中国城镇居民住房保障制度的问题与对策*

陈敏（周口师范学院政法学院，河南周口466001）

中国城镇居民住房保障制度的问题与对策*

陈敏
（周口师范学院政法学院，河南周口466001）

当前我国城镇居民保障住房制度采取了经济适用房、廉租房、限价房、棚户区改造、住房公积金、宅基地换住宅、共有产权房等住房保障模式。这些模式没有考虑到土地资源和政府资金的有限性、城市内涵的相对性以及农民转居民、新生代农民工和市民“逆城市化”住房需求。解决住房保障问题，应对不同的居民采取不同的措施:农民转居民的住房保障住房要城乡一体化结合；对城市合理定位以引导人口流动，减轻城市住房压力；利用产业集聚区合理安排住房区域；向中小城镇倾斜投资，引导农民工回乡居住；建设“高楼层小面积”的保障房；完善保障房进入和退出机制；政府收购或者参建商品房解决住房保障；政府用部分土地出让金参与住房公积金。

保障住房；商品房；人口流动；进入与退出机制；土地出让金

中国城镇居民住房的保障走过了相当长的一段路程，新中国成立后至改革开放前，中国实行福利分房制度，改革开放后至1997年以前，实行允许公房出售、鼓励房屋自建、提足补贴和公积金的试点工作；1998年以后才陆续出现了公积金、廉租房、经济适用房、公租房、棚户区改造制度。这一段历史历程，住房保障由国家包办到走向市场，国家的补贴也从最初的投入“补砖头”向“补人头”转变。

目前广泛使用的住房保障模式是廉价房、公租房、经济适用房以及城市、工业、林业、垦区棚户区改造和公积金购房。这些模式都存在着问题，一些模式难以起到住房保障实效，如廉租房，主要解决的是低收入人群或者外来务工人员，虽然房租比较廉价，但租房者对廉租房缺乏产权，中国的国情是有房才有家，所以租房率并不高，出现了大量的闲置；经济适用房，是低价购买的产权房，但是往往低收入人群并不能公平地获取购买的机会，成了“宝马”房；住房公积金，某些就业不稳定的人员，没有参与住房公积金的缴纳，不能得到保障，即使缴纳住房公积金的职工，受到单位经济状况的影响和缴纳比例的局限，储存供买房的钱数并不多，申请公积金贷款，受到担保等条件约束、公积金贷款利率并不低的影响，真正需要购买住房的人又不会去使用公积金。所以这些传统的解决住房的模式并不能有效地解决保障性住房的问题。为此，各地又在探索共有产权房和宅基地转换住房等新型住房保障模式。对这些新型住房保障模式的利弊值得总结分析。

一、对现有创新的住房保障模式的问题分析

（一）共有产权模式

对于夹心层的住房问题，2009年，湖北黄石率先进行了改革，针对传统保障方式的不足，重新整合资源，推出了“共有产权房”制度，将全市保障房进行了统一调配，政府和个人共同出钱建房，产权共有，也可租可售，经济条件达不到时就租，经济条件够了就买，方式比较灵活。随后，江苏淮安将共有产权房模式升级，推出政府、个人、企业共有产权房；安徽宣城将棚户区改造房也实行共有产权制度。这种备受政府推崇的模式，在2014年李克强总理的政府报告中再次被提出“增加共有产权供应”。

这种模式的优点，解决了收入“夹心层”人员的住房问题，但是存在的问题在于，共有产权住房是不是对所有人开放的问题，如何确定一个合理的申请标准和门槛，居民收入如何审定等等。目前国家并没有一个统一的共有产权申请标准，从已经实施的来看，江苏淮安、上海和山东平原，主要考虑以下几个因素：月纯收入是不是很低；是不是低保户；是不是城镇户口；人均住房面积是不是很少等等。由此可见，目前的共有产权房主要针对的群体还是拥有城镇户口的人，对外来务工人员并不适用；对于市民转居民来说，也不具备实用性。

在共有产权住房模式下，其产权转让该如何规定也是个难题。北京市政府规定，个人购买共有产权住房后，5年之内是不得转让的，如果5年之后转让，要缴纳价格差的30%土地收益价款。由此看来，个人是可以转让的，但是买进的价格和卖出的价格之间的差价获益要上交30%。在这种情况下，这个差价在寸土寸金的一线城市还是有利益的空间。笔者认为，既然共有产权房是解决人们住房保障问题，那么除非有特殊的原因，如举家搬迁、离婚、死亡，否则不能转让。在这种转让的利润空间存在的情况下，在“北上广”之类的大城市适用共有产权房保障模式是否合理？是否有可能会出现与经济适用房一样的权力寻租漏洞？政府与个人共同买房，共享产权，当共有的个人死亡时，房屋是政府收回还是由个人继承人继承？共有一定时间后个人经济条件好转后由个人买回该房时按照市场价还是成本价？这些都是悬而未决的问题，江苏淮安为了鼓励个人提前将房屋买回，规定如果个人在五年之内将房屋回购，按照原售价回购，这意味着这五年之内是可以免利息的。如果个人不能在五年期限将房屋买回的话，那么再按照什么价格买回？8年后买回的价格和10年后买回的价格是不是一样？这个价格的定位，影响着个人出资参与的积极性和房屋保障功能的实现。

