行政机关负责人出庭应诉是建设法治社会的创新性举措——以江苏省南通市为例

郝华

（中共南通市委党校江苏南通226007）

民主与法制研究

行政机关负责人出庭应诉是建设法治社会的创新性举措
——以江苏省南通市为例

郝华

（中共南通市委党校江苏南通226007）

行政机关负责人出庭应诉制是扎实推进法治社会建设的重点工程，是稳步提高司法公正水平的创新性举措，它的实施和推行对司法实践、依法行政和建设法治社会具有现实的创新性意义。它实现了司法实践的创新，为司法实践增添了新的对象，为司法实践开辟了新的路径，为司法实践诠释了新的意蕴，从较深的层面对现有司法制度、社会治理机制和司法实践模式进行了积极创新和探索，产生了显著的司法效益、行政效益和社会效益。

行政机关负责人 出庭应诉 法治社会

建立行政机关负责人出庭应诉制度是贯彻党的十八届四中全会精神、深入落实依法治国基本方略的重要举措，是推进法治政府建设、稳步提高司法公正水平的创新性举措，积极推行和完善行政机关负责人出庭应诉制度南通走在了全国全省的前列。

一、行政机关负责人出庭应诉具有重大的创新性意义

行政机关负责人出庭应诉制是扎实推进法治南通建设的重点工程，它的实施和推行对司法实践、依法行政和建设法治社会具有现实的创新性意义。

（一）行政机关负责人出庭应诉是司法实践的创新。行政机关负责人因其特殊的政治身份、行政职务和社会影响度，一旦在行政诉讼中以被告的身份出庭应诉，不仅引起社会的高度关注，而且给整个司法实践带来全新的变化。

1.行政机关负责人出庭应诉为司法实践增添新的对象。过去人们最为强烈的感受就是行政诉讼中“民告官不见官”，由于为官者自身“官本位”观念的束缚和外在舆论环境的影响，对行政诉讼中的出庭应诉往往采取回避、规避甚至躲避的态度，犹抱琵琶半遮面，终究不能真正进入司法实践的庭审空间中，从而使司法实践的公正性和权威性受到质疑，也一直为舆论和民众所诟病。现在行政机关负责人出庭应诉显示其能在行政诉讼中以独立主体的身份参与司法进程之中，体现了法律自身所呈现的威严和威力；体现了司法实践中各主体权利和义务的对等和平等；体现了行政机关对司法裁判独立性的必要尊重和敬畏。

2.行政机关负责人出庭应诉为司法实践开辟新的路径。社会公众和舆论对行政机关负责人出庭应诉始终抱有极大的关注和期待，就是因为行政机关负责人的出庭能为司法实践开辟一条新的路径。行政机关负责人的出庭能够使原告方真实了解到行政机关及其主体在行政和管理过程中作为和不作为的真实境况，能够使审判机关及其主体在审判和裁定过程中有更公正和独立的抉择，能够使社会各监督主体和团体更好地履行自身的职能。

3.行政机关负责人出庭应诉为司法实践诠释新的意蕴。尽管司法机关拥有对行政诉讼作出终局裁判的权力，但现实之中，司法人员和司法结果未必能赢得必要的尊重，个别地方的行政机关甚至对司法裁判持有强烈的抵触和抵制情绪，甚至做出诸如不予理睬、拒不应诉、抗拒执行等等极端行为。而行政机关负责人的出庭应诉则有效减缓了行政机关与司法部门之间可能存在的误解与冲突，体现出“一把手”对于行政诉讼案件的高度重视以及对于司法准则的应有尊重，为进一步拓展司法实践的空间，更新司法实践的理念，体现司法实践的成效都具有极为现实的开拓性意义。

（二）行政机关负责人出庭应诉是依法行政实践的创新。在依法行政实践的进程中，行政机关负责人是其中的领头人和带领者，对推进依法行政起着表率作用，他们能够带头出庭应诉是对依法行政一次意义非凡的创新和法治责任的担当。

首先，行政机关负责人出庭应诉为依法行政形成新的法治氛围。随着依法治国战略部署的全面推进和实施，对行政机关依法行政的要求越来越高，行政机关负责人的行政压力和心理压力越来越大，对于终日忙于各种公务的“一把手”而言，法庭是最好的法治学校，在法庭的氛围中，他们可以从法律的视角对涉诉行政行为的合法性进行深入的探讨和辨析，可以切身体验诉讼的程序规则，切身感受法律营造的权威法治氛围，可以深入了解和掌握到许多更为具体的法律规范，以此进一步检视和规范自身的行政治理行为和法治行为，形成依法行政、依法办事的良好法治氛围。

