丰富经验，能较专业地排除行政机关的干扰，从而以较低的成本投入高效地提起诉讼，并防止滥诉现象的出现，在一定程度上避免司法资源的浪费。

(3)环境公益诉讼的被告，一般都是具有较强实力的企业、组织，往往拥有强大的财力和社会关系资源，个人很难与其对抗。检察机关作为国家公权力机关，作为原告与其对簿公堂，相较于公民和环保组织，其在法律的掌握、诉讼调查取证和专业技术鉴定方面有着较雄厚的人财物支持，其有能力且具备实力与经济实力雄厚的污染企业或享有行政权力的行政主体相抗衡，从而实现保护环境公益之目的。

(4)检察机关作为专门的法律监督机关，在官本位思想严重的中国，更容易得到配合，也容易得到其他相关部门的协助。面对大集团或行政机关等环境公益诉讼的被告，检察机关作为原告更有利于平衡当事人诉讼能力，进而实现维护公共利益的诉求。

(5)在一般社会公众的心目中，检察机关作为维护国家和社会公共利益的“代言人”，法官及立法者均会从各个方面虑，将社会公众心中的期待转化。具体分析而言，检察机关提起的民事公益诉讼，一般都会因其专业性而使得环境公益诉讼成为合理且必要，那么法官在具体案件的判决中，判得检察院得以胜诉的机率也会加大；而作为“法律规范的宏观调控者”——立法者，则需必要且充分考虑赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利，并将这一构思在立法中得以体现并予以支持，从而使得检察机关提起环境公益诉讼有法可依。

二、检察机关提起公益诉讼的可行性分析

由上述分析可知，检察机关作为环境公益诉讼起诉主体，维护环境公共利益有其必要性，然而想要真正发挥最大效用还需立法对其主体资格进行确认。目前，当事人适格理论的发展完善以及检察机关提起环境公益诉讼的国内外实践，都为检查机关起诉主体资格的确认提供了可行性支撑。

(一)检察机关提起环境公益诉讼的理论依据

当前，环境问题的严重性与其解决的现实紧迫性需要环境公益诉讼制度的尽快建立并将其付诸实践。当事人适格理论的进一步发展完善为我国公益诉讼主体研究提供了可能，检察机关作为环境公益诉讼的起诉主体也就具备了相当的理论可行性。

1.国家主体理论。我国学界中关于国家能否成为民事主体的观点不一，对国家介于公法与私法领域区分模糊的争论从来没有停止过。反对者认为，无论是在实体法还是程序法上，国家作为民事主体都于法无据。但笔者认为，国家可以作为民事主体。实践中，环境污染等损害公共利益的案件皆因私法主体的局限性，而使国家不能享有诉权予之救济。但不可否认的是，虽然国家具有公法和私法上的双重身份，但为了适应社会经济发展的需要，国家已越来越多地参与到民事经济领域中，并促进了社会经济的发展。在公共利益遭受侵害时，国家作为民事主体，应该被赋予具体的实体请求权进行权利救济，国家应该具有提起诉讼的权利能力。但是国家作为一个抽象的主体，在民事法律关系当中，它并不直接享有实体权利，它需要一个确定的机关或者部门对其权利的享有和义务的承担具体表现出来。

2.形式当事人理论。随着诉讼理论的发展，传统当事人理论已不能适应现在对公共利益保护的需求，它迫切需要提起诉讼当事人范围的扩张。然而，我国现行法律只赋予公益组织、机关、个人以诉权。为了更好地保护权益，形式当事人理论应运而生，它是指对诉权享有实施权的人，一般存在于诉讼担当的情形当中。而诉讼担当则是赋予与案件没有直接利害关系的第三人于诉权实施的一种诉讼模式。它赋予第三人这样一种权利——即使第三人不是实体权利的享有者也可以基于诉的利益对相对人提起涉及相对人实体权利的诉讼。在国家和社会公共利益受到侵害的案件类型中，通常没有明确的实体权利主体，无人行使诉权，使得受侵害权利无法得到及时救济。而通过法律规定并授权的诉讼担当，检察机关就可根据法律的规定作为适格的主体，提起相应的公益诉讼。形式当事人理论的进一步发展完善为我国公益诉讼主体研究提供了可能，我们由此可以认为，检察机关作为形式当事人，成为提起环境公益诉讼的起诉主体也就具备了相当的理论可行性。