影响个人出资积极性和其保障性功能实现的，还有另外一个问题，就是共有产权房制度下，政府与个人的产权比例如何确定？目前政府与个人的比例主要是7∶3和5∶5的模式，当然，也并不限于这两种，山东平原县共有产房的比例为6∶4，2014年黑龙江牡丹江推出的共有产权房，政府与个人产权比为2∶8。由此看来，全国没有统一的比例模式，个人出资允许现金缴纳还是允许贷款也不一样。

笔者认为，解决出资问题和回购价格问题，一定要考虑到居民的经济能力，最大限度地为他们服务，在出资时，应允许个人贷款，并且给予贷款利息的补贴，对出资的比例应设计几个档次，例如个人与政府的比例可以是2∶8；3∶7；4∶6；5∶5；6∶4；7∶3；8∶2等。每个比例模式下实施不同的激励政策，鼓励个人出资占多数，减少政府的负担；在房屋定价时，要能让中低收入阶层买得起房，又不会有太大的利润空间，尤其在企业参与的情况下，尽可能地减少个人成本。在房屋回购时，按照回购的不同年限，给予不同的优惠；对于经济状况确实不好的，如果回购年限已到，也不宜按照回购时的市场房价，应该在售出价和回购时市场价之间确定一个合理的比例，这个比例的确定以既不能增加政府成本也不会损害个人利益和积极性为适中。比如售出时市场价为3000/平米，10年后回购时该地段市场价已经达到15000/平米，价格相差12000/平米，那么回购时不能按照15000价格计算，而应该在每平方米3000元至15000元之间确定一个合适的价格，或者用差价12000元乘以一个合适的百分比，来兼顾政府和个人利益平衡。

在共有产权模式之下，还面临的一个重大问题，是土地的筹措渠道——用哪里的土地来建房：是通过棚户区改造解决还是通过城镇化进程中的土地征收来解决，或者通过对原有的廉租房进行改制解决。在建设土地资源有限情况下，这无疑是政府首先要考虑的问题。

（二）宅基地置换住房制度

在我国城镇化进程中，农民转市民的数量逐年增多，解决这部分被征地农民转居民的住房问题走得是拆迁征地安置“赶农民上楼”套路，但是这都不是长久之计。农民转市民的对象，除了被征地的农民，还有进城的农民工，农民工的市民化在大城市虽然还面临户籍的限制、居住证的制约，这部分人需要住房制度的保障。

解决这部分群体的城市住房问题和其他社会保障问题，不少地方政府的做法是就地取材交换，例如重庆市政府，大胆地探索了“九龙坡”模式，即农民放弃宅基地使用权获取城市住房权，放弃土地承包经营权换取城市的社会保障。在这种交换模式下，政府获取了农民手中的重要资源，能够解决城镇建设用地问题和解决部分农民转市民的刚性需求，但是笔者认为还是存在一些问题。

第一，从法律规定来看，我国土地承包经营法规定，农民的土地承包经营权保持30年不变，30年以后也不会变，现在以土地换社保的举措颠覆了中央的政策，有违背土地承包经营法之嫌疑。土地承包经营权保证农民基本生活资料，失去之后，这些新市民的成活成本谁来买单？如果政府不能完全兑现社保承诺，或者社会保障水平层次比较低，在城市的生活成本影响这部分农民转市民的生活水准，农民对于其土地经营权或者宅基地使用权是否有反悔权？农民以土地置换社保是否是永久的、土地承包继承人的继承权是否丧失？①关于土地承包经营权是否可以继承在学术界还有争议，参见刘敏：《土地承包经营权继承的解释论——兼评〈最高人民法院公报〉所载“李维祥诉李格梅继承权案”》，《政治与法律》2014年11期。

第二，宅基地是农民安身立命之场所，将农民的宅基地置换走，怎么去估算宅基地的价格才不会让农民的利益受损，被置换的宅基地再去开发，中间的溢价农民还能不能再分享和追续利益？根据上海的宅基地置换试点制度，宅基地和房屋被置换后都只给予一次性补偿，原宅基地的所有者是不参与土地开发的收益分配的，这对农民而言并不公平。