其次，行政机关负责人出庭应诉为依法行政重塑新的思维方式。建设服务型、法治型政府是全面推进依法治国战略的内在要求，也是社会民众的现实诉求，这就要求行政职能部门及其负责人不仅要具备治理社会的善治思维理念，还应具备依法行政的法治思维方式。尽管历年来的普法宣传，已经使人们的法律意识得到加强，但是，依法行政、依法办事还未能成为某些行政部门及其负责人的主导性思维方式，“人治”的思维观念依然根深蒂固，行政机关负责人出庭应诉能够切身体验树立依法行政思维、确立法治思维方式的重要性、必要性和紧迫性，实现对法律法规自觉、自律意识的重新洗礼和升华。“从客观上说，法治也并不是体现于普通民众对法律条文有多么深透的了解，而在于努力把法治精神、法治意识、法治观念熔铸到人们的头脑之中，体现于人们的日常行为之中。”[1]

再次，行政机关负责人出庭应诉为依法行政开启新的“绿色”通道。根据过往的行政诉讼案例和司法结果来看，行政机关负责人对于涉诉行政争议的态度和认识很大程度上影响着诉讼的进程和结果，事实上，在那些由代理人出庭的行政诉讼案件中，行政机关负责人往往扮演着“幕后指挥和决策者”的角色。而“一把手”直接到庭应诉，可以使原告(通常是老百姓)直接感受到行政机关解决涉诉争议的诚意，利用各自的法定权利进行直接面对面对话和答辩，为“官民对话”开启了畅通的渠道，从一定程度上减轻彼此的对立、对抗情绪；同时，还可以使行政机关负责人能够了解到更为全面和准确的案件信息，使他们可以根据具体的审理情况作出应诉思路和策略，可以就法庭要求的事项直接作出回应与解释，进而可以直接与对方当事人达成和解从而迅速有效地解决争议，为行政诉讼案件的顺利解决开辟了一条便捷、有效的“绿色”通道。

（三）行政机关负责人出庭应诉是建设法治社会实践的创新。建设法治型社会是实施依法治国基本方略的现实性要求，是建成全面小康社会的战略性要求，是各级政府践行法治理念的根本性要求。因此，推行行政机关负责人出庭应诉是建设法治社会进程中的一次全新实验和探索。

第一，行政机关负责人出庭应诉是建设法治社会新的突破点。行政机关负责人出庭应诉往往会产生一定的社会轰动效应，这其实只是一个表象，它的实质意义在于告诉人们建设法治社会的进程有了新的突破。一方面，它突破了人们思想意识深处的“人治”观念。古代有所谓的“刑不上大夫”；在法治缺失的年代，领导人的主观意志往往取代或凌驾于法律之上，这些观念和现象都与建设法治社会格格不入，行政负责人出庭应诉冲破了人们思想意识之中陈旧、落后的“人治”观念，充分表明我们党和国家建设法治社会的信心和决心，充分表明政府勇于承担依法行政的责任和职责。另一方面，它突破了原有行政诉讼过程中的应诉“惯例”，使法律成为每一位公民的天平和标准，成为每一位社会公众的明镜和对照，成为每一个人心中最高的权威准则。

第二，行政机关负责人出庭应诉是建设法治社会新的制高点。在行政诉讼案件中行政机关负责人以被告的身份站在法庭上，不仅仅是行政身份和法律身份的转换，而在于选择建设法治社会的制高点促使全体公民的法律意识和法律水平得到普遍的提高，法治思维得到最终确立，普法成果得到进一步巩固；同时也使法院审判水平得到相应的提升，审判质量得到很大的提高，法律效用得到公平、公正的体现，最终增强和提高政府依法行政的能力和水平。

二、行政机关负责人出庭应诉是一项现实的创新性工程

行政机关负责人出庭应诉不仅仅是直观地表现为行政机关负责人的出庭和应诉，而是从深层次体现为现有司法制度、社会治理机制和司法实践模式的积极创新和探索。

（一）行政机关负责人出庭应诉实现了司法制度的创新。我市在全省率先推行了行政机关负责人出庭应诉制度，从2005年至2014年市依法治市领导小组、市中级人民法院、市政府法制办多次联合下发有关规定，持续推进行政机关负责人出庭应诉制度的真正落地、有效落实，对当下司法、行政和监督制度进行了卓有成效的政策规范和实践创新。一是司法审判制度的创新。它使现有的司法审判制度得以健全和完善，使法律的强制性和普适性得到完整的体现和实现。二对行政管理制度的创新。率先实施的行政机关负责人出庭应诉制度显示出较强的针对性、时效性和前瞻性，为进一步深化行政管理制度的创新和改革提供了极好的借鉴。三是监督监管制度的创新。从推出行政机关负责人出庭应诉制度多年的实践效果来看，它使监督职能得到进一步强化，监督效果得到进一步巩固，真正实现了党内监督、立法监督、司法监督和社会监督的有机统一。

