“选择式强镇”:镇级行政改革的理论解释

“选择式强镇”：镇级行政改革的理论解释

□叶贵仁连晓晓

摘要：长期以来，镇级政府的行政管理权限与经济社会发展极不相称，严重制约了地方的可持续发展，在经济发达地区尤为明显。为了改变这种局面，地方政府开展了简政强镇改革，核心便是通过下放权力来扩大镇级经济社会管理权限。但县级政府出于多种因素的考虑，通常选择性地推动改革的实施，可以归纳为“选择式强镇”，其表现形式为地方政府上下级改革目标不一致、注重“形式绩效”的改革过程和县级不合理的权力下放，这种“选择式强镇”揭示了地方行政改革过程中容易出现的问题，同时反映了自上而下治理模式之下的一种灵活变通的行为，更是中央与地方关系的一个缩影。需要从整体意义上进行镇级治理的制度设计，破除改革面临的体制机制障碍，明确镇级政府的职能与机构设置，进一步推动改革进程。

关键词：选择式强镇；经济发达镇；强镇；镇级行政改革

收稿日期：2014-11-10

作者简介：叶贵仁，华南理工大学公共管理学院副教授, 管理学博士，主要研究方向为地方政府与基层政治；连晓晓，华南理工大学公共管理学院本科生，推免为2015年浙江大学公共管理学院研究生，主要研究方向为地方政府与政治。

基金项目：国家社科基金青年项目“我国地方政府简政强镇事权改革模式跟踪研究”(编号：11CGL076)；国家社会科学基金重大项目“城乡一体化背景下的社会稳定体系建设研究”(编号：13&ZD041)。

中图分类号：D63文献标志码：A

改革开放30多年来，随着经济社会的快速发展，长三角、珠三角、京津冀等城市圈出现了大量经济发达镇。它们的主要特征是：经济总量巨大，每年的财政税收在10亿元以上；人口规模大，常住人口达10万人以上；城市化发展水平高，已经承接了都市圈的部分公共服务职能。但是，受传统的上下级政府间关系及镇级体制设置的束缚，它的权责体系建设远远滞后于市场经济需求，导致公共服务水平低下、条块矛盾突出、社会建设落后等一系列问题。经济发达镇面临的这一体制困境被形象地描述为“镇级的权限、县级的人口、市级的经济”，严重制约了地方经济和社会的发展。为了改变这种局面，广东省、浙江省、江苏省等开展了包括中心镇培育、强镇扩权、富县强镇和经济发达镇体制改革在内的一系列探索，并出台了一系列简政放权的政策，旨在加强镇级公共管理和公共服务能力。然而，在改革的过程中，镇级本应获得更多的支持，却由于改革方案被选择性执行而导致改革效果大打折扣。本文将这一现象归纳为“选择式强镇”，并从镇级行政改革的研究脉络出发，分析其表现形式及作用机制，进而对其作出评价并提出对策建议。

一、镇级行政改革及其研究脉络

第一，镇级行政改革的趋势是强镇，即强调镇级政府作为治理主体的重要地位，应当扩大镇的自主权，将许多由县(县级市)控制的相当一部分权限(决策权、财政权、执法权)下放给镇；将镇变为县(县级市)领导下的基层地方自治组织，扩大其治理空间和自主权，根据其地方性事务的需要自主设立工作机构*徐勇:《精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革》，《江西社会科学》，2004年第1期。。强镇改革的主要难度在于改革方案在执行过程中存在着制度性障碍，上下级政府间的关系亟待厘清。有学者提出强镇扩权改革中存在着诸多问题，如权力下放的合法性不足，重新建构上下级政府间关系的制度障碍，县政府对改革过程的阻碍，以及改革观念尚未达成共识等*马斌：《“强镇扩权”的诸多难题》，《浙江人大》, 2010年第5期。。也有学者指出在改革过程中出现矛盾现象：上级部门往往更多地将责任下沉，而权力的下放和配置相对较慢；行政分权较少考虑地方的具体情况，较多体现上级意志，而且会出现周期性的收放集分循环，形成上下级权责关系的“钟摆效应”，导致政府间关系不稳定*孙柏瑛：《强镇扩权中的两个问题探讨》，《中国行政管理》，2011年第2期。。