(二)检察机关提起环境公益诉讼的国内实践

虽然在我国的具体立法中，无论在程序上还是实体上，都尚未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利，但是在司法实践中，为了维护社会公共环境利益，很多地方检察机关已经实践先行，走上了环境公益诉讼之路。20世纪九十年代以来，在浙江、贵州、云南、江苏、江西、上海等地，都相继出现了检察院提起公益诉讼并且胜诉的案例，取得了良好的法律效果和社会效果。据不完全统计，自 1997 年以来，从河南省方城县检察院就国有资产流失提起公诉开始，截至2004年度，我国各地检察机关提起的公益诉讼约达到 200 起。[3]其中，河南省各级检察机关共提起此类涉及国有资产转移的民事诉讼近百起，法院已经判决的70余起，检察机关全部胜诉。在已判决的70多起案件中，所有败诉的被告，无一上诉。[4]

除此以外，2004年12月，四川省人民检察院民事行政检察部还设立了“公益诉讼人”制度，规定，“保护国家和集体公共利益，除属于当事人处分权范围内的案件和纯家庭成员之间纠纷的案件外，检察机关都可支持起诉”②。这些都是我国检察机关提起环境民事公益诉讼方面的有益尝试。

虽然我国现行民事诉讼法并未规定检察机关应当作为原告提起民事公益诉讼，但是，从实践总结来看，检察机关作为原告提起的民事公益诉讼多以胜诉告终。这些案例，无论是在实体上还是程序上，都对赋予检察机关环境公益诉权提供了很好的借鉴。当然，单纯依靠国内的司法实践实现检察机关提起环境公益诉讼的目标还略显单薄，因此，科学考察和借鉴域外经验能为其提供更好的制度基础。

(三)检察机关提起环境公益诉讼的域外考察

无论是在大陆法系还是在英美法系中，检察机关作为公共利益的化身，都是最高法律秩序的代表者，并且各国皆通过宪法确立其法律监督机关的地位，使其处于一种超然的地位，通过行使检察权达到保护环境公益的目的。

检察制度最初起源于12世纪法国的检察理论。该理论认为，检察机关的职责就是维护公益。[5]P3871806年，法国《民事诉讼法》就赋予检察机关民事诉权的方式，在公共秩序和公共利益遭受侵害之虞，通过提起民事诉讼的方式，对其予以保护。而在1976年得以通过实施的法国《新民事诉讼法典》中，在其第13编关于检察院职权的部分，专门规定了检察院“代表社会”，无论是作为“主当事人”还是“从当事人”，都可以参加公益诉讼[6]；还规定，“凡是在公共秩序受到危害的情况下，检察机关可以依职权提起诉讼”。由此，法国也就确立了检察机关通过起诉或其他方式介入环境公共利益保护的基础法律依据。

在英国，其公益诉讼的主要特点体现在：但凡出现公共利益可能或者正在遭受非法侵害的事实，检察长就可根据请求人的要求，以该检察长的名义向法院提起诉讼，也可以单纯依职权提起诉讼。即，在提起公益诉讼的原告资格方面，检察长是唯一能够在法庭上代表社会公众的公共利益进行诉讼。倘若检察长对私人提起公益诉讼持消极态度，那么法院也就无权审理该案件。当然，为弥补传统法律在环境公益保护方面的不足，英国适时修改相关法律规定，以赋予环境损害的受害人和检察长都可以提起旨在维护环境公益的诉讼。由此可见，英国检察机关在提起环境公益诉讼方面具有无可比拟的优势地位。

美国的环境公益诉讼制度在世界上是最为发达与成熟的。一是私人检察总长制度的诞生。当违法行为危害到公共利益时，除直接利害关系人享有诉权之外，国会可以通过授权某个公共官吏或者其他任何人提起诉讼以使该违法行为得以制止和消灭，而该得到授权的人即私人检察总长。二是由检察官直接提起环境民事公益诉讼。当然，美国法律赋予检察机关提起环境公益诉讼的范围较为宽泛，具体散见于联邦政府制定的1969年《国家环境政策法》的基本法律层面，以及1970年至1972年修改通过的《清洁空气法》、《清洁水法》、《噪音管制法》、《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》等单行环境法规。这些法律都通过具体的条文规定，赋予检察长依授权提起公益诉讼的权利，甚至鼓励和支持相应的环境主管机关及受侵害的个人提起诉讼。[7]P205