第三，放弃宅基地的农民转入市民后，如何解决其就业问题，如何保证其基本生存也始终是个难题。不能以解决住房问题增加城市的就业负担和社会救济负担，改革是一个配套的体系改革，而不是某一项孤立行为。中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军认为：“我们和发达国家最大的不同在于我们的土地不是私有的……但如果看任何一个人口相对比较多的发展中国家，只要人口过亿，多是因土地私有化，导致农村出现大量的赤贫农民，一般都占三分之一以上，他们没有地，根本没法生存。同时，还导致了大量的人口成为流民，流入大城市，进入贫民窟。从某种意义上讲，这种城市化只不过是以空间平移了农村贫困人口进入城市，变成城市贫民窟人口。”②王海坤、温铁军：《三农问题要解决，城市化未必是出路》，《中国经济时报》2005年11月15日。此言可谓切中要害。

第四，城市建设用地无法满足农民转市民的无限制需求。如果农民整体全部转为市民，就没有农民了。这是绝对不符合现实的，所以土地置换制度并不能解决所有的农民转市民的住房问题，尤其对于在当地就业的职业农民来说，很不现实，会引发综合的矛盾。在土地置换的过程中，还会出现户口在农村人不在农村和户口不在农村人在农村的现象，比如将自己户口迁移出去在农村待业的大学毕业生；在置换过程中，如何保障没有劳动能力的老年群体的利益问题，也是一个难题，影响农民之间的关系和自己家庭内部关系。

二、住房保障制度需要特别关注的群体就是农民工

农民工是社会进程中一个需要特别关注的群体，其特点在于，户籍在农村，却在城市务工。农民工为城市建设和城市生活服务提供的作用是巨大的。关于进城务工的住房问题，从2005年开始，中央及其主管部门先后出台很多规定，要求改善农民工的住房条件，如2007年国务院《解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》将农民工作为城市中其他住房困难群体；2010年住建部《关于做好住房保障规划编制的通知》；各地方政府也出现了一些解决农民工住房问题的典型模式，如上海嘉定区马陆镇，集中兴建公寓式集体宿舍；广东潮州模式，将农民工纳入住房公积金范围；重庆将分散在城市中的空置楼房或者烂尾楼改造成农民工住房等。2014年7月，李克强总理在召开国务会议时还提出“促进有条件有意愿的农民工及家属在城镇有序落户并平等享受基本公共服务……逐步将有意愿的农民工纳入城镇职工基本养老和基本医疗保险，将住房保障和公积金制度实施范围逐步扩大到农民工。”如同上述所有的规定一样，国家政策出台了，但是具体的实施措施却一直在探索中进行。总理的这个提法，已经将农民工进行了分类别处理，强调的是有条件的农民工，而不是所有的农民工。

为了响应国家的号召，目前不少地方开始探索对农民工实行住房公积金制度，但是在操作上会遇到这样那样的难题，原因在于农民工流动性性大，工作不稳定，部分还有回家乡的打算，所以农民缴纳公积金的积极性不高或者出现断缴的现象，而且公积金的提取和使用受严格的限制，目前国内只有几个省允许公积金可以异地转移，其余地方还不允许公积金的异地转移，这也导致将农民工纳入公积金管理制度还缺乏较好的操作性。

笔者认为，农民工的群体是一个复杂的群体，有留在居住地小城镇和城郊就业的农民工，还有在县城和市里这些中小城市务工的农民工，还有在“北上广”这样一线大城市务工的农民工。即便在城市中务工，有在城郊产业集聚区的，也有在市中心从事第三产业的农民工；按照年龄来分，有第一代农民工和新生代农民工。他们对城市的诉求和住房愿望是不一样的，所处的地理位置资源和经济实力也不一样，城镇化农民转居民和城市化的农民工转居民是有不同特点的，如果以一概全，在全国实行统一的模式，缺乏针对性，肯定是不合理的。

三、资源的有限和城市的相对性与传统方式的冲突

（一）城镇建设住房用地的有限性

目前我国住房供地呈逐年下降的趋势，笔者查询了2011年至2013年全国土地住房供应计划汇总表，2011年全国住房土地总量为217073.66公顷，保障住房占78.6%；2012年全国住房土地总数量为159348.49公顷，保障住房占78.82%；2013年全国住房土地总数150760.25公顷，保障性安居工程和中小套型商品房用地占79.4%。从这个数据来看，全国住房土地用地数量在逐年下降，而保障性住房用地供应所占比例在逐年增长；在土地资源有限的情况下，住房建设用地这个大蛋糕在不断地减少，即使保障性住房所占比例增长，那么从总量上来看，其建设用地面积还是在减少，按照数学理论，可能会减少到不拆旧建筑就没有土地再去建保障性住房的地步。所以，仅靠增加建设住房用地解决居民保障性住房是不可取的。