第二，选择式强镇的理论视角。有学者对顺德简政强镇改革进行了个案研究，提出了“选择式强镇”的观点：即区级政府在简政强镇改革过程中，出于对自身利益的维护，选择性地(在一定范围内增强镇级政府权力与职能)推动改革*叶贵仁、钱蕾：《“选择式强镇”：顺德简政强镇改革路径研究》，《公共行政评论》， 2013年第4期。。 造成这种现象的深层次根源在于改革的动力来源和上下级政府在改革中扮演的角色差异，选择式强镇是自上而下的治理模式所衍生的。有学者认为新的制度安排通常由政治领导人做出，并要求在规定的时间内强制实施，作为下级的地方政府往往担心改革对自身利益造成损失，形式上不能公开反对，却演变成消极抵制，导致改革出现“执行差距”*李芝兰、梁雨晴：《地方政府行政改革何以持续——广东顺德个案探析和启示》，《学术研究》， 2012年第11期，第15页。，即下级改革实践者并未完全按照改革设计者的意图来行事，而是做了适当的于己有利的调整。表现在县级和镇级的关系上，即强镇的改革方案被保留性、选择性地执行。除此之外，由于各个地区差异很大,地方政府完成一项制度的落实往往需要较长的时间，并且客观上需要对制度本身进行修正以适应不同地区的需求。所以，地方在执行改革的过程中往往仅实现了“形式绩效”而并非“实质绩效”*刘玉照、田青：《新制度是如何落实的？——作为制度变迁新机制的“通变”》，《社会学研究》，2009年第4期。，表现为部分政策的内容被有意或无意地修改、遗忘甚至忽视。

简政强镇改革的出台是省级政府的任务压力和镇级自身改革需求的双重动力所致，改革可谓势在必行，但是，在具体执行中却出现了与改革初衷相悖的行为。本文将这一现象归纳为“选择式强镇”，即县(县级市、区)级政府在简政强镇改革过程中，出于主观(对自身利益的维护)或者客观(对现实状况)因素的考虑，选择性地(在一定范围内增强镇级政府权力与职能)推动改革的行为。它可以解释近年来我国相应地方政府简政放权、强镇扩权的改革过程，但这不仅仅是行政体制运行过程中出现的问题，深层次上是对传统“自上而下”治理模式的一种灵活变通的行为，更是中央与地方关系的一个缩影。

二、“选择式强镇”的表现形式

改革方针通常是省级政府制定的，虽然规定了执行框架并允许外界监督，但是由于改革精神无法被细致地量化，改革目标也难以被精确地表述，所以给作为改革执行者的县级政府提供了选择的空间。他们往往避开改革的难点，选择县级利益最大化的改革方案，而未充分地考虑到方案在镇级的可操作性及被改革者的声音。“选择式强镇”是县级政府面对基层现实和上级压力双重挑战之下的回应策略，虽然减轻了县级行政资源短缺的压力，却未从根本上解决镇级治理的难题。