（二）行政机关负责人出庭应诉实现了社会治理机制的创新。行政机关负责人出庭应诉制度是对社会治理机制的开拓性创新和合法性整合，通过构建社会治理的多重创新机制，发挥社会治理的综合效应，彰显司法制度的公正价值。首先，着力构建社会治理的综合性机制。从表面看，行政机关负责人出庭应诉似乎是对行政负责人的个人约束和规范，而实质上这不仅仅关乎行政首长个人，因为行政首长是行政部门的代表，是政府机关的代表，他（她）们出庭必定涉及多方利益，牵涉多个主体权利，影响社会监督和评价，因此，必须构建一个综合性的科学机制来保证这项制度得以持续、顺利的实施和执行。其次，积极建立社会治理的联动性机制。通过行政负责人出庭应诉促进立法、司法和行政三者整体联动，加深政府、社会和公民三者共同合作，加强庭审、判决和舆论三者相互契合，保证社会治理按照法治的要求整体联动，同步推进。再次，全力打造社会治理的参与性机制。行政机关负责人出庭应诉本身就表明行政部门及其领导全程参与和参加法治政府和法治社会建设的进程，同时，还为社会各级组织和公民积极投身于法治社会的建设提供示范，做出表率，促进法治政府建设的深入开展。

（三）行政机关负责人出庭应诉实现了司法实践模式的创新。行政机关负责人出庭应诉对司法实践模式的创新主要表现在：一是实现了诉讼模式的创新。在行政诉讼案件的审理过程中，由于行政首长的出庭改变了原有诉讼代理人的“间接代理”模式，变为行政首长的“直接应诉”模式，这就使得政府形象得到改善，使得诉讼效率得到提高，使得审判质量得到保证。二是实现了评价模式的创新。实现了由“隐性评价”到“显性评价”的转变，实现了由“幕后评价”到“台前评价”的转变，实现了由“事后评价”到“当事评价”的转变。这就更进一步强化了评价的功效，彰显评价的价值，实现评价的目的。三是实现了调解模式的创新。行政机关负责人出庭应诉最根本的目的是化解矛盾，平息冲突，解决问题，实现双方合法正当的权利，它给审判机关的裁定和裁决提供了极好的支持，有利于建立对话机制，消解误会和对抗；有利于形成理解和沟通的局面，消除隔阂和障碍；有利于体现审判机关的司法独立性，保证双方的合法权益得到充分的实现。

三、行政机关负责人出庭应诉取得了多重成效

行政机关负责人不单要“出庭”、“出声”，更重要的是要“出效果”，通过多年的精心实施，有效推进，该项制度已经产生了广泛的社会影响，得到了社会公众和舆论的一致肯定和赞赏，取得了显著的司法效益、行政效益和社会效益。2014年，全市行政机关负责人出庭应诉561人，其中行政机关主要负责人出庭应诉47人，分管领导出庭514人，2014年，全市行政机关负责人出庭应诉率，市级机关为92%，县（市）区为97%，均位居全省前列，其中海安县、市经济技术开发区行政机关负责人出庭应诉率达到100%。

(一)司法效益。行政机关负责人出庭应诉首当其冲为司法实践带来了明显的成效。一是有效净化了司法环境。我们都知道，社会公众和舆论之所以对行政机关负责人出庭应诉抱有很大的期待和期望，就是因为在行政诉讼案件中原、被告双方身份的不对称，使得人们对审判过程和结果产生疑问和担心，他们内心最大的诉求就是真切看到审判的透明和公正。这项制度的实施，使社会公众的要求得到很好的满足，使司法审判的环境得到有效净化和改善。二是有效整合了司法资源。行政机关负责人出庭应诉能够进一步完善司法程序，熟悉法律法规，能够使审判机关和原、被告各方得到充分的交流和沟通，能够让审判理念、审判方法和审判机制等各项司法资源得到有效整合和利用。三是有效强化了司法职能。从某种意义上讲，行政机关负责人出庭应诉对审判机关本身也提出了新的要求，促使审判机关大大提高审判效率，提升审判水平，进一步凸显审判效能，对司法职能的发挥起到极好的促进和推动作用。