通过对域外公益诉讼在原告资格上的较大突破分析可知，检察机关作为公益诉讼案件“‘起诉人’的绝对权利”，甚至成为环境公益诉讼的主要“操纵者”，决定着公益诉讼的开启与否以及对当事人公益诉权的限制。由检察机关提起环境民事公益诉讼不仅是必要的而且是可行的。然而，逻辑上合理性并不能保证其在实践中也是一帆风顺。由于受多种因素的制约，近年来，我国关于检察机关提起环境公益诉讼仍存在诸多障碍和问题，其具体操作路径还有待完善。

三、检察机关提起环境公益诉讼面临的障碍

2003年4月，山东省乐陵市检察院诉金鑫化工一案③开启了我国检察机关提起环境公益诉讼之先河，各级检察机关在能动司法理念指导下对环境公益诉讼展开了一系列实践探索。根据已收集到的资料，截至2012年11月，检察机关已参与办理了18起环境公益诉讼的案件，均通过民事公益诉讼的方式进行(下文探讨的检察机关提起的环境公益诉讼均为环境民事公益诉讼)。通过对这些实践探索进行反思不难发现，法律依据不足是检察机关提起环境公益诉讼面临的最大障碍，这也使得各地在实践中对检察机关提起环境公益诉讼的具体操作路径设计上各有特色，这种“地方特色”在对检察机关角色定位和起诉方式上表现得尤为突出，给检察机关提起环境公益诉讼形成制度性的实践模式带来巨大困扰。当然，检察机关提起环境公益诉讼中面临的障碍远不止于此，还存在诉讼权利不清晰、举证难、执行难和诉讼费用负担等诸多障碍。但法律依据不足、角色定位不清和起诉方式不规范这些障碍是处于环境公益诉讼进程启动时最先面临的问题，对于案件能否进入诉讼程序以及进入诉讼程序之后如何继续进行起关键作用。

(一)法律依据不足

结合近年来检察机关提起环境公益诉讼的实践，不难发现，法律依据不足是检察机关提起环境公益诉讼的最大障碍。我国法律中关于环境公益诉讼的立法长期缺位，环境公益诉讼的新规定又过于保守和模糊，现行法律中始终没有明确赋予检察机关以起诉资格，很多环境案件因此难以进入诉讼程序。

我国《民事诉讼法》确立的是检察机关对民事审判进行法律监督原则和支持起诉原则，并且在起诉的主体上也限定为与案件有直接利害关系的实体当事人，致使中国民事公益诉讼制度的确立至少推延了几十年。”[8]检察机关提起的环境公益诉讼案件中，被告往往对检察机关的原告资格提出质疑。在2012年民事诉讼法修订前，检察机关应对这种质疑所提供法律依据有以下几种：一是援引《宪法》和《人民检察院组织法》对其性质和职能的规定，认为检察机关提起民事公益诉讼正是行使其法律监督权的体现；二是援引原《环境保护法》第6条的原则性规定，认为检察机关有权控告和检举污染破坏环境的个人和单位；三是援引原《民事诉讼法》第15条对支持起诉的概括性规定，认为其中的“机关”包括检察机关。四是援引刑事诉讼中附带民事诉讼制度的规定，当集体和国家的财产遭受损害时，检察院可附带提起民事诉讼；五是通过效力层级比较低的地方性法规或规范性文件、法律解释间接为检察机关的原告资格确立法律依据，如浙江省高院、浙江省环保厅制定的《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》(2010)。然而这些规定中，前两种过于原则，第三种不够清晰有力，第四种仅限于财产损害，适用范围过于局限，第五种效力层级太低，均不能为检察机关提起环境公益诉讼提供充分的法律依据。

2012年8月31日最新修订后的《民事诉讼法》第55条规定：“法律规定的机关和有关组织”可以就污染环境案件向人民法院提起公益诉讼。据此，在我国进行环境公益民事诉讼有了明确的法律依据，避免了环境民事公益诉讼实践无法可依、于法无据的尴尬局面。不过，对于构建完整意义上的环境民事公益诉讼制度而言，该条规定仍过于粗陋——如何界定“环境公共利益”、“法律规定的机关”依然不明确，“机关”是否包括检察机关，哪些“法律”可以规定有权起诉的“机关”，应由谁来界定“环境公共利益”等问题依然有待进一步明确。2014年新修订的《环境保护法》对环境公益诉讼的规定也较为原则，并未明确检察机关的环境公益诉权，需要进一步细化。