(一) 上下级改革目标不一致

在改革的实施过程中，地方政府往往出于内在或者外在的压力，对改革方案进行了部分的修改和调整，这一行为导致改革的具体细则与改革精神相悖，产生不同程度的执行偏差，使得改革偏离轨道，无法实现预计目标。例如，2010年6月，广东省《关于简政强镇事权改革的指导意见》提出简政强镇改革的重要原则之一：“加快政府职能转变，减少上级管理事项，扩大镇级经济社会管理权限，强化财力保障，做到权责一致，财力与事权相匹配。”2010年9月7日，顺德区委办公室《关于理顺区镇街道行政管理权限的意见》(顺办发〔2010〕63号)将这一原则相应阐述为“宏观决策权上移(区级)，微观决策权下移(镇级)”。不难发现两者的侧重点有所不同，广东省的改革文件意在加强镇级财权，扩大镇级自主权；而顺德的改革文件则重在理顺区、镇两级分工，强调镇级微观管理和服务。笔者2012~2014年的调研证实，广东省所提的“加强镇级财力保障”并没有在县级政府改革方案中得到如实的体现，县级把改革重点放在了组织机构的优化和职能的调整上。强镇改革后，镇级的事权不断增加，而财力却没有得到足够的保障，不仅要承担原有的支出项目，支付庞大的各项民生项目和社会管理事务支出，还要承担所下放事权的执行、新增机构运作和人员管理等新增的成本费用，财政压力巨大。由此可见，县级政府对改革精神的选择性贯彻已经阻碍了上级政府改革目标的实现。

(二)注重“形式绩效”的改革过程

县级在“选择式强镇”的过程中往往刻意将改革的内容模糊化以争取更大的选择空间，导致改革的具体举措缺乏有效的论证，更谈不上倾听基层群众的意见，并且县级政府的选择性行为多数是基于自身利益，缺乏对基层实际情况的关注，镇级政府未必能够接受这样的方案。调研发现，上级政府通常在缺乏充分论证的情况下就开展改革，并且仅通过下级政府的工作报告作为判断改革成效的依据，镇级对改革的反馈意见也不能及时得到回应，虽然短期内呈现“大刀阔斧”的景象，但却无法得到长期的有效执行。

另一方面，由上级制定的改革总方案往往是宏观而不具体的，县级政府在执行上有一定难度，却又不得不在规定的时间内完成任务，因而只能“以偏概全”地完成目标。然而，这样的目标落实往往是形式上的，仅仅实现了“形式绩效”而非“实质绩效”*刘玉照、田青：《新制度是如何落实的？——作为制度变迁新机制的“通变”》，《社会学研究》，2009年第4期。，改革没有取得实质性进展，陷入形式主义的困境，打不开突破口。不仅如此，强镇的过程往往伴随着大量行政资源的耗费，包括人力、物力和财力，而“选择式强镇”的过程占用了这些资源却并未实现既定的改革目标，造成极大的浪费。另外，改革的总方案被人为地肢解为局部的、短期的目标，改革的进程被无限期地延长，由此所造成的时间成本也不可估量。

(三)县级不合理的权力下放

由于县级政府和镇级政府在改革中扮演角色的差异，镇级往往处于被动地位，“选择式强镇”更是强化了县级作为改革主导者的地位。县级通常设计更加符合自身利益的改革方案而忽略了镇级经济社会发展的切实需求。我们在调研中了解到，镇级政府普遍认为简政放权已然成为上级政府部门“抛包袱”的事情：把“最难执行”的事情都下放到镇级，然后将“收钱”的项目保留，直接导致镇级工作运行不顺畅，执法威信不足、行政效率低下。具体表现为：下放的权限缺乏相应的配套；权限下放随意性大，有些直接面对群众的事权却不予下放，下放的权限未得到有效的衔接等。更为严重的是，除了执行规定的事权之外，强镇改革之后，县级部门还可以借改革之由直接给镇下达任务以转移县级的压力和风险，极大地增加了镇级的工作负担，严重打乱镇级政府的日常运作，也导致镇级将工作关注点放在完成上级的任务上，忽视了经济社会发展的需要。

三、“选择式强镇”的作用机制

“选择式强镇”是县级政府对改革目标的“过滤”或者“加工”，上级政府的改革精神仅仅得到部分体现；同时，改革方案植根于官僚体制内部，被天然地赋予了合法性；加上县镇两级政府的角色差异和其他外在因素的推动，“选择式强镇”便由此而生。