目前我国城镇建设住房用地的土地来源，要么是外扩型的征地，要么是内守型的对城市现有房屋的拆迁。根据我国土地管理和房地产管理相关法律法规的规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地，宅基地可以流转也只是在农村集体组织成员的内部进行流转；集体建设用地只能用于本集体组织的村民建房、兴办乡镇企业和进行公共设施、公益事业建设，如果要进行房地产开发，就必须使用国有土地或将集体土地征收为国有后才能进行。国家严禁在突破土地利用规划和违反保护耕地政策的情况下用于房地产开发。③李祎恒：《论小产权房征收之衡平补偿》，《政治与法律》2014年第5期。在“外扩型”模式中，要遵守国家耕地面积18亿亩这个红线不能突破的限制；在“内守型”中，要受到国家关于城市房屋地拆迁政策和法律的种种限制，所以增加建设用房的土地是比较受制约的。而对于保障住房而言，政府靠划拨方式供给土地，其前提就是政府有足够的建设用地供给，如果在政府手里没有足够多的土地，这个划拨必定会受影响，所以，仅靠城镇建设用地来解决保障性住房问题还是不可取的。

（二）政府对城镇住房建设资金支出受财政收入的限制性

对作为保障住房解决的主体政府而言，建设资金将是除了土地之外面临的另一个重大问题。目前保障住房的建设资金主要从公共预算、住房公积金增值收益、土地出让收益、国有资本经营预算、地方政府债券收入、及时下达省级补助资金、中央财政提前下达的城镇保障性安居工程补助资金中安排。目前，无论地方还是中央，对保障住房资金的投入，并不能保障持续较大幅度地增长。查看近5年的中央本级支出预算表，2010年住房保障支出376.58亿元，2011年住房保障支出是291.63亿元，2012年住房保障支出是374.40亿元，2013年住房保障支出是370.23亿元，2014年保障住房支出378.85亿元。由此可见，近五年的预算支出中，保障性住房的资金投入并没有大幅度地增长。从地方来看，以河南省为例，2010年保障住房支出完成77.3亿元。2011年，全省财政住房保障支出140.7亿元，新开工保障性住房45.12万套,建成22.63万套。2012年，全省财政住房保障支出184.5亿元，新开工各类保障性住房43万套，竣工22.5万套。2013年，全省公共财政预算住房保障支出191.6亿元。全年开工建设保障性住房41.95万套，基本建成32万套。地方住房的保障支出数额不断地增加，但是开工和建成保障住房并没有与资金的增加成正比关系，考虑物价的因素，那么政府对保障住房的支出并不是一个增加的趋势。

中央没有对各级政府的保障住房投资做明确的安排，地方政府也没有将保障房的投资与土地出让金挂钩，对金融机构和社会融资的利用程度还不高，如公积金和住房储蓄。根据住建部的规划，未来五年我国计划新建保障性住房3600万套，将全国城镇保障性住房覆盖率提高到20%以上，据住建部的估算，建设所需的资金缺口至少为1.3万亿元；这个缺口依然较大，如何解决需要从长计议。

（三）城市概念的相对性

按照我国《城市规划法》第3条的规定，“城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。也就是说城市的法律涵义，是指直辖市、建制市和建制镇。但是有学者认为，城市与农村的界线，一般应该是县城以上为城市,县城(不含县城)以下为农村。④君羊：《农村和城市如何划分》，《甘肃社会科学》1987年第1期。笔者赞同这种划分，因为县城具有更多的城市特征，人口的规模和密度比较大，是政治、经济文化集聚地，公共设施也比较齐全。

随着城镇化的进程，出现城市的郊区农村的城市化，农民涌入市、县城区、小城镇，也会出现他们的城市化需求。城市本来就不是一个固定的范围，是不断向农村延伸，慢慢农村也城市化。原来在农村所拥有的房子在性质上就成了城市的房子，这也是在农民转居民中出现的现象；一些加工、制造业等产业集聚区慢慢由城市中心转移到乡村或者郊区的农村，这部分产业居民或者产业农民，根据他们是否异地转移就业，解决住房问题还需采取不同的措施。目前中国的状况是，农民工市民化在中小城市和郊区才可能实现，所以，解决农民工转城镇居民的住房问题，并不都是在城镇解决的，还是需要农村的资源来配套解决，已有的解决保障住房的模式，对未转移就业的农民工并不具备较好的适用性。未来的农村生活会与现在城市生活一样，生活方式城市化，基础建设城市化，社会保障福利也会向城市化水平靠拢。