在国家法律中没有明确赋予检察机关起诉资格，始终是检察机关提起环境公益诉讼的最大障碍。

(二)具体操作路径不清晰

长期以来立法的缺位和法律规定的模糊，使检察机关开展环境公益诉讼的探索实践先于立法的局面始终无法突破，各地在实践中对检察机关提起环境公益诉讼的具体操作路径设计也做法不一，各具特色。这种“地方特色”在对检察机关角色定位和起诉方式上表现得尤为突出，这给检察机关提起环境公益诉讼形成制度性的实践模式带来巨大困扰，限制了其主体作用的发挥。

1.角色定位不清。检察机关作为我国的法律监督机关，其性质具有特殊性。《宪法》赋予其保证法律实施的统一性和正确性的职权，《民事诉讼法》也规定了检察机关对民事审判活动实行法律监督，而在检察机关提起的环境民事公益诉讼中，其又具备诉讼法律关系主体的身份，但在诉讼中，它又不同于一般的参加者和发动者，所以，如何在这类诉讼中给检察机关进行合理的定位是非常重要的。由于缺乏明确法律规定，而检察机关和环境民事公益诉讼本身性质又极为特殊，理论界又存在“当事人说”、“法律监督者说”、“双重身份说”、“民事公诉人说”的分歧，所以，在由检察机关提起环境民事公益诉讼实践中往往面临诉讼地位不清的障碍，检察机关以何种身份行使环境公益诉权各地规定不甚明了。目前，我国检察机关参与环境公益诉讼的方式主要是以原告的身份向法院提起民事公益诉讼，但是，不同的地方对出庭的检察机关工作人员的称谓不尽相同，并没有形成统一称谓。多数案件中检察机关的座牌上写的并不是“原告”，有的地方写的是“起诉机关”，有的地方写的是“公益诉讼人”，还有的地方写的是“公益诉讼原告人”，还有的地方称其为检察员等。这种诉讼地位不清的障碍使其享有的诉讼权利也相当模糊。检察机关能否申请调解与和解、能否提出上诉与反诉、与环境受害人处分权的冲突应如何协调、检察机关的起诉书如何制作、检察机关出席庭审应该如何称谓、如何对庭审活动进行监督等等，目前都还没有形成统一的认识，给环境民事审判活动的进行带来诸多困难，使其缺乏应有的严肃性。

2.起诉方式不规范。实践中，检察机关提起环境民事公益诉讼的方式有支持起诉、督促起诉与直接起诉三种，这三种起诉方式各自有不同的适用范围。毕竟检察机关提起环境民事公益诉讼于法无据，各地在实践探索中做法不一，检察机关对这三种起诉方式的区分却不是很明确，对这三种方式的选择存在较大的随意性。实践中常常存在这样一种情况：相同或者类似的案件，不同的地方会采取不同起诉方式，最后达到的效果也各不相同。通过梳理收集到的检察机关已经提起环境公益诉讼的案件可以发现：目前我国检察机关参与环境公益诉讼的方式主要是以原告的身份向法院提起民事公益诉讼，其他的形式则包括督促环境保护行政主管部门或者地方政府起诉和刑事附带民事诉讼等。具体而言，检察机关直接起诉的有10起案件，支持(督促)起诉的有3起，提起刑事附带民事诉讼的有2起。④并且无论是选择何种起诉方式，起诉后的程序也不规范：在管辖方面，绝大多数是基层检察院向基层法院提起诉讼，但是还有个别是地市检察院向基层法院提起诉讼；在审理程序方而，大部分适用了一审普通程序，但也有个别案件适用简易程序。这种程序上的不统一和随意性使得环境公益诉讼丧失了应有的严肃性。

检察机关开展环境公益诉讼主要的障碍在于法律依据不足，各地在实践中对检察机关提起环境公益诉讼的角色定位、起诉方式等具体操作路径设计做法不一，无法形成制度性的实践模式。针对目前实践中的障碍，需要实施必要的立法完善与制度变革，完善检察机关提起环境公益诉讼的制度设计势在必行。

