法律援助的专办制度和集约化管理——以上海浦东实践为例

刘玮琍（上海市浦东新区法律援助中心）

法律援助的专办制度和集约化管理
——以上海浦东实践为例

刘玮琍（上海市浦东新区法律援助中心）

何为法律援助运行模式、提供模式？法律援助如何开展集约化管理？笔者认为，运行模式主要是指法律援助机构的工作制度和运行机制，而提供模式是从公众需求的角度提出的法律援助的供给方式。国外有关专家将法律援助提供模式分为主要服务和次要服务，主要服务又包括混合模式、专职律师模式司法保障模式、合同模式等。而“集约化”原是经济领域中的一个术语，本意是指在最充分利用一切资源的基础上，更集中合理地运用现代管理与技术，充分发挥人力资源的积极效应，以提高工作效益和效率的一种形式。

我国的法律援助机构运行模式或法律援助的提供模式，因各地创始阶段法律资源和财力状况的不同而各有不同。目前国内比较公认的有三种模式，分别是办案模式、混合模式和管理模式。浦东法律援助中心从成立之初就确立了“以政府机构为主导、以执业律师为主体，政府财政支持，社会各界参与”的管理模式，即法律援助专业类事务均由社会执业律师承担，法律援助中心仅负责管理指导、质量监控和宣传培训等工作，这在一定程度上确保了从业人员的专业性、职业化，这是浦东法律援助专职化的基础。本文探讨的是更高层面的律所（师）专办制度，即援助机构根据年度办案量、案件类型、受援对象、管控目标等要素，结合律所（师）业务专长、办案技能及团队力量等指定不同专业的律所（师）办理案件，形成专职基础上专办制度，初步形成浦东法律援助集约化管理模式，大大提高了法律援助办理的专业化程度，使管理更加集约、规范、高效，为确保浦东在高速发展和一定基数上（年办案量在4000～5000件，约占全市业务总量的1/5）的办案质量提供了有力保证。

一、构建法律援助专办制度的基础和实践

（一）基础

1.丰富的法律服务资源。伴随着24年来浦东的开发开放、区域面积的增长、国家级开发区和自由贸易区的成立，吸引各类法律服务英才汇聚浦东，为法律援助的律师专职和专办制度提供了人才保障。截至2013年底，浦东共有250余家注册律师事务所和3000多名执业律师。相对而言浦东的律师业务竞争激烈，生存压力也较大。在不断的大浪淘沙中，促使一部分优秀律师把目光转向了法律援助和社会公益事业，这为法律援助注入了生机和活力。一批综合素质较好、业务素质过硬的律所、律师被择优加入法律援助律师队伍。

2.法律援助覆盖面进一步拓展。2003年国务院《法律援助条例》出台后，各地相继出台了一系列具有地方特色的政策法规，细化并扩大了法律援助的事项范围。如民事方面，2006年上海市法律援助若干规定将援助的事项扩大至10项；2011年上海市再次调整三项动态指标，增扩了劳动用工纠纷、医患纠纷、有毒有害食品损害三项民事援助事项。刑事方面，2010年浦东新区法律援助中心与浦东新区人民法院签署《关于加强对被告人和其他刑事诉讼当事人法律援助的规定》。2013年新 《刑事诉讼法》及相关配套文件的实施，使刑事法律援助的通知辩护范围、申请条件进一步放宽，援助阶段进一步提前，在应援尽援、能援则援的前提下，浦东的法律援助业务总体呈现相对居高、饱和的状态，对法律援助案件质量管理提出了严峻的考验，监管急待强化、完善。

