关于健全防灾减灾救灾体制的实践与思考

彭 军

关于健全防灾减灾救灾体制的实践与思考

彭 军

长期以来，党中央、国务院高度重视防灾减灾救灾工作，党的十八大报告首次将防灾减灾作为生态文明建设重要内容提出来，十八届三中全会提出了“健全防灾减灾救灾体制”的改革任务。根据十八届三中全会的精神，结合湖北省情灾情实际，我们对“健全防灾减灾救灾体制”问题作了一些探索与思考。

一、建立“属地为主”责任体系，实施自然灾害生活救助精细化管理

（一）建立分担机制，确定自然灾害生活救助资金投入分担责任。2011年1月，财政部、民政部联合出台了《自然灾害生活救助资金管理办法》（财社〔2011〕6号），中央财政把湖北划归中西部地区补助类别，确定中央和省级自然灾害生活救助资金分担比例为7∶3。随后，我厅会同省财政厅联合出台了《湖北省自然灾害生活救助资金管理暂行办法》，确定自然灾害生活救助资金所需地方分担部分省和市州、县按6∶4分担。截止2014年11月，全省有102个市州、县（市、区）出台了相关文件，明确了本级自然灾害生活救助资金预算比例及管理办法，标志着我省自然灾害生活救助资金分担机制实现全覆盖，自然灾害应急救助的资金保障体制基本建立。

（二）建立救助标准，实施自然灾害精准救助。一是出台救助标准。2013年制定了《湖北省自然灾害生活救助资金精细化管理办法》。《办法》是全国第一个把自然灾害生活救助碎片政策系统化、体系化，首次对我省自然灾害生活救助进行了“三个明确”：即救助对象分类明确，救助标准明确，救助资金发放和公示时限明确。二是深入推动政策落地，及时总结推广经验。我厅选择京山县、谷城县、夷陵区等地作为先行试点。京山县形成了“一个《办法》管总，两本台账规范，三个对口运行，四个环节到户”的自然灾害生活救助精细化管理模式。三是健全电子台账，全面开展跟踪问效。开发建立“湖北省自然灾害生活救助跟踪问效信息系统”，目前已在随州上线试点，全面推行以后，全省自然灾害救助情况可实现时时跟踪查询，便于检查问效。

（三）建立灾情会商通报制度，提高自然灾害应急救助决策水平。一是建立统计管理制度，强化考核通报。2012年我厅制发了《湖北省自然灾害情况统计制度》，明确考核细则，建立季通报、年总评考核通报办法，考核结果与年终评优和资金拨付挂钩，强化各级民政部门做好灾情统计上报管理工作的责任。二是建立灾情会商和评估机制，强化涉灾部门联动合作。省减灾委办公室坚持每季召集省防办、国土资源、农业、林业、地震、气象、民政等涉灾管理部门会商综合本季度灾情，研讨下季度灾害趋势。三是建立和培训灾害信息员队伍，强化灾情管理“最后一公里”。建立了一支覆盖省、市、县、乡、村五个层级3.32万人规模的灾害信息员队伍。同时，编印了培训教材和灾害信息员实用手册，每年进行一次业务轮训。四是建立基于卫星报灾系统，强化科技在灾情管理中的运用。建立了以小型移动平台、大屏显示系统、应急指挥视频系统为主要内容的省级自然灾害应急指挥平台。加快实施基于自主卫星报灾系统和北斗示范运用服务工程，给省、市、县、乡配发手持报灾终端、核查与决策支持终端，有力提升灾情采集及报送水平。

二、实施综合防灾减灾规划，全面提升基层综合减灾能力

《国家综合防灾减灾规划（2011—2015）》印发后，我省迅速编制了《湖北省综合防灾减灾“十二五”规划》，经省政府常务会议审定后于2012年6月发布实施。经过四年探索，《规划》实施取得了一系列突破。

（一）建立完善防灾减灾救灾组织管理体制机制。建立了省、市、县三级减灾委员会及综合协调机构，决策咨询机构，编制完善了各级各类应急预案11.7万件，并适时开展应急演练活动；建立完善了横向和纵向相结合的灾情沟通、会商、评估和发布机制，实现了灾情信息共享；出台了《湖北省综合减灾示范社区标准》和《救灾应急工作规程》《救灾捐赠工作规程》等规范性文件，为减灾救灾工作提供了制度保障。