四、解决城镇居民住房需要在原有的基础上另辟蹊径

（一）对于农民转市民的住房问题要分类采取措施

对于农民工，应该考虑其工作的位置和是否留在城市生活的意愿两个因素。对于在家乡务工的农民工，距离家庭不远的，这部分的农民工住房基本上不需要保障，宅基地居住、筹建工地临时房或者出租房就可以解决；对于远离家乡，长期异地务工的农民工，还要考虑其是否有留在城市长期生活的意愿，没有意愿长久留在城市的，通过廉租房、临时房、租金补贴等方式可以实现住房问题，最难解决的是要长久留在城市，没有回乡打算的农民工，尤其是新生代农民工，他们的思想观念已经被城市化了，其生活方式也城市化了，他们才是重点需要保障的对象。

对于新生代农民工转市民，是最需要住房保障的群体，他们渴望在城市居住，他们除长期租房居住以外，要么想在务工所在地交首付买房，要么想回到家乡所在中小城市买房，他们所面临的主要问题是短期资金的筹措，或者房价与他们的收入不成比例。笔者认为，对于这部分群体中的收入较高的人群，不需要特殊的保障，而对于处于该城市人均收入中低水平的新生代农民工，可以实施首付缴纳比例减少制度，在国家要求的30%的基础上再降低10%或者更低，这样可以激励他们以自己勤劳的劳动实现自己的居住权和住房所有权；或者将购房贷款还贷的期限延长，或者由国家给予一定比例的贷款利息补贴，尽可能地减少购房的每月负担，减少这些农民工的经济压力和生活压力，实现城市居住的梦想。根据新生代农民工务工的地点分布，其所在的城市可以考虑尽量将其所住的地点与工作的地点接近，降低他们的交通生活成本，在城市规划中做好房屋与交通设施的配套。

（二）农民转居民的保障住房问题的解决需要与城乡发展相结合

农民转市民，有一部分是在农村城镇化进程中实现的。笔者认为，搞城镇化，应让农村人口就近城镇化，鼓励低收入的农民工和农民留在农村，给予其相应的社会保障和救济，配齐农村的教育设施、基础设施建设和提高基本公共服务水平，缩小与城市的差距。然而，在城乡一体化的进程中，出现了“逆城镇化”或者“逆城市化”的现象，出现了城市户口到农村定居的现象，由此可见，城乡是双向流动的，而不是单独的由乡流到城，也会出现由城流向乡。这说明城乡之间在福利和保障上还是存在着不平等的政策。⑤方列、叶建平、李鹏、赖星、李树峰：《部分地区户改遭逆城镇化：市民设法改回农村户口》，http://finance.qq.com/a/20141104/ 003119.htm，2014年11月20日访问。按照著名学者费孝通的理论，这种单向流动的短期结果是城市发展越来越快，而乡村越来越落后，城乡差距进一步扩大。乡村的滞后反过来会影响和制约城市的发展。因此，费先生提出：“都市和乡村必须是来回流通的，提倡都市化是不错的，但同时不应忽视了城乡的有机联系。一个健全的和能平衡的文化必须建立在有机循环的基础上。”⑥参见费孝通：《乡土重建》，上海人民出版社2006年版，第164-168页。所以农民市民化，应该就地就近市民化，这样可以减少市民化的成本，也避免给城市带来的交通阻塞、环境污染和住房难题，在农村生活不断提高，国家惠农政策不断落实的情况下，农村人口到大城市居住的意愿也日益减弱，农民工返乡就业的数量在增加，2013年1月，《经济参考报(微博)》记者分赴东、中、西部调研发现，尽管未出现类似2008年末的农民工返乡潮，但仍有为数众多的在东部沿海地区打工的农民工开始返乡。⑦方烨、李唐宁、刘巍巍、徐海波、陈晨：《各地再现农民工返乡就业潮》，《经济参考报》2013年1月24日。

城镇化不是房屋的城市化和农民的进城这么简单，可以在给予城市居民的名份之下，根据农民自己的选择，留在农村居住的，保留农民的宅基地和土地承包经营权，除了给予普通市民社会保障待遇外，可以再增加一些福利，改善乡村的教育现状，尤其是农村学前教育和小学教育，完善农村的基础设施和交通设施，让农民在自己家门口实现市民化，来解决城市保障住房供应的不足问题。例如，通过推进农民集中居住，逐渐实现城市公共资源、公共设施和公共服务向下延伸至小城镇和中心村集中居住区，⑧叶继红：《推进农民集中居住与城乡一体化健康发展》，《江淮论坛》2015年第3期。就是较典型的不将城市作为农民转移和集聚的唯一选择，同时又充分保障了农民的居住权。