3.民众的法律意识提升及纠纷多元化趋势。2013年，浦东受理劳动争议法律援助案件1626件，比2012年全年3050下降了46%，且单纯的欠薪纠纷日趋减少。这说明，一是《劳动法》对用工单位的规制作用越来越明显，一些用工单位由明违法改为暗操作；二是劳动者法律意识和维权意识普遍提高，出现一些过度维权的现象；三是各省市为了维护地区劳动力市场的稳定，制定了具有地方特点的仲裁细则和内部规范，这些细则和规范不易被法律援助律师通过一般途径获得；四是一些非正规劳动用工纠纷，劳动者往往为了先保住一份工作而疏于保留一些事实劳动用工的证据，导致举证困难等等。从前些年简单的群体性劳动争议案件多发，到现在劳动争议个案因派遣等因素的存在，更趋复杂多变，办理难度越来越高。其他民事类型案件也可见一斑。刑事法律援助在相关的司法解释出台后也出现了一些变化，导致部分案件必须拆分或另诉现象，如刑事附带民事案件中的死亡赔偿金、精神抚慰金如何索赔，成为被害人家属的心结，也成为法律援助刑、民援助范围的盲点或空白点。在上海刑附民案件可以法律援助，但若是单纯的人身损害民事赔偿则不在法律援助的范围。如何有效解决这些矛盾，更需要专业律师的办案智慧和技巧。

（二）实践

浦东新区法援助中心经过近20年的发展，骨干律师队伍不断发展，2012年约有200名在册律师，并在一定时期保持着优胜劣汰的动态平衡。从完成年平均4000件的办案量来看，200名律师平均每人每年办理20件（包括部分群体案件），办案数量应不成问题；但从援助质量看，靠律师个人的单打独斗，难以应对日趋复杂的案件和当事人，特别是遇有突发性、群体性案件之时。 2007年浦东新区法律援助中心适时提出了骨干律师事务所的概念。在综合考虑律所主从业务、团体力量、办案经验、办案质量的基础上，选择年办案量在50～100件的7家律师事务所为首批浦东新区法律援助骨干律师事务所，并制定了骨干律师事务队伍管理办法，对法律援助骨干律师依专业特长实行分类管理，进行有针对性地指派，并在办案数量上作适当倾斜。2012年随着代理受理业务的开展，浦东新区法律援助中心又扩大了骨干律师事务所队伍，增至20家，同时又公开招募了近百名执业律师加入骨干律师队伍，形成了目前近300名骨干律师和20家骨干律所的法律援助队伍，总体涉及近百家律师事务所。骨干律师事务所主要安排在各站点工作及与各部门的结对援助，如劳动仲裁法援工作站、看守所值班律师工作室、律所与老干局结对援助等，有利于发挥团队人数众、易安排又相对固定的优势，实行定点定所简接管理。骨干律师主要安排在法律援助中心本部和专业性强的部门工作，如医调办法律援助工作站；从全区范围选择了具有从医背景的10名律师，轮流到新区医调委值班，提供接待咨询、参与专家研讨和个案的化解等工作，发挥骨干律师第二专业特长，实行定时定人直接管理。

随着浦东工作面的不断拓展，以及案件量不断上升，案件质量监管显得尤为迫切，浦东近年来也一直在探索更高效、更集约化的管理模式，尝试在骨干律师事务所和骨干律师的基础上形成专办制度，即在骨干律师事务所的基础上形成不同类别的专办所、在骨干律师的基础上形成不同类型专办律师。目前主要在以下两个方面开展工作。

1.刑事方面。一是建立了一支未成年法律援助律师专办队伍。2012年组建了一支由88人组成的、懂得未成年心理生理特点和刑事政策、善于开展教育挽救和帮教工作的未成年人骨干律师专办队伍，与新区检察院未检处签署《关于建立律师专人代理未成年人案件工作机制的实施意见》，确保未成年人的刑事权益得到充分保障。二是培养刑事法律援助的专业所和品牌所。在综合考察律所业务素质、团队力量、办案规范和办案效果的基础上，与新区3家主从刑事诉讼业务的律师事务所签约，将刑事案件总量的五分之一（不同阶段约300件），指派给3家律师事务所，侧重疑难、新型、团伙犯罪。三是形成外国人刑事法律援助专办所。2013年共受理外国人刑事辩护案件5件。按照《刑事诉讼法》配套法规，我们安排一家律师事务所主办，从联系翻译、陪同会见到出庭辩护，流程及细节律所都很熟悉，有利于减少工作环节，提高办案效率。四是精选10家刑事有专长的骨干律师事务所到值班律师工作室工作，为犯罪嫌疑人和家属提供法律咨询和代为申请法律援助等一条龙服务。