(一) 县镇关系：行政资源再分配

周雪光认为中国行政改革面临的核心难题是权威体制与有效治理之间的矛盾，庞大的官僚体制面临着行政链条过长所带来的高昂交易成本，集中表现在中央管辖权与地方治理权的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是，偏离失控，对权威体制产生威胁*周雪光:《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索》，《开放时代》，2014年第4期。。结合他的研究，本文认为“选择式强镇”正是县级政府在以行政压力为手段的官僚体制之下，主动做出的差异性的、地方性的改革探索。这一行为虽然对官僚体制造成一定的影响，但又因其处在权威体制所允许的范围之内而被赋予了一定的“合法性”。

从县镇两级的关系来看，县级政府对镇级政府具有充分的权威，即便是经过“加工”的改革举措也能得以实施，这为“选择式强镇”的实施提供了条件。首先，在行政逐级发包和属地管理的体制下，镇级作为基层政府，不得不听从县级的命令，承担各项任务*周黎安：《转型中的地方政府——官员激励与治理》，上海人民出版社2008年版，第54页。。其次，自1984年中央将人事任免权下放到地方之后，县级因此获得了任命镇级官员的充分权威：一方面，极大加强了县级对镇级的干预力；另一方面，也促使镇级干部对县级领导唯命是从，进而又增强了县级领导驱使镇级官员执行各项政策的动力。

由于一定的行政权力在两级政府之间存在着此消彼长的关系，“强镇”在某种程度上意味着“弱县”。强镇改革虽然有助于完善镇级的权力结构，但却潜在削弱了县级权力。因此，作为改革具体方案的制定者，县级往往出于对自身利益的维护，对改革的方案有所保留、有所调整。在这个过程中，县级政府作为实际操作者，直接决定了改革的政策指向、实施方案和具体操作等重要环节。同时，这种既是“运动员”，又是“裁判员”的特殊身份也为其选择性行为提供了便利。

(二)被改革者缺位：改革方案不合理

从改革方案制定的主体来看，镇级政府作为社会管理和基层公共服务的执行者，直接面对社会的各项事务且具有最丰富的基层经验，却无法参与具体方案的制定，处于被动接受的地位。虽然政府间存在着双向的交流机制，但在实际的运作中，镇级的呼声往往无法完整、准确地向上传递。被改革者在制定方案过程中的缺位也必然导致操作细则的针对性不强，沦为改革执行者和被改革者之间的博弈，并且这一过程往往是县级向镇级单向的任务输出，缺少合理的调节机制和反馈机制。镇级通常只能执行而不能反对，其反馈的意见也通常不能及时被采纳。总之，镇级缺位的改革方案进一步扩大了“选择式强镇”的空间。

从改革方案本身来看，大部分改革容易在组织层面建立相应制度，但是如何成为具有可操作性的细则还有一定距离。例如，一些省的简政强镇改革指导意见过于笼统、缺乏可操作性，地方政府不得不揣摩上面的意图，从而增加了改革方案的主观色彩；加上基层实际情况的复杂性和多样性，“一刀切”的做法极易引发镇级官员的不满，县级政府出于外部的压力也不得不对改革方案进行调整，由此产生“选择式”行为；除此之外，有些方案存在诸多可能导致上下级关系不清晰的隐患，却缺少规避风险的机制。例如，强镇扩权后，一些镇级政府被赋予了县级经济管理权限，此举在一定程度上模糊了县与镇之间的差别，可能导致一些镇以“强镇扩权”为借口以获取更多的资金支持与权力资源。县级出于多方面的考虑，最终模糊改革方案的内容，加大自身可操作的空间，以稳定县镇间关系。由此可见，改革方案设计不足，客观上为“选择式强镇”创造了条件，甚至成为一种必然出现的现象。