（三）城市定位和产业策略带动人口流动，减轻住房保障压力

北京城市发展定位为国家首都、国际城市，通过产业政策的调整，将需要保障的外来务工人员引出五环之外，解决市中心的住房等城市管理压力。针对外来农民工从事的一些低端的产业，北京各区县均提出了各自的措施：顺义区对一批不具备基本条件的小门店、小游商进行清理，提高上述行业的组织化程度，减少低端就业岗位对流动人口的过度需求；海淀区2014年对43家低端市场进行关停，包括有21年“早市”历史的西苑市场，也一定程度上缓解了北京保障住房的压力。

重庆城市发展定位是发展成为新一轮产业的重要承接地、中国西部的开放高地。通过产业结构的调整，将农民请进城来，通过产业集聚区，实现对农民工住房的集体保障和合理的规划，减少农村人口、增加城市人口成为重庆市保障性住房土地供给模式的出发点。重庆市通过形成20个百亿级园区、一大批百亿级企业等，把占全市人口的三分之二多的农民转变成城市户口支撑产业发展。⑨吴永宏：《城市保障性住房土地供给的策略选择》，《中国房地产》2002年第8期。

由此可见，不同的城市可以根据不同城市定位，实施不同的产业策略，实现人口的合理流动，进而减轻城市的住房保障压力；或者合理规划产业就业人员的产业区域，实现集中安置，解决部分住房保障问题，尤其是农民工和农民转市民的住房问题。

（四）围绕产业集聚区，合理安排保障住房的区域和选址

北京将保障性住房及“两限”商品住房建设重点布局在中心城和中心地区以外区域。河南省《2013年河南省加快产业集聚区建设专项工作方案》中，提出围绕产业集聚区就业人员市民化，将符合条件的产业集聚区就业人员及其家属纳入城镇住房保障体系，推进产业集聚区就业人员市民化。例如河南西华县产业集聚区已入驻企业43家，包括富士康实训基地，以及以大用邦杰、麦当劳为代表的食品加工业，以凯鸿鞋业、鸿鑫服饰为代表的制鞋服装业产业，整个产业园区建成后，集生产、销售、物流等为一体，可吸纳不少于5万人就业。⑩梁新全、李迎博、陈旭照：《西华县产业集聚区：一个诠释“又好又快”的生动样本》，《洛阳日报》2013年9月30日。产业集聚区的快速发展有力地促进了产业和人口在空间布局上的合理集中，解决了农民离乡务工所带来的留守儿童、留守老人等社会问题，有利于社会和谐稳定。

在保障性住房的选址上，需要考虑这些被保障人群的生活成本和社会资源的共享，如果将保障住房放在偏远郊区，将会扩大贫富差距，造成教育、医疗不均衡等问题。目前通行的做法是以公共交通站点为中心，根据城市区域的功能定位，引导类型适合的保障性住房建设，引导人口在市域范围合理分布。美国的保障住房，建在地铁的附近，降低低收入人群的生活成本；北京市，沿公共交通走廊集中安排住房建设，降低低收入人群的生活成本。

（五）投资应向中小城市和乡镇倾斜，引导农民工回家居住

由于在城市的生活成本高、子女入学难、就业环境差等，导致了农民工在城市的生存空间变得狭窄，农民工返乡现象开始凸显。农民返乡的主要原因之一，是国家对农村的基础设施和公共基础服务投入越来越多，在农业上也给予农民很多优惠的政策，当地政府也出台了系列鼓励农民工返乡就业和创业的政策，农民在农村的生存状况得到改善；所以，对农村的基础设施给予更多的投入，对农村教育给予更多的投入，给农民工创造在家打工的机会，有利于消除空心村、留守儿童等问题，进而利于社会的和谐发展。

现在由商业组织主导的投资多集中于大城市，而中小城市和建制镇等恰恰是目前投资少有覆盖的地方。作为国家要改变财政战略，坚持向城镇作倾斜性投资，改变以往投资集中于大城市的局面，以投资改善中小城市和乡镇的发展环境和工作条件。

中国百姓历来有重视房子情结，视其为安身立命之所。《汉书·元帝纪》说：“安土重迁，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也。”人们不愿意迁走或者把迁走当成重大的事情。将住房保障财政投入向农村倾斜，同时鼓励企业向中小城市和乡镇发展，一方面可以解决农民就地就业问题，进而解决农民工的住房保障问题；另一方面对于企业自身而言，也是可以降低生产成本的。最为典型代表是富士康，自从2010年发生跳楼事件后，富士康下定决心走产业转移之路，在郑州兴建科技园，2014年又在安徽安庆市投资，未来还要在贵州投资建厂，由沿海昆山、上海、惠州、佛山等经济发达地区向内陆地区转移，起主要作用的还是内地的成本相对低廉，地方政府能够给与企业更多的优惠，其建厂的区域甚至延伸到了内陆县城，如河南省西华县建立实训基地，这种转移也解决了农民工在家门口就业、在家居住的问题。

