立法先行 质量为本

马怀德（中国政法大学副校长）

立法先行 质量为本

马怀德（中国政法大学副校长）

党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。如何做到立法先行，如何保证立法的质量，只有找到当前我国立法中存在的问题，才能有效解决。现阶段立法工作的问题可以概括为：一是立法的民主性不足。立法不能充分反映民意，人民参与立法的途径和方式均受到诸多限制。相反，立法更多体现了部门利益，部门起草法律，就会反映部门的色彩和利益。二是立法的科学性不足。从立法计划编制到起草、论证、审议，到法律的颁布、编纂、修改等各个阶段都存在专业性、科学性不足的问题。三是改革与立法的关系没有解决好，改革突破现行法律造成改革于法无据，改革先行、修法滞后的问题还比较普遍。为此，建议如下：

一、改进立法方式，拓展人民参与立法的途径，最大限度地遏制部门利益，实现立法民主化

鉴于目前立法方式和立法程序还存在很多问题，建议修改《立法法》，重点解决立法程序和方式中长期存在的部门立法问题，破除立法部门主义，消除部门利益，实现民主立法。要改革现在的部门起草法律制度，必须扩大人民的有序参与，通过专家论证、公开征询立法项目、委托无利害关系第三方草拟法律法规草案等方式，完善立法听证、论证和公开征求意见制度，让立法更加体现广大人民的意志，顺应民心，反映民意。同时，要严格限制部门起草法律法规，部门可以提出立法项目建议和计划，但是，经过论证后决定起草的立法项目，要交由人大专门委员会或者第三方起草，这个过程中可以听取吸收部门的合理意见和建议，淡化乃至彻底消除立法中的部门色彩，防止立法被部门“绑架”。同时，要健全人大及常委会主导立法的体制机制，确保重要的、事关全局性、整体性和综合性的法律草案由人大专门委员会或者立法工作机构主持起草，只有将立法的起草权控制在人大，才能从根本上解决部门利益和地方保护主义法律化的问题，也才能形成统一的法治和法律实施格局。当然，遏制立法中的部门利益，还必须强化各级人大及其常委会的立法能力。要增加人大常委会专职委员的比例，逐步实现立法机构成员的专职化。要延长人大常委会的会期，确保有充分的时间开展立法工作。还要充实立法工作机构的力量，提高工作人员的法律专业化、职业化水准，建立常委会委员助理制度，协助专职委员从事立法调研、起草、论证等工作。

二、应当强调立法的科学性，改变过去“立法宜粗不宜细”的做法，提高法律规范的精密化程度

要重视法律的“立改废”工作。对于那些新出现的经济、社会问题，应当及时制定相关的法律规范；对于那些实践证明不适宜的法律规范，应当及时修改；对于那些严重滞后于经济、社会发展的法律规范，则应当及时废止。例如，现存的240多部法律，大多制定于十几年甚至二十多年前，已经远远落后于时代，现行的实践也早已突破了法律规范。但是，如果按照我们现行的立法程序完成这些法律的废改立工作，可能还要几十年，显然难以适应形势要求。为此，建议改革立法程序，延长常委会会期，增加专职委员数量，实现常委会全职化，同时加强专门委员会和法制工作机构的力量，提高起草和审议法律草案的能力和质量。

法律规范不仅在内容上要具体、明确，具有可操作性，而且逻辑上要严密，避免出现政策性用语。为了保证法律规范的可执行性，法律所规定的内容一定要具有可行性，要避免法律规范与道德规范的混同。法律规范只是社会控制的一种手段，其并非万能的治病良方。因此，提高立法质量的一个内容就是避免将道德规范法律化，而要保持法律规范与道德规范之间的适当张力，从而实现二者功能的互补。

由于大量法律法规面临修改，如何做好法律法规的编纂也是立法中的紧迫任务。建议修法时原条文排序不变，废除的条文标明废止，修改的同时载明新旧条文。法律编纂时增加活页法律汇编，便于补充，减少浪费。

三、处理好改革与法治的关系，做到改革于法有据，改革与修法同步

今天我们进行的改革，既有政策的变革，更有法制的改革。为了推进改革，需要修改已经过时的法律法规，制定新的法律法规，还要废止部分法律法规。究竟是改革先行还是修法先行，一直是争议的问题。从科学性上看，改革先行并探索出成熟的经验，才能制定、修改和废止法律；但从法治角度看，如果改革先行，要么缺乏法律依据和支撑，要么违反现行法律法规，导致改革与法治相悖，缺乏合法性。为此，应当确立法治与改革并行的理念，立法与改革相衔接，重大改革要于法有据，获得法律授权，立法要主动适应改革需求，修法与改革同步，切实做到立法先行，发挥立法的引领和推动作用。对于改革实践中比较成熟的经验和做法，要及时上升为法律，用立法的方式将其固定下来，推而广之。对于改革确需突破法律的，要通过立法程序审慎研究论证，通过单项或者一揽子授权的方式，允许在授权的期限和范围内加以实验。对于严重阻碍改革落后于现实的法律法规规定，应当及时加以清理和废止。对于改革实践确需的法律法规，立法机关应当积极推动，加快立法，实现改革与立法修法同步。

（责任编辑 张文静）