四、“选择式强镇”的评价与政策性建议

“选择式强镇”突出了县级政府在改革过程中的主导作用，利用其选择的空间，选择性地贯彻上级的改革精神，从而制定具体改革方案。由于该行为植根于自上而下的治理体制内部，因而被赋予了一定的合法性。其产生的效应是双向的：一方面它体现了我国传统“自上而下”治理模式下的灵活通变，一定程度上推动了改革的进程；另一方面，由于县级政府的主观色彩以及执行过程中的不顺畅导致改革成效甚微。

首先，改革在一定程度上达到了“强镇”的目标，通过权限的下放增强了镇级政府的社会管理能力，提高了地方治理水平和治理能力。但是，并没有把镇级治理的重心转移到社会管理和公共服务上来，镇级领导人大量的精力和时间仍然集中在招商引资、发展经济、城镇规划和土地开发等行为上。一方面，选择性的行为导致县级权力下放不彻底；另一方面，镇级迫于“干部责任制”和各项任务指标的压力，倾向于着力完成“硬指标”而忽略了“软指标”。然而，在经济社会不断发展的情况下，加强与民生息息相关的服务性职能才是基层有效治理的关键所在，“选择式治理”恰恰忽视了这点。

其次，改革完善了县镇两级的政府职能划分，一定程度上完善了治理体系。然而由于县镇两级在改革过程中的不对等地位，县级出于内外部环境的压力，选择性地执行改革精神而导致改革不彻底，并未完全实现改革目标。除此之外，县、镇两级政府职能同质化现象仍然严重，管理内耗增多，行政成本随之上升；县级引领统筹经济社会发展和推进治理现代化的能力不强；镇级权力与责任、公共事务与人员编制不匹配，镇级所承担的一些审批和执法事务专业水准有所下降，执行标准不一，监管有所弱化等。

值得一提的是，“选择式强镇”不仅存在于县镇两级政府的运作中，更是我国中央和地方关系的一个缩影。它根本上反映了我国国家治理存在的一个重大缺陷，即没有理清地方政府之间的权力和责任的边界，缺乏相应的制度设计。与之相对应，上级政府有着对下级政府的任意干涉权，无形中对下级政府产生政治压力。除此之外，由于中国的行政体制是向上负责制，部分地方政府改革创新的目的是追求短期绩效，长期来看可能导致严重后果。提倡“政府创新”的动机是好的，但是调动所有的行政资源去做这件事情未必是好事，可能会推动地方政府“造假”。经过回访发现，几年之后，一些当初制度设计的亮点可能早已不复存在。有些改革短期来看卓有成效，长期却无法持续。例如，深圳的网格化管理，将一个街道很多的组织、官员重新组合，就是为了实现某一短期目标，会导致制度机会主义，难以持久*此部分观点得益于2014年9月19日浙江莫干山会议期间，同著名学者周雪光教授的交流，特此致谢。。

2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”未来的简政强镇改革应当重视镇级治理的合法性，在自下而上探索的同时，也需要由国家治理机制自上而下的推动改革，并配套同步举措。本文的政策性建议如下：

(一)破除改革面临的体制机制障碍

第一，《决定》指出，“进一步简政放权，深化行政审批制度改革……直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。未来改革的核心是赋予镇级更为广泛的公共管理和公共服务权力，根本目的在于建设服务型政府，服务民众、企业和社会；通过系列举措还权于民、还权于社会，理顺政府和社会、社区之间的关系。继续开展商事登记制度改革，降低准入门槛，同步推进投资领域审批改革和新型市场监管体系研究，构建起“宽进严管”的监管体系和国际化、法治化的营商环境。通过上述改革，核心内容是完善地方政府的治理机制，明确镇级自主权，扩大其相应的治理权力和空间；其中，经济发达镇的未来发展定位应当上升到小城镇建设的高度，否则将无法适应我国城市化快速发展的需求。