2.民事方面。如在交通事故处理方面，我们发挥多位骨干律师在人身损害理赔方面的专长，重点培养，使之成为交通事故援助法律专家。对于医患纠纷法律援助，原则上我们全程安排有医学背景的专办律师提供咨询和后续的援助服务，使援助更具专业性和权威性。又如，劳动仲裁法援工作站由于不在法律援助中心本部，我们就发挥了骨干律师事务所团队力量，由各所承担站点的定时定点值班，这样，既确保了站点工作的相对固定，也减轻了法律援助中心对站点工作的监管压力，更是培养了一大批劳动争议方面的专家能手。再如，应浦东新区老干局的要求，我们精心组织了五家具有丰富老年维权经验的律师事务所与新区老干局的各老年活动中心结对，分片分块地为老干部提供法律援助，形成老年维权方面的专业所和专办律师，切实为老干部解决了许多历史遗留的老大难问题，得到多方认可和好评。

为了更好发挥专办所和专办律师的积极性，我们赋于这些值班（结对）律师事务所（律师）以代理受理法律援助申请的资格。只要律师在值班或日常工作中，发现有符合法律援助条件的对象，都可以代为受理申请。按代受理工作规定，援助律师应在规定的48小时内，将已经律所负责人初审通过的材料，移送至法律援助中心进行审核审批。法援中心将根据“谁受理谁承办、特殊案件特别指派”的原则，进行有针对性指派。指派后中心还可根据案情实际和特殊情况，对承办所在办案力量、办理期限、解决途径等方面提出具体要求，真正做到了双重审核、严格把关，规范高效。

专办所和专办律师这两种专办制度的优越性主要体现在专业对口、用其所长、灵便快捷、质量可控，这也是浦东法律援助近年从未发生有关案件质量投诉的重要保证。

二、建立法律援助专办制度的必要性

（一）有利于统一办案标准，规范实体程序。为了规范各种类、各阶段法律援助办案要求，也为了更好地开展专办工作，浦东新区法援中心根据历史经验和骨干所的管理规定，不断完善办案制度和业务规范，2010年以来制定了一系列工作制度，如《浦东新区法律援助骨干律师队伍管理办法》《浦东新区法律援助中心律师办理法律援助事项若干规定》《律师事务所代理受理工作手册》《街镇移送法律援助工作手册》《办理民事法律援助案件须知》《办理刑事法律援助案件须知》等，具体提出民事案件要求一般代理，调解优先，刑事案件慎作无罪辩护、严守执业纪律等要求，并在程序上作出了刑、民事案件须完成的各项工作，如刑事法律援助结案必须附谈话笔录和辩护（法律）意见等。实体上注重对律师代理（辩护）意见的采纳率和办案结果的审查，以此作为计发办案补贴的重要依据。同时将工作中形成的各种规范和要求制作成《法律援助业务工作手册》，下发至各骨干律师事务所和基层法律服务所，指导法律援助案件办理，使援助律师很快能把握要点、掌握要领。

（二）有利于形成团队力量，确保法援总体质量。专业团队的优势，一是对某领域的法律法规比较钻研，业务素质好；二是形成团队力量，集中力量办大案要案；三是对疑难案件有较强的破解能力，可以成为法律援助中心“技术顾问”。法律援助中心与专办所、专办律师密切合作，有利于顺应形势变化，顺应我国不断修订完善的法律法规制度体系，从技术上提出更具有效、针对性的管理措施，共同提高办案质量。

（三）有利于发挥律师专长，提高个案满意度。法律援助办案质量与群众满意度密切相关，也与律师在某一领域办案的专业程度呈正相关，如何用其所长，有针对性地指派，这也是案件质量管理的首要环节。在日常管理中浦东比较注重、善于主动了解律师的业务特长、从业经验及专业方向，根据案件风险评估，将一些疑难复杂案件指派给专业对口、经验相当的律师承办，有效提高了代理、辩护意见的采纳率，也大大促进了律师在某一领域专业水平的提高。特别在专业性较强的领域，有利于发挥律师的第二专业特长，有利于从个案的不同细节发现关键性问题，确保重点、疑难个案的办案质量。如办理医患纠纷案件必须具有一定的医学知识和从医背景，办理交通事故案件必须对事故认定和人身损害有一定的专研等等。