（二）建立健全防灾减灾宣传教育体系。一是集中开展防灾减灾知识宣传教育活动。2011年至2014年，全省各级减灾委共举办集中宣传教育活动4.87万场次，发放宣传资料556万份，制作宣传展板5.21万块，开展应急演练4733次，参加人员854万人次，有效地扩大了社会影响。二是大力加强宣传阵地建设。省消防总队、省人防办、武汉市妇联等单位先后建成集演练、科普、应急避难为一体的防灾减灾宣教阵地。孝昌县、秭归县、麻城市等地，先后建成集城市应急指挥、逃生路线、避难场所于一体的城市应急避难体系，极大提升了城镇减灾水平。三是“从娃娃抓起”，将防灾减灾知识纳入中小学、幼儿园教育和文化、科技、卫生“三下乡”活动内容。四是把减灾知识宣传和应急演练活动融入文明城市、文明单位、文明村镇创建之中，千方百计增强全民防灾减灾意识。

（三）积极推进综合防灾减灾项目实施。一是加强各类自然灾害监测站网和预警预报系统建设。全省设立地质灾害监测站6794个、国家级和区域性气象观测站2510个、水质和空气监测站71个、国家和省级林业测报点69个，建成省级自然灾害应急救助指挥视频系统，有效提升应急指挥和管理能力。二是积极推进防灾减灾基础性工程项目建设。2012—2014年，共筹措资金207.82亿元，累计实施中小学校舍安全工程项目9502个，完成农村危房改造36.228万户，完成118处地质灾害隐患勘查、治理和搬迁避险，完成2906个病险水库除险加固，有效提升了自然灾害工程防御能力。三是积极探索建立自然灾害风险隐患点数据库。宜昌市夷陵区，荆州市沙市区、恩施州建始县、咸宁市赤壁市等地，率先开展自然灾害风险隐患点数据库建设试点工作，全面勘查行政区域内灾害风险隐患，建立风险数据台账，并及时在社区公示，提出管理和消除计划时间表，实行动态管理。四是积极推进救灾物资储备体系建设。印发了《湖北省救灾物资储备库项目建设规划》，计划至2017年建成以武汉中央级救灾物资储备库为龙头，省级7个区域性救灾物资储备库为骨干，市县级救灾物资储备库为基础的储备格局，构筑“保障全省、服务全国”的救灾物资储备保障体系。

（四）扎实开展“两个创建”。一是创建“综合减灾示范社区”。制定国家和省级综合减灾示范社区考评细则，每年坚持评选验收。2011—2014年，全省共有176个社区达到国家级“综合减灾示范社区”的标准，400个社区达到省级“综合减灾示范社区”的标准，省级财政共拿出700万元对命名表彰的社区给予了奖励，武汉、宜昌、荆州等地一批示范社区创建经验在全国得到推广。二是创建“防灾减灾救灾示范县”。省减灾委、民政厅为探索县级行政区域内防灾减灾救灾工作途径与方法，选择在恩施州建始县为工作试点，大胆探索锐意创新，及时总结出了县（市、区）综合防灾减灾救灾体制建设的“四个同步”“三个机制”“四项建设”的新经验。

（五）推进自然灾害风险分担机制建设。2008年以来，我厅会同省财政厅、保监会等部门，对农村“两属两户”（军属、烈属、五保户、低保户）实施了政策性农房保险，投保9元，最高理赔3000元，所需资金由省、市、县（市、区）财政共同负担，7年共向1047.27万户农户投保9426.03万元，理赔3479.98万元，为17139户恢复重建农民解决了燃眉之急。先后在宜昌市夷陵区、十堰市郧县举办试点，以县为一个投保单位，实现农村居民农房保险全覆盖。

三、聚合社会力量，健全社会参与灾害应急救助动员机制

（一）依据社区，建立参与减灾救灾三支队伍。结合综合减灾示范社区创建，一是以社区居民楼栋为单位，建立社区减灾的“一长三员”队伍，即：设立一名楼栋长、一名灾情信息员、一名隐患排查员、一名紧急疏散引导员。二是以社区网格管理员为主体，建立社区防灾减灾管理队伍。三是社区居民自愿参与，建立社区防灾减灾应急队伍。

（二）探索建立救灾捐赠新模式。一是依法审查确定参与接收捐赠社会组织主体，统一分布接收捐赠账户和接收使用情况公示方式。目前，省内通过资格审查并开展工作的社会组织为省慈善总会、省红十字会、省青基会3家。二是印发《湖北省救灾捐赠管理办法》和《救灾捐赠款物统计制度》，设定救灾捐赠的启动程序和管理措施。三是对外接收捐赠期间，坚持每天通过湖北民政门户网站、新闻媒体公布接收捐赠及使用情况。

（三）制定减灾救灾相关工作标准。制定了自然灾害生活救助标准、救灾物资储备库建设标准、综合减灾示范社区创建标准、救灾物资采购目录等，出台了《救灾应急工作规程》《自然灾害统计制度》等，量化和细化减灾救灾工作内容。

（作者系湖北省减灾委副主任 省民政厅厅长）