第二，突破传统体制机制障碍。思考改革背后蕴含的政府与市场、政府与社会关系变迁的逻辑，未来改革要在镇级组织架构、决策方式、治理模式等方面进行融合与重组。既要有上级政府下放镇级行政审批权限的纵向简政，也要有镇级向社会组织购买公共服务，将社会资源纳入公共服务领域的横向简政。改革还要考虑到历史的因素，即原来的改革没有解决的问题。深层次来看，改革需要破解计划型的行政模式与多元化的市场经济和社会结构之间的矛盾，建立与市场经济相匹配的一系列基础性制度。要积极培育和扶持社会组织，引导其健康有序发展，通过购买服务、财政资助，授权等方式，以优化资源配置为准则，把政府需转移的职能和事项交由市场中介、行业协会、文化团体等社会组织承担；健全社区组织建设，积极发展社区慈善福利会、外工辅助站等非政府组织，更好发挥社会组织的作用。

(二)明确镇级政府的职能与机构设置

第一，《决定》指出“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。未来的改革应当侧重于细化镇级不同部门的职能，补充必要的编制，而不是精简人员。镇级政府的职能设计应当侧重于执行，根据不同类型公共事务的不同特点合理界定镇级政府的职能范围。还要明确事权和财权关系、划分两级政府的收入和支出，重新确定县、镇的税收分成。按照市场经济和社会发展的需要，加快镇级职能转变，进一步理顺政府与市场、社会关系，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理和公共服务格局。后续还要使之从直接管理者的角色转变为规制者、监管者和服务者的角色。通过优化权责和资源配置，把职能重叠的可能性降到最低，解决过去部门职能交叉、多头管理、相互扯皮的问题，增强镇级政府的协调性和执行力。

第二，《决定》提出“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。”广东省在镇级政府推行两块牌子、一套人马的党政合署办公体制，开我国乡镇行政体制改革之先河。但是，镇级改革的关键在于设立与其职能行使相对应的机构、人员、资源，而非仅仅靠设立一个“大部门”就能解决实际问题，如果不具备相应的权力和资源，部门再大都无法达到改革的真正目的*叶贵仁:《权威体制下的分散式改革模式研究——以广东省大部制改革为例》，《学术研究》，2013年第3期。。未来的镇级机构设置的调整应当持一种理性、可行的心态，不必急于推广“大部门”、“少机构”的模式，改革必须因地制宜。不必拘泥于某种固定不变的模式，而应一切从实际出发，寻找最适合自身的治理模式。

(三)从整体意义上进行镇级治理的制度设计

不能仅仅站在乡镇现有问题的立场思考如何改革，还要考虑到随着经济社会发展可能出现的新问题、新情况，从整体上思考相应制度设计的完整性。为了应对各地不断变化的行政生态环境和不同地方的治理差异，地方政府需要不断进行改革探索。探讨因地制宜式的改革方案，尽量避免简单的“一刀切”做法。地方政府最大限度地进行政策试验，恰恰体现了权威体制同有效治理之间的辩证统一关系。

从整体意义上探讨多元的上下级地方政府间关系，即经济发达镇同省、市(地级)政府之间的直接往来模式。总体上来看，单独强调“强镇”还是“弱镇”改革都有问题，即无法预期改革举措可能造成的政府间关系不稳定和行政运行的失序状态，而这是决定改革能否成功的重要因素。总之，中央政府要对各地的改革经验进行分类，并且在立法上体现各地的差异性，这将大大增强自上而下的政策执行力度。

上下联动，避免出现“下改上不改”的尴尬，下级政府的改革要同上级政府的“制度设计”相互配合。上级政府(省级)层面，需要对地方出现问题的根源与本质有清醒的认识，进而提出改革方向；而要将这些改革成效落到实处，离不开地方政府不懈地探索与实践。这是一个不断循环反复的过程，而要做到在每一次循环中都有提升，则需要上级与下级共同努力。“制度设计”可以给出镇级体制改革的总目标、原则性要求和改革方向，但是更应当鼓励通过县级、镇级政府的改革实践来检验制度设计的合理与否。□

(责任编辑：熊觉)