四、检察机关提起环境公益诉讼的制度设计

要使检察机关能在环境公益诉讼中有效地履行诉讼职责，保护国家环境公益，必须设计出良好的制度作为保障。

(一)立法明确赋予检察机关起诉资格

笔者认为，制度设计必须源于法律的保障方能奏效，完善检察机关提起环境公益诉讼的制度设计首先应从立法上明确赋予检察机关起诉资格，从根本上改变于法无据的尴尬局面。具体而言，应从立法和司法解释两个层面进行完善。

1.立法方面。一方面，要从修改《宪法》、《民事诉讼法》、《人民检察院组织法》的原则性规定入手，力争体现“检察机关参与民事诉讼原则”。如应该在《宪法》条文中明确授予检察机关代表国家利益和社会公共利益行使公诉权的职能；相应地，在《民事诉讼法》中对检察机关在民事领域行使公诉权的具体原则和运行模式进行相应的构建；《人民检察院组织法》中应明确规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，检察机关可以支持起诉、督促起诉或直接向人民法院提起诉讼。另一方面，借鉴《海洋环境保护法》中明确赋予海洋环境保护监督管理部门以环境公益诉讼起诉权的模式，在《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等相关实体法中明确赋予检察机关起诉资格。不过，此种途径需要进行大量的实体法修改，这是一个庞大而又复杂的系统工程，短时间内难以实现。

2.司法解释方面。在现有的法律框架下，可以由最高人民法院和最高人民检察院联合制定司法解释，通过司法解释来规定检察机关提起环境公益诉讼的权利，在法律授权范围内对环境公益诉讼案件如何适用法律作出明确、具体的指导性规则；将对检察院的概括性授权具体化，对检察机关办理环境公益诉讼案件的适用法律的实体和程序事项进行集中阐释，以此细化环境公益诉讼条款的规定，为检察机关和审判机关办理具体环境公益诉讼案件提供具有可操作性的方法。由于《民事诉讼法》和《环境保护法》刚刚修改过，考虑到其短期内已不可能再大幅修改，因此，通过司法解释路径构建环境公益诉讼的具体规则符合能动司法理念，是现有法律框架下构建环境公益诉讼制度的最为便捷途径。

(二)检察机关提起环境公益诉讼的制度设计

制度设计的首要问题是解决检察机关在环境民事公益诉讼中的角色定位，在此基础上方能对规范起诉方式和诉讼程序等具体操作路径的设计进行完善。

1.对检察机关在环境民事公益诉讼中的角色进行定位。检察机关本身作为国家法律监督机关，在其提起的环境民事公益诉讼中，又具备诉讼法律关系主体的身份。为了追求公正的审判结果，保证当事人双方处于平等地位，应对检察机关在环境民事公益诉讼中的地位和角色进行合理定位，对其角色的冲突进行衡平。事实上，在我国刑事诉讼中，检察机关同样是具有双重身份的：一方面检察机关是国家公诉人，代表国家追诉犯罪；另一方面检察机关又是法律监督者，对刑事审判活动进行监督。这为检察机关在民事公益诉讼中的角色定位提供了可供参考的范式。笔者认为，应将检察机关定位于“环境民事公益公诉人”的地位，并据此进行合理的程序设计，唯有如此，方能对检察机关在环境民事公益诉讼中的身份进行衡平。具体而言：首先，在审判过程中，检察机关不能以国家公权力机关对环境侵害者施压，也不能在审判进程中对法院的民事审判活动行使法律监督权，以此来避免干涉法院的独立审判权。其次，检察机关在环境民事公益诉讼中应与当事人保持平等的法律地位，享有相同或者相应的的诉讼权利，承担相应的诉讼义务。最后，考虑到检察机关作为国家公权力机关的天然优势，应通过某些特殊制度设计来保证双方实质上处于平等地位。例如规范环境民事公益诉讼中的鉴定规则，建立专门的环境损害鉴定评估机构，明确鉴定标准、程序和收费标准，保证鉴定机构的独立性，从而提供客观公正的鉴定结论。

2.规范起诉方式。检察机关在实践中对起诉方式选择的随意性会影响环境公益诉讼的实效，因此，应规范不同类型的案件分别采取不同的起诉方式，通过立法或者司法解释对支持起诉、督促起诉和直接起诉这三种起诉方式的适用范围做出规定。