（六）改变住房理念，在保障住房建设上“高楼层小面积”

当前中国经济发展比较迅速，房地产产业蓬勃发展，国人的消费观发生重大变化，人们的住房消费需求也在无限制地膨胀，“贪大求全”成为人们购房的美好理想和最终需求。但是，从购房观念和社会责任感的角度上讲，这个观念应当更改了。

德国，1987年，每户均住房面积是100平米，当达到120平米时，该国人均面积不长了，退回到100平米左右；俄罗斯地大物博，但是在住宅方面也是讲究节约用地，到20世纪70年代末的时候，整个城市禁止5层以下的住宅建设；香港，在保障住房规划上采取高密度的住宅开发模式，多数保障性住房层数为20以上层，开发密度与私人地产商开发的住宅区相比要高出很多的比例。

在国家严格限制18亿亩耕地这个红线不许触碰的情况下，中国无论是一般的商品房开发还是保障房建设，务必考虑人口增加、土地有限因素，发展高楼层住房建设及小面积的户型设计，将国民的消费拉回理性思考的模式，真正实现人“居者有其屋”。

（七）严查收入，完善住房保障进入退出机制

目前核定家庭收入和家庭资产是整个社会保障体系的难点，在城市最低生活保障制度中会遇到这个问题，在农村最低生活保障制度也遇到这个问题，那么在住房最低保障制度中还会遇到这个问题。按照目前我国的现状，家庭收入一般包括工资、奖金、津贴、补贴、各类保险金及其他劳动收入、储蓄存款利息等，家庭资产是指全部家庭成员名下的房产、汽车、现金和有价证券等。

对于工资性收入比较好核定，对于有形资产也比较容易发现，但是在核定收入和资产时有些隐形资产是无法及时发现的，比如下岗工人的摆摊收入、自由职业收入、非正规就业收入、家藏古董价值等，无法核定；邻里间的沟通少，政府人员有限，难以掌握有关情况。那么，这些不容易估量的收入，会影响收入和资产核定的准确性。政府会要求申报人员自觉、诚实地申报，或者实行财产公开公示，让社会监督，如不诚实将面临处罚。北京，对弄虚作假，隐瞒家庭收入、住房和资产状况及伪造相关证明的申请人，取消其申请资格，5年内不得再次申请；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。新加坡对于弄虚作假者，当事人将面临高达5000新元的罚款或6个月的监禁，或者两者并处。香港特别行政区对发现弄虚作假者惩罚也是相当严厉的，不仅取消资格让其撤出公屋或居屋，而且还要根据具体情况罚款甚至追究刑事责任，一经定罪，可判最高5万港元的罚款及监禁6个月。①同前注⑨，吴永宏文。

做好防范、制约不诚实申请、保用保障性住房的制度设计是“科学制定”保障住房法律制度的重要环节。一是应该建立家庭收入、住房等管理与信息系统，对受助家庭收入、领取的房租补贴、居住保障住房、购买的住房进行跟踪监督。二是要完善信用制度。对于在申请保障住房中出现的不诚实行为，纳入“黑名单”，以后家庭中的任何一个人都不能再申请保障住房制度保障，该家庭在享受最低保障、购买商品房、贷款过程中也要受到限制，或者建立信用保证金制度，每个受助家庭缴纳一定数额的保证金，如发现其不诚信行为，将没收其保证金，并且给予上述“黑名单”处罚。

目前保障性住房“住得进去，退不出来”，部分保障家庭按规定应退出房屋，却拒不退出，或者政府疏于清退工作。其原因在于，即使家庭收入已经远远超过低收入的水平，但是以该收入去购买商品房还是要承担很大的压力，需要当上10年或者20年的“房奴”，所以他们不愿意退出来，哪怕保障住房面积再小。对于该退出的对象，政府没有进行跟踪核查，也没有出台有力的不退处罚机制，助长了部分家庭不退出。笔者认为，完善保障性住房退出机制，需要考虑以下几个因素。一是如何去监测家庭收入的动态变化，这需要政府完善信息管理系统和信用系统。二是如何让超出收入水平的保障人群自动退出，需要出台退出的鼓励措施，比如主动退出的，在政府可承受范围给予一次性购房补贴资金或者商业购房的贷款贴息，或者可以延长贷款年限等。三是加大对不主动退出房屋的惩罚力度，超收入不退出的，不给任何的补助和资助，逾期之日起提高保障住房的租金标准或者罚金标准，达到该退出的人不敢不退的效果。“城市治理中往往要行使公权力来处理公共事务或谋求公共利益，但如果公权力不依法行使而乱作为或不作为，必然会对公民的私权利造成侵害……要把权力装进制度的笼子，这个制度的笼子就是法治的规则体系。”①朱未易：《论城市治理法治的价值塑型与完善路径》，《政治与法律》2015年第2期。依法治国就要贯彻法律的处罚和威慑作用，来解决保障房中的违法行为。四是尽快实施不动产登记制度，将公民的住房信息完善，使得退出机制和房屋保障功能更具备可执行性。“建立统一的不动产登记制度，并不是通过制定有关的不动产登记法律来实现政府机构的职权整合，而是要根据不动产物权公示的应有之义，建立起一整套能够服务于统一市场、程序清晰、权责明确的统一的不动产物权公示制度。”②王利明：《构建统一的不动产物权公示制度———评〈不动产登记暂行条例（征求意见稿）〉》，《政治与法律》2014年12期。