三、实践引发的思考和建议

（一）因地制宜、倡导专职。法律援助的管理模式必须结合地区特点因地制宜确定，在律师资源丰富、年办案量较大的地区，应考虑更集约化的运行管理模式，如合同制、招标制、专办所、专办律师等。在律师资源相对匮乏或案件数量有限地区，则仍以骨干律师事务所或骨干律师的模式。总体上，法律援助机构要向专职化方向发展，律师队伍要向专办化发展，特别在一些专业性极强的领域，要形成不同专业的律师专办制度，有利于发挥律师多专业的特长，为受援人提供更有效服务。

目前浦东专职和专办两种机制并存。专职就是所有的法律援助案件均由专业律师承办，专办就是在骨干律师事务所的基础上形成几家各具特色的专办所、品牌所（如劳动争议、刑事犯罪、老年维权等）；在骨干律师的基础上形成未成年、医疗纠纷、交通事故类案件等多支律师专办队伍。把团队的整体力量和个体多专业特长发挥到极致，确保了较大数量基础上的法律援助工作总体质量。

（二）规范细节、动态监控。尽管对专办所、专办律师的入选条件不一，标准不同，但对每位律师承办的每个案件来说，办案要求和个案管理必须统一，法律援助机构应制定具体的办案细则、强化办案规范、健全监管制度、完善奖惩措施，才能达到优胜劣汰、强化质量的管理目标。如近年制定的《浦东新区法律援助中心律师办理法律援助事项若干规定》《代理受理工作手册》《法律援助案件质量专家评估》《法律援助案件归档卷宗装订规范》《法律援助案件质量的评判标准》《办案补贴发放细则》等制度，对每个案件的具体办案环节进行了规范。在健全制度的基础上，2013年我们又专设案件质量监督岗位，指定2人专门负责案件旁听审理、征求办案单位意见、按比例抽检办案情况等，随时掌握办案过程和动态，及时调整工作力量，办好每个法律援助案件。同时注重听取各方面的意见，对可疑案件质量投诉开展认真调查，一旦查实律师工作有误或不够尽职的，根据严重程度，作出暂停指派或调整出援助律师队伍的处理。

（三）质量兼顾，科学管理。在因地制宜、严把入口和严加监管的前提下，浦东新区法律援助工作特别重视案前质量把关，制定了法律援助律师星级评定制度，对所有参与法律援助工作的律师，按援助年限、办案经验、援助质量等进行综合评定，共分四级。四星：从事法律援助8年以上，年办援助案件在30件以上，业务精通，认真负责、从无案件质量投诉，可全面参与法律援助工作；三星：从事法律援助5～8年、年办援助案件在10～30件之间，业务熟练，尽心尽职、近3年无案件质量投诉，可办理疑难案件以外的援助案件；二星：从事法律援助3～5年，年办援助案件在1～10件之间、业务过关，比较尽力，办理中等难度以下的案件；一星：新晋律师或未曾办过援助案件的律师，仅限于提供咨询或协助办案。指派原则：（1）循序渐进，分级指派，案件的难易程度与律师的办案能力相当； （2）刑民兼顾、均衡指派，保持办案数量和质量相当；（3）定期统计、动态调整，同一层级的律师办案数量基本相当。在结案环节，特别注重对律师申报结案材料的审查，将原先简单的结果审查改为程序性审查和实体审查相结合，注重法律效果和社会效果的统一。建立法律援助案件质量评估专家名单，定期组织评定，结合受援人意见反馈、年度案件质量检查、受援人座谈会、法律援助工作座谈会及行风督查等，从不同角度和不同层面，对律师办理法律援助案件的服务态度、业务水平、敬业程度和执业纪律等情况进行立体、综合考评，对被评优秀的案例，就高计发办案补贴；对不合格的案例减发或扣发；对一些办案周期长、难度高、工作量明显超大的个案，可由律师提出申请适当增加办案补贴，真正做到客观、公正、科学评价律师的工作量和工作成效，做到奖罚分明，并将前一阶段的考评结果作为下一阶段指派的参考和依据，不断优化循环，提升质量。

通过以上集约化管理的试点和探索，浦东已总结出一套以案前质量监管为重点的，集约、规范、科学、高效的管理模式，为浦东法律援助工作20年后的发展，开拓了思路，奠定了基础。

（责任编辑 赵海鸥）