(1)支持起诉。当有其他主体可以提起环境公益诉讼，但当事人处于明显弱势地位，证据收集困难或者诉讼能力缺乏而无力起诉时，检察机关可以支持起诉。检察机关的支持起诉包括两个层次的内容：首先是提供物质、专业技能等方面帮助；其次是通过向人民法院发出“支持起诉意见书”或者出席法庭支持起诉，提供法律帮助。

(2)督促起诉。当有其他主体有权提起环境公益诉讼而又怠于起诉时，检察机关可以督促起诉。关于督促起诉的案件，检察机关认为确有督促起诉必要的，应首先以检察建议等方式督促有关主体依法提起环境公益诉讼，当被督促主体在收到关于提起民事诉讼的检察建议合理期限内不提起诉讼的，应书面说明不起诉理由。不起诉理由不成立的，检察机关可以要求被督促主体提起民事公益诉讼，或者由检察机关以原告的身份直接提起环境公益诉讼。

(3)直接起诉。对环境公共利益有严重损害的行为，但没有适格主体提起诉讼，或者经过督促后适格主体仍然不起讼的，检察机关可直接提起环境公益诉讼。

3.明确诉讼规则和程序。由于检察机关主体的特殊性和环境民事公益诉讼性质的特殊性，检察机关提起环境民事公益诉讼很难完全适用普通民事诉讼程序。对此，笔者认为有必要建立环境民事公益诉讼的特别规范，明确检察机关提起环境民事公益诉讼案件来源与审查、管辖、审判组织、调解、判决执行和审判监督程序，并对举证责任分配规则、鉴定规则和诉讼费用负担规则做出特殊规定。然而，这一整套规则和程序的设计是一项浩瀚庞大的系统工程，不可能一蹴而就。如前所述，在近年来检察机关提起环境公益诉讼的实践中，比较突出的问题是管辖和审理程序上存在较强的随意性，笔者拟从这两个方面入手，进行初步的制度设计，为形成一整套的诉讼规则和程序奠定基础。

(1)在管辖方面。检察机关提起环境公益诉讼案件不同于普通的民事诉讼程序，应考虑立案管辖问题。由检察机关提起的环境公益诉讼案件往往案情复杂、影响范围广，因而应提高立案机关的级别：对于直接提起环境公益诉讼案件的权限由市级以上检察机关行使为宜；而对于督促起诉和支持起诉的案件的立案权限则可以由基层检察机关行使。在审判管辖方面可以直接规定检察机关只能向同级人民法院提起环境公益诉讼案件。地域管辖则可以参照民事侵权之诉的地域管辖规则。

(2)在审理程序方面。应参照普通民事诉讼程序，对检察机关提起环境公益诉讼案件的起诉、出庭、审理各个环节做出明确具体的规定。如明晰检察机关的起诉书制作格式、确定检察机关出席庭审应是的称谓、排除简易程序的适用。

(3)在诉讼费用负担规则方面。我国检察机关的工作重心在刑事案件方面，民行检察工作的人员配备相对较少，无力办理大量的环境公益诉讼案件。出于诉讼风险的考虑，如果恪守诉讼费用由败诉方承担的规则，则会挫伤检察机关作提起环境公益诉讼的积极性。在这种情况下，应改进诉讼费用负担制，激励检察机关提起诉讼，从而避免环境公益案件陷入无人起诉的尴尬境地。如可以吸收法院判决的环境损害赔偿金、社会各界捐赠的资金及存款利息等建立专门的环境公益诉讼基金，用于支付案件受理费、调查取证费、检测费、鉴定费、化验费、评估费、环境修复费用等。同时规定检察机关无需预交诉讼费用，若被告败诉则由被告承担诉讼费用，若检察机关败诉则从环境公益诉讼基金中拨付。

(三)检察机关提起环境公益诉讼的沟通和协调机制

在现有法律框架下，检察机关是提起环境公益诉讼的适格主体，但并不是唯一主体，环保社会组织、特定条件下环保行政机关都有权提起环境公益诉讼。环境公益诉讼进程中，检察机关如何与其他起诉主体进行协调是无法回避的问题，这就需要通过合理的制度设计对各个主体间进行沟通和协调。