（八）实现商品房与保障住房的有效衔接

首先，政府可以收购商品房用于保障性住房分配。目前我国一些城市商品房库存压力比较大，“空城”、“鬼城”比较多，消化周期需要5到6年的时间，而保障房住房建设的任务比较重。低收入人群没有房住，商品房销售不出去，政府财政不能保障住房的建设和供给，整合这三个问题的办法可以是一个：用政府的财政资金去收购库存的商品房，解决低收入人群居住，这不失为解决保障住房的一大策略。目前不少地方也已经开始这样做了，湖南利用拆迁地块周边区域商品房作为安置房源；湖北省鼓励购买商品住房作为公共租赁住房房源，探索将社会存量房源纳入当地公共租赁住房体系；陕西省将适时启动保障房社会化收储；福建省也表示可以采取政府收储商品住房作为保障性住房；湖南省的政府和企事业单位及经济园区可购置适当面积的普通商品房用于公租房和棚户区改造安置房，并纳入2015年全省保障性安居工程计划。③梁倩、白田田：《住建部拟出台收购商品房用于保障房指导意见》，《经济参考报》2014年11月24日。

其次，在商品房建设中，要求开发商提供一定比例的保障性住房建设。政府可以补偿或者鼓励商品房开发商参与保障性住房配建工作，给予政策上的优惠，如增加容积率、免征部分土地税收、免收行政事业型收费等；或者以“限房价竞地价”的方式鼓励开发商降低房价，满足更多低收入家庭的住房。

（九）政府要以土地出让金参与住房公积金制度

我国的住房公积金制度，体现了个人责任和单位责任，但是政府责任缺位。对此，我国的养老保险制度可谓先行了一步。主要分为城镇职工养老保险和城乡居民养老保险，在职工保险中，对于国有企业、事业单位改革前视同缴费年限的缴费，由国家承担，国家还通过让税、让利和补贴的方式来参与；城乡居民养老保险则是政府通过基础养老金和缴费补贴的方式参与，体现了国家的责任。而在住房公积金制度中，政府职能出现缺位，土地出让金的价值对住房公积金没有作出任何的贡献。

根据国土资源部发布的土地资源数据显示，2013年全国土地出让金收入总金额达到4.1万元，比2011年的3.15万元历史高位还要高，这说明政府卖地的行为一直没有减弱，商品房建设仍然如火如荼，政府要控地，出让金在上涨，那么上涨的必是土地的价格，那么房价依然会上涨，低收入仍然是买不起房。

改革现有的公积金制度，政府需要更多的参与，除了个人的缴纳、单位的缴纳外，政府可以将国有土地上的出让金用来参与公积金制度；将住房公积金这个蛋糕做大，个人的缴费数额要提高，政府资金一部分补贴个人的缴费，一部分用来作直接的资金参与。这些资金的来源就是土地出让金，将土地出让金返利于民，真正实现土地全民所有、土地收益全民所有的状态。这也是为解决保障性住房做的另一类贡献。

五、结语

我国的住房保障模式在不断地探索，已有的解决模式，包括宅基地置换和共有产权模式都对土地资源和资金有较强的依赖性，全国没有统一的模式，细节问题还有待完善。笔者认为，解决住房保障问题，不能局限于要建什么类型的房子、哪来钱建房子的问题，而是要考虑有没有必要建房子，为谁建房子，房子建哪儿，建什么样的房子，建房后的配套生活问题。要跳出传统思维，减少不必要的投资，多管齐下解决住房问题，才能真正实现安居乐业。

（责任编辑：郑平）

D F391

A

1005-9512（2015）09-0075-10

陈敏，周口师范学院政法学院讲师。

*本文系2014年国家社会科学基金项目“我国法治建设中多元价值冲突解决机制研究”（项目编号：14CFX 003）和2013年度河南省社会科学规划项目“河南省城镇保障性住房制度完善研究”（项目编号：2013CFX 006）的阶段性研究成果。