(二)行政效益。依法行政一直是建设法治政府的中心议题，推行行政机关负责人出庭应诉这项制度是实现依法行政的最直接体现，它为建设法治政府创造了令人瞩目的行政效益和社会价值。首先，它使政府依法行政的水平得到很大提高。政府在管理社会公共事务的过程中，最基本的职责就是提供公共产品、满足公共利益、做好公共服务，其中的核心是实现社会公平和正义，这与追求平等的法治精神是完全吻合的。行政机关负责人出庭应诉不仅要回答具体行政行为的合法性，并为这种合法性作出辩护，而且还要阐述具体行政行为的合目的性，并指出其行为的最后目标能否最大限度地实现社会的公平和正义，这是衡量政府依法行政水平的重要标准之一。其次，它使政府依法行政的目的更加明确。通过行政机关负责人出庭应诉能够使政策制定者对政策目标有更为明晰的了解，对政策对象的实际需求有更为直接的感受，并且对政策出现的偏差能及时进行矫正。再次，它使政府依法行政的成效更加明显。行政机关负责人出庭应诉产生的最直接的结果就是让社会公众清楚地看到政府管理和治理过程中如何执行法律法规，如何贯彻法治精神以及对法律规范运用的程度。同时，行政负责人借此平台向公众阐述和解释政府的行政动机、目的和手段，使广大民众真切了解和理解政府推行具体政策的真正意图以及由此产生的实际成果。

(三)社会效益。行政机关负责人出庭应诉产生了很大的社会影响，引起了社会的广泛关注，产生了显著的社会效应。一是示范效应。行政机关负责人以其特有的政治身份出庭应诉这本身就是带头遵守法律的表现，它对普法进程起着极大的推动作用，同时，也使“法律面前人人平等”这一基本理念得到更好的贯彻和执行，使法律的尊严和权威得到切实的维护。二是互动效应。行政领导出庭应诉实现了行政与司法的互动，它不仅使政府行为更加规范，管理更加有序，而且使司法理念和法治精神得到更好的普及和发扬，这对法治环境和法治文明的建设有着非同寻常的意义，行政领导出庭应诉实现了政府与公民的互动，对矛盾和冲突，通过法律的途径得以解决，使双方的权益得到切实的保护，各自的诉求得到充分的表达，最终实现双赢和共赢；行政领导出庭应诉实现了司法与公民的互动，行政诉讼案件中，公民最大的愿望就是希望司法审判机关主持正义和公平，这种主张与司法机关的基本职责恰恰是完全吻合的，从而使法治精神和法律权威得到实现和尊重。“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”[2]三是认同效应。行政领导出庭应诉得到了各方广泛的认可和赞同，一方面，获得了社会民众的一致认同。由于在民告官的行政案件的诉讼中，原告方总是处于弱势，这使他们在诉讼过程中会产生各种疑虑和担忧，通过行政领导的出庭应诉首先使他们在心理上对行政和司法建立一种信任感和认同感。不少原告都表示，“一把手能与我们坐在一样高的板凳上，就是对我们的尊重，官司是赢是输已经不重要了。”它从中清晰地传递和表达出民众对司法公正的认同心理。另一方面，获得了司法系统的一致认同。从审判机关的角度看，行政审判在法治环境方面存在着受理难、审理难、执行难的问题，如果有行政机关的大力配合，减少一些不当干扰，使司法审查的他律机制和行政机关的自律机制能很好的结合，无疑能更好地发挥司法审查所具有的维护和监督的双重功能，这是司法系统认同的一个极为重要的动因，很多行政机关负责人在出庭应诉之后都有感慨：“感谢原告通过诉讼这种法定途径解决行政争议和监督我们政府工作，通过全面研究案情，认真出庭应诉，直接倾听市民意见，可以大力提升我们的法治理念和依法行政能力。”

[责任编辑:唐旻星]

[1]习近平.之江新语[M].浙江人民出版社，2013：205

[2]习近平.习近平谈治国理政[M].外文出版社，2014：145

D926

A

1674-6287(2015)01-0066-04

2014-12-10

郝华（1966～），男，江苏如皋人，南通市委党校哲学党建教研室主任，副教授，研究方向：党建和科学社会主义。

2014年江苏省党校系统调研课题(ZX14035)。