1.检察机关环境公益诉讼起诉权与环境受害人民事诉权的协调。环境侵害对象具有广泛性，实践中往往会存在这样的冲突：当检察机关提起环境民事公益诉讼之后，其他环境受害人是否有权另行起诉？笔者认为，检察机关作为“环境民事公益公诉人”，一定程度上突破了传统当事人理论的限制，但是这种突破应当是有限度的，检察机关不能代替环境受害人对环境损害主张权利，其诉讼目的在于消除环境侵害行为对环境和生态造成破坏，维护环境公益。因此，应通过对检察机关的诉讼请求进行限制，限定在“停止侵害、排除妨害、消除影响”这几种，以防止检查机关对环境受害人处分权的侵害。

2.与环境行政主管部门之间的沟通和协调。环境保护是环境行政主管部门本身职责所在，为了最大限度的节约司法行政资源，检察机关在提起环境公益诉讼前应设置一个前置程序，检察机关应先建议环境行政主管部门依法履行职责，当其经过一段合理期限仍旧不履行职责时，检察机关再启动诉讼程序。

综上分析，在当前的国情下，检察机关作为我国的法律监督机关和社会公共利益的代表，赋予其环境公益诉讼的起诉资格可以使环境公益及时得到司法救济和保护，对维护环境公益、促进经济社会可持续发展具有重要意义。由于法律依据和具体操作路径不明确，检察机关提起环境公益诉讼仍存在障碍。鉴于此，应当通过立法进一步明确检察机关起诉资格，对其在环境公益诉讼中的角色进行定位，完善相关诉讼规则和程序，以更好地维护环境公益。

注释：

① 新《中华人民共和国环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

② 参见《法制日报》，2004年12月15日，第1版。这里规定的支持起诉的范围非常广泛，包括为环境公益提起的诉讼。

③ 2003年4月22日，山东省德州市乐陵市人民检察院对金鑫化工厂非法小炼油项目提起环境民事公益诉讼，因为该项目严重污染环境，损害了人民群众的身体健康，对社会稳定造成了很大影响，检察院请求法院作出判决。同年5月9日，乐陵市人民法院支持了乐陵市人民检察院的诉讼请求，判决金鑫化工厂败诉，要求其自行拆除污染设施、停止侵害并消除妨碍和危险。

④ 此数据参见孙洪申、陶伯进《检察机关参与环境公益诉讼的双重观察——兼论《民事诉讼法》第55条之完善》(2013.5《东方法学》)。

[1] 江伟.略论检察监督权在民事诉讼中的行使[J].人民检察,2005，18.

[2] 黄亚宇.生态环境公益诉讼起诉主体的多元性及序位安排——兼与李挚萍教授商榷[J].广西社会科学,2013，7.

[3] 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[J].中国环境法治,2006，7.

[4] 章武生.中国群体诉讼理论与案例评析[M].北京:法律出版社,2009.

[5] 张卫平.程序的公正实现中的冲突与衡平[M].成都：成都人民出版社,1993.

[6] 张式军，谢伟.检察机关提起环境公益诉讼问题初探[J].社会科学家，2007，5.

[7] [美]普钦斯基.美国民事诉讼[M].江伟，刘家辉译.北京：法律出版社，1983.

[8] 蔡彦敏.中国环境民事公益诉讼的检察担当[J].中外法学,2011，1.

(责任编辑：唐艳秋)

Construction of the Subject Qualification of Procuratorial Organs in Environmental Public Interest Litigation

ZhangFeng

(Law School of Shandong Normal University，Jinan Shandong 250014)

As China's procuratorial organs of legal supervision organs and representative of social public interests,protecting the environment public interests and citizen’s environmental rights and interests is its deserved duties.Therefore,the procuratorial organs participate in environmental public interest litigation as plaintiff is not only necessary but also feasible,which is successfully experienced in practice.So it has the natural advantage over the other subjects . Considering the legal basis and specific operating path is not so clear,there are still certain obstacles in giving the procuratorial legal supervision organs in environmental litigation right.So the system of environmental public interest litigation delivered by the procuratorial organs should be designed and improved to play an important role as the subject of the litigation.

procuratorial organs；environmental public interest litigation；subject qualification

1002—6274(2015)01—120—09

本文系国家社科基金项目“我国环境公益诉讼起诉资格法律制度研究”(14BFX112)、山东省社科规划研究项目“山东省低碳发展路径调查研究”(13CDYJ02)的阶段性成果。

张 锋(1969-)，女，山东莱西人，法学博士，山东师范大学法学院教授，研究方向为环境与资源保护法学、诉讼法学。

DF71 < class="emphasis_bold">【文献标